构建法院诉讼服务机制问题研究

构建法院诉讼服务机制问题研究

郭伟清^[1]王志峰^[2]程丽娜^[3]

一　诉讼服务理念的提出

“诉讼”的概念本身较为复杂，但可以简要概括为：司法机关在诉讼参与人的参加下，依据法定的权限和程序处理具体案件所进行的全部活动。而“服务”，就是为他人做事，即以提供某种劳动的形式满足他人的需要。作为合成词组，“诉讼服务”主要指法院为当事人提供的与诉讼有关的法律服务。需要指出的是，在“诉讼服务”中提供服务的主体是法院，以区别于律师或其他组织提供的法律服务。同时，对于“诉讼服务”和“诉讼活动”应做明确的区分，“诉讼服务”与诉讼相关或基于诉讼而产生，但却与诉讼本身、与法院依据宪法和法律履行审判职能有着本质区别。因此，本文主要探讨人民法院在审判、执行等职务行为之外所提供的服务问题，而不是探究和检讨审判制度本身。

应该说，“诉讼服务”理念与我国社会主义性质深度契合，与以“马锡五审判方式”为代表的新中国司法传统一脉相承，是司法为民思想的具体体现。而且，“诉讼服务”对于当代中国的司法实践尤为重要。2009年初，最高人民法院出台《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》（以下简称“意见”），第一条即规定：“人民法院应当设立立案大厅或诉讼服务中心，配备必要的工作人员，认真做好信访接待、诉讼引导、案件查询、办案人员联系、诉讼材料接转、诉讼疑问解答、判后答疑、引导当事人合理选择纠纷解决方式等方面的工作，并应配置必需的服务设施。”另外，“意见”规定的做好风险提示工作、完善旁听制度和诉讼档案查阅制度等事项，也可归于“诉讼服务”范畴。此前，天津、上海浦东、江苏常州等地法院已先行先试，率先成立了“诉讼服务中心”。在最高院“意见”出台后，各省、直辖市高院也相继发文，并积极贯彻落实上级精神，各法院“诉讼服务中心”纷纷成立。其他诸如强化诉前调解、巡回调解等诉讼服务举措，也陆续推开。

可见，无论从理论还是实践来看，“诉讼服务”理念已被提到一个前所未有的高度。事实上，“诉讼服务”理念的提出有着深刻的社会背景和现实原因：

（一）加强诉讼服务是坚持“三个至上”指导思想的必然要求

2007年12月，胡锦涛总书记提出政法工作要始终坚持“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”，“三个至上”现已成为新时期人民法院工作的指导思想。这要求我们始终要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为审判工作的出发点和立足点，把最大限度满足人民群众的司法需求作为推进审判工作的着力点，把人民群众是否满意作为检验法院工作的一个根本标准。从这个意义上看，进一步加强诉讼服务机制，完善便民利民措施，在各个方面为群众提供热情、周到、便捷的服务，是落实司法为民理念的重要内容。只有不断推出、深化和完善“诉讼服务”举措，让群众切实感受到司法的“亲和力”，才能增强司法审判的“公信力”，才能最大限度的化解矛盾纠纷，进一步维护和巩固党的事业、捍卫宪法法律尊严。

（二）加强诉讼服务是解决当前司法领域突出问题的现实要求

当前，随着我国社会转型和社会治理方式的转变，各种社会矛盾易发多发、案件数量激增，人民法院履行审判职能、化解矛盾纠纷，维护稳定、促进和谐的任务空前繁重。与此同时，人民法院某些方面的工作还不尽如人意，自我评价与社会评价存在较大反差，相当数量群众认为法院“门难进、脸难看、人难找、事难办”。有些当事人为弄清一个简单的问题来法院，却寻求不到及时的专业解答；有些当事人来交诉讼材料，却因法官外出调查或开庭而无法取得联系。见法官难、递交诉讼材料难、反映情况难等诉讼上的不便困扰着前来诉讼的当事人。加强诉讼服务机制建设，将一些审判辅助工作剥离出来进行集约化管理，对内减轻了审判执行法官的工作压力，对外规范、拓展和深化了各项服务举措，是解决司法领域存在的问题的重要途径。

（三）加强诉讼服务是满足人民群众各类司法需求的客观要求

随着依法治国方略的实行和经济社会发展，人民群众的权利意识不断增强，对法院工作有了新的要求和期待。主要表现为：不仅要求法院的裁判结果公正，还要求诉讼过程的公开、便捷；不仅要求享有对司法活动的知情权，还期待对司法活动的主动参与和监督；不仅要求法院提供实体上的司法保障，还要求提供良好的司法服务和环境。同时，不同的当事人对纠纷解决方式有着不同的需求。比如，有的当事人因邻里矛盾、家庭矛盾产生纠纷，在希望就近解决争议的前提下，又希望获得更好的法律保障；有的当事人既想找个权威的“说理的地方”，又不想彻底把双方关系搞僵。对此，“诉讼服务”机制所提供的巡回调解、诉前联合人民调解以及咨询、查询等服务，能更好地满足人民群众不同层次、不同内容的各种需求。

二　诉讼服务机制的建构

按照上述“意见”指导精神，各级法院以“诉讼服务中心”建设为主要载体，不断推出便民利民服务举措，建立健全诉讼服务机制。依据在司法过程中所处的位置，可将各项举措归入相应的三个阶段（见附表一）：

