市住房分化的历史进程

（二）H市住房分化的历史进程

H市住房分化现状是历史与现实合力的结果。H市住房分化经历了房改前、房改中和房改后三个不同的历史阶段。房改前，住房不平等主要是再分配主导型不平等；房改中，住房不平等主要是再分配与市场双重主导型不平等；房改后，住房不平等主要是市场主导型不平等。

1.房改前的住房分化

计划经济时代，城市社会是通过单位对居民进行再分配，而居民则从精神和物质上依赖各自的单位，其中包括住房。亦不例外，这一时期，H市住房供需也遵循着传统的计划分配体制。住房投资由中央政府和H市政府加以控制，对公共住房进行分配和管理的职责则分散到各大国有企业。也就是说，政府和单位担负着对居民和职工提供住房的重任。这样，一方面国家在城市住房的投资、建设和分配上都处于垄断地位。1949—1978年，90%以上的住房投资是由国家提供的。1978年，74.8%的城市住房是公有住房，由市政当局或者单位来管理。^[2]另一方面，住房是以单位为基础，按照行政级别进行分配的。公共住房由单位统一建设，然后通过单位以行政方式分配给本单位职工。绝大多数居民都是租住公房，住房被视为一种社会福利。这就形成了计划经济时期福利性住房体系。

这种福利性住房体系曾为解决城市居民的住房问题起过积极的作用，然而，正如泽兰尼所言，在这种福利性分房体系中仍然存在严重的住房不平等。^[3]由于在计划经济时期，住房不平等主要是由于再分配权力所致，因此，我们将这种住房不平等称为再分配主导型不平等，主要表现在以下两个方面：

第一，计划经济时期福利性住房体系中单位间存在着严重的住房不平等。单位制是计划体制下资源再分配的主要组织形式，国家通过单位进行住房分配，不同性质单位的分配有所差异，如国营性质单位与集体性质单位在住房拥有总量和质量上有所区别，因而，不同所有制和级别的单位的住房状况也各不相同。一般来说，政府部门的住房条件要好过国有企业和集体企业，大型国有企业又比小型国有企业和集体企业要好。如在20世纪70年代末，中央直属部门的人均居住面积是8.29平方米，一般市级单位是5.45平方米，在区级单位就只有3.45平方米。集体企业的人均住房投资额只有国有企业的1/6，许多小型企业和单位在很多年内都无力建房。^[4]

第二，国家通过单位进行住房分配，在单位内部则是按照分房方案进行分配，单位职工间住房福利存在不平等。单位的分房方案是以打分的形式完成的——设计各种指标参数，并对这些指标参数赋予分数。然后按照分数的高低排序，先后分房。整个分配方案中最重要的参数包括年龄、人口数、技术职称以及行政级别。这样，年龄越大，技术职称与行政级别越高，分到的住房面积越大、住房条件越好。明显可以看出，制订分配方案的再分配者设计了相对于普通职工来说可以让自己优先获得更多住房福利的方案。按照这种住房分配方案分房还出现一种不平等现象：一些职工永远住新房，另一些职工则永远住旧房。因为分房打分排在前面的人始终有优先选择住房的权力，他可以退掉现有住房，重新获得新住房，而对那些无房户来说，不管新房旧房，有房住就行。^[5]还有些单位，直接按照不同级别、职务，享受不同的住房福利（具体如表III-1-1所示）。

表III-1-1　计划经济时期住房分配的等级标准

资料来源：杨鲁，王育琨：《住房改革：理论的反思与现实的选择》，78页，天津，天津人民出版社，1992。

2.房改中的住房分化

H市住房改革的主要政策取向是住房的商品化和公房的产权化，并逐渐发展房地产市场。改革的最终目标是将住房从国家完全负担转变为一种由中央政府、地方政府、单位，以及家庭与个人之间共同分担的模式。在这一阶段，房改的重点在于出售公有住房，实行公房产权化。同时，发展房地产市场，促进住房的商品化发展。这样，在住房改革时期，出现了权力与市场共同塑造住房不平等的局面，因此，我们称这时期的住房不平等为市场与再分配双重主导型不平等。

为了应对住房危机，H市于1988年开始进行住房改革试点工作，1989年正式颁布《H市住房制度改革实施方案》，住房改革开始步入正轨。1998年，H市颁布了《H市直属机关事业单位住房货币分配试行方案》（下简称“方案”），在市直属机关事业单位实行住房货币分配，并正式实施《H市住房公积金条例》。方案采取“老人老办法，新人新政策”的原则，1997年9月27日以后参加工作的属于“新人”，如果他们在这个新政策之前没有享受任何住房实物福利的话，就参加住房货币化补贴计划；9月27日之前参加工作的“老人”可以选择接受货币补贴，或者继续“享受福利分房制度”。1998年至2000年间，H市还实施了换购、补购住房和差额货币补贴政策，即职工房改购房后面积未达到标准下限的，在省规定的住房面积标准内可以实行换购住房、补购住房或住房差额货币补贴。但每户职工只能换购或补购住房一次。2000年1月1日起，H市全面停止实物分房，实行货币化分房，住房建设运转正式纳入市场经济的轨道。

表III-1-2　住房利益占职工工资的百分比（1992年）

资料来源：朱亚鹏：《住房制度改革政策创新与住房公平》，67页，广州，中山大学出版社，2007年。

在这一阶段，住房制度处于转型期，房地产市场尚未发育成熟，社会成员的住房分配也没有达到全面市场化程度。住房不平等主要是在住房制度改革中，伴随公有住房私有化的过程逐渐形成的。同时，随着住房商品化发展，市场对居民住房分化的影响日益增大。由再分配权力和市场共同影响的住房不平等加剧，主要表现在以下几个方面：

第一、公共部门和私人部门的职工之间，以及那些能住上公房的和没有这一条件的人之间，住房存在较大的不平等。如表III-1-2所示，对于住上公房的职工，其住房利益占其工资的41.9%，而没有住上公房的职工，其住房利益只占其工资的11.4%。^[6]对在私人部门就业的人及2000年后参加工作的人而言，他们实际上完全被排除在这一政策之外，这是住房分化形成的历史基础。

第二、公共部门拥有购买公有住房机会的职工，可以享受巨大的购房折扣优惠，而没有购买公房机会的职工则不能从政府的优惠政策中获益。如H市规定：实行一次性房价优惠，可按扣除征地和拆迁补偿费后的房价优惠20%，并按上述计算一次性房价优惠的基数，每一年工龄优惠0.3%。干部职工购买公有住房，免缴契税、房产税和土地使用税。对一次付清房款的，产权单位可按应收房款减收25%。分期付款的，首期付款额不得少于应收房款的20%，如超过20%的，每多付10%可按应收房款减收3%等等。^[7]

第三、公共部门职工之间也存在着一定程度的住房不平等分配。职工之间住房是按行政等级进行分配的，行政级别越高，住房面积越大，反之则小。而在出售旧住房时，原住房可优先购买。^[8]这样，职工之间行政级别差异导致的住房不平等就延续下来。

第四、住房改革产生了住房双轨制，公房市场与公开市场之间存在着巨大的价格差异。在公房市场，职工依靠工龄折扣、原有公房折旧优惠以及一次性付款的补贴，以低价获得了住房所有权。根据Wang在1995年的一份抽样调查的估计，商品房的平均销售价格比公房价格高4～22倍。^[9]根据国家统计局城市经济和社会调查组1999年的抽样调查，公房和商品房的平均价格分别是19万元和79万元。^[10]

第五、住房改革使居民的货币支付能力成为住房分化的重要因素。一项关于H市的经验性研究表明，相对于那些主要依赖公有住房的人而言，进入开放的商品房市场的居民一般都有更高的收入和更好的职业。同时，一些处于职业地位较低位置的人，如个体户和小贩也有可能购买商品房。^[11]可见，住房获得与家庭收入之间存在一种正相关性。居民的市场能力强弱，货币支付能力强弱，也对居民的住房分化产生较大影响。

因此，在这一阶段，居民间的住房不平等主要体现在是否能够享受住房优惠出售的政策。如果说住房改革前，居民间的住房不平等还只是表现在居住条件上的不平等，那么，在住房改革阶段，居民间的住房不平等不仅表现在居住条件上的不平等，而且通过公房产权化而使居民在住房资产上表现出巨大的不平等。在1998年正式停止福利分房之前，已经有近一半的家庭购买了公有住房或是商品房（如表III-1-3所示）。这种住房资产上的不平等又构成了居民住房分化加剧的一个起点，住房资产起点的不同也影响了人们在住房市场的购买力和家庭财富的多寡，从而为住房全面市场化阶段住房分化的加速与扩大奠定了基础。

表III-1-3　城市中不同时期家庭购买住房的比例

资料来源：李学芬：《城镇居民住房现状分析》，《北京房地产》，2000（5）。

3.房改后的住房分化

2000年1月1日起，H市全面停止实物分房，实行货币化分房。这标志着福利分房制度全面正式停止，从而彻底结束了计划经济体制下的住房分配方式。货币化住房分配制度从此成为住房的主要供应方式。这样，市场购买住房成为居民获得住房资源最主要的途径。货币支付能力成了居民能否获得住房的决定性因素。基于此，我们把这一阶段的住房不平等称为市场主导型不平等。

H市在2000年全面实行货币化分房后，政府部门、事业单位以及由地方政府财政支持的单位和企业的职工均参加住房货币化补贴计划。H市住房补贴标准是根据干部职工的职位每月获得233元至933元不等的住房补贴^[12]，目的是提高干部职工的货币支付能力，推动居民通过房地产市场购买经济适用房或商品房，从而不再依赖政府或单位。然而，由于居民的行政级别越高，获得的住房补贴越多，从而一定程度上加剧了住房分化。

随着住房市场化改革的不断深入，居民的货币支付能力强弱成为个人能否获取住房的决定性因素。住房市场化改革后，住房价格连连上涨。如2010年7-8月，全国70个大中城市房价同比涨幅不断攀升（如图III-1-1所示）。2010年8月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨9.3%，新建住宅销售价格同比上涨11.7%，其中，商品住宅销售价格上涨13.1%，普通住宅销售价格上涨12.5%，高档住宅销售价格上涨15.1%；经济适用房销售价格同比上涨1.1%^[13]。而H市在2010年2月份新建住宅销售价格涨幅就达到22.7%。

图III-1-1　2010年1-8月全国70个大中城市房价同比涨幅图

资料来源：国家统计局：《2010年8月全国房价同比上涨9.3%环比持平》，http://finance.jrj.com.cn/2010/09/1008518140801.shtml

一般而言，一个地区的住房平均价与家庭平均收入的比值，反映了居民家庭对住房的支付能力，比值越高，支付能力就越低。20世纪90年代初世界银行中国局的首席经济师哈默先生（Andrew Hamer）在进行中国住房制度改革研究时，得出一个房价收入比在3～6倍之间比较适当的结论，这是一个世界银行认为“比较理想”的比例。^[14]实际上，我国的房价收入比一直在6.17～8.03倍之间（如图III-1-2所示），而H市房价收入比则高达12.09，^[15]房价收入比严重超出了合理区间。这样，购买能力较差的低收入群体面对飙升的房价被市场排除在外，城市居民住房分化日益加剧。

图III-1-2　全国房价收入比变化情况

数据来源：国家统计局网站CRIC中国房地产决策咨询系统

为此，H市政府加强了保障性住房的建设，试图解决中低收入者的住房困难。1986—1991年，建设了解困房26.6万平方米，住宅单元4300多套。2006—2008年，H市探索发展限户型、限销售价格的限价房1.5万套左右。^[16]2007年确定建立“H市特色四层次住房保障和消费体系”，即第一个层次是廉租房，保障的主要对象是双特困户；第二个层次是经济适用房，其保障对象是有一定经济能力，但在市场上买不起二手房或限价房的低收入家庭；第三个层次是限价商品房，即满足中等收入家庭的首次置业需求，以解决“夹心层”群众的住房问题；第四个层次是经营性商品房，用以满足中高收入阶层的改善型住房需求。然而，由于保障房交通条件、公共设施较差、房价相对中低收入家庭仍然过高等原因，其保障效果不理想，它在解决城市贫困人群的住房问题上作用仍然有限。

可见，在终止福利分房后，住房货币化改革并没有缓解住房分化状况，实际上反而加剧了住房的分化。如表III-1-4所示，收入最高的20%组与收入最低的20%组在住房面积方面相差近40个百分点，基尼系数为0.381，在住房价值方面相差近58个百分点，基尼系数高达0.576，货币支付能力差异导致的住房分化状况十分明显。

表III-1-4　H市居民收入与住房拥有状况