（一）诉前服务阶段

（1）诉讼引导。诉讼引导是人民法院对来院办事的当事人给予初步的指引。在问清当事人需要办理的事项后，根据不同的情况，指引其到咨询、立案或其他相应的窗口办理。

（2）诉讼咨询。诉讼咨询主要包括诉讼程序咨询、各类法律文书撰写指导和法律问题咨询。有的当事人对某项争议可诉不可诉、到哪一家法院起诉、诉讼的基本程序及起诉应准备哪些材料等情况不甚了解，窗口工作人员对此予以解答。窗口还负责指导各类法律文书的撰写，在一定范围内回答当事人提出的相关法律问题。

（3）法律援助。在司法局的配合下，法院邀请执业律师到窗口提供法律援助和法律服务。符合受援条件的，律师将为当事人免费提供起草起诉状、出庭诉讼等服务。

（4）巡回调解。建立巡回调解工作室，由法官对街道（镇）人民调解员、专业（行业）调解员进行业务指导和培训，开展法律讲座，接受法律咨询，提高基层调解人员的调解技能和社区居民的法律意识。同时，开展“法律进园区”、“法律进社区”活动，以送法上门、巡回调解等方式，就近化解矛盾纠纷。

（5）诉前调解。正式立案和进入诉讼程序之前，在征得当事人同意的前提下，将案件委托人民调解工作室进行调解。在形式上，针对医疗事故、交通事故、劳动争议、婚姻家庭、物业纠纷、合同纠纷等案件，设立不同的专业调解室，借助退休法官、行业专业人员的力量，以较为缓和的协商方式解决矛盾纠纷。

（二）立案审理阶段

（1）便民立案。便民立案是在立案受理方面采取的一些便民措施，比如推行网上立案、预约立案、休息日立案、电话立案和上门立案等。

（2）司法救助。主要指人民法院对于经济确有困难的当事人，同意其缓交、减交或者免交诉讼费用的救助措施。有的法院还建立了未成年人和相关弱势群体的专项司法救助基金。

（3）风险告知。通过发放《风险提示书》、窗口口头解释和告知、相关内容上墙告知、诉讼宣传册告知等形式，将法律、法规及相关司法解释中规定的当事人行使诉讼权利或者履行诉讼义务不当产生的法律后果，清楚、明白地告知当事人，避免因行使权利或者履行义务不当而带来不利的裁判后果。

（4）案件查询。指当事人或其他相关人员（犯罪嫌疑人亲属等）可通过电话或直接到窗口询问的方式，了解案件承办人、开庭时间等相关信息的机制。

（5）材料收转。以往当事人欲向法官提交诉讼材料，需要直接联系承办法官或书记员。材料收转窗口设置后，当事人只要写明需呈递的法官姓名和案号，窗口出具回执后即负责将该材料递交到承办法官手中。

（6）约见法官。案件审理中，当事人有相关情况须向承办法官或合议庭反映，自己又无法直接与法官取得联系的，窗口负责记录当事人的信息和要求，帮助当事人预约法官。时间、地点确定后，窗口再通知当事人按时来院谈话。

（7）晚间送达。针对城市工作生活节奏紧张，法律文书白天送达常常吃“闭门羹”的问题，有的法院启用晚间送达措施，于晚上7点到9点间进行补充送达，极大提高了送达率。

（8）方便旁听。对于公开审理的案件，法院提前通过网络、电子显示屏等方式公布开庭信息。同时，简化旁听证发放手续，方便有兴趣的群众旁听庭审。

（9）咨询热线。公布法院咨询热线，回答诉讼程序和相关法律问题，接受群众电话投诉和监督，并做好记录移交监察室等相关部门。晚间和节假日开通法官值班电话，回应相关咨询查询。

（10）周末开庭。为解决部分当事人工作日不方便到庭诉讼问题，应当事人要求于休息日安排开庭，以方便群众诉讼。

（三）判后服务阶段

（1）便民执行。设立执行督促窗口，对有可能主动履行法律文书规定义务的案件，在进入强制执行程序前，先行发出“执行督促函”或对义务人进行说服教育及后果警示，督促义务人主动履行义务，节约当事人的人力和时间成本。有的法院推出“执行110”与执行名片、24小时便民执行电话等措施，以加强执行的反应速度和到位率。

（2）判后答疑。当事人要求法院对裁判文书予以解释的，由窗口统一进行解答，为当事人解释相关法律法规和事实认定的规则。如当事人仍不满意的，帮助联系案件原承办法官予以详细解释，增加当事人对裁判的理解和认同。

（3）预约接待。在常设信访接待窗口的同时，当事人要求领导接待的，可填写“院、庭长接待单”预约院、庭领导接待。有的法院制定了较为完善的院庭领导接待制度，对于院、庭长接待来访的范围、形式等方面予以规范。

（4）上诉办理。以前当事人须向原承办人提交上诉状、办理上诉手续，常常由于法官难找等原因而造成不便。现在，大多数法院对上诉实行集约化管理，集中由特定窗口办理全院上诉事宜，包括收取上诉状、开具上诉费缴费单和调卷移送等事务，大大方便了当事人。

（5）文书上网。法院选择部分裁判文书，对其中当事人的姓名、出生年月、居住地址等个人信息进行技术性覆盖后，公布到互联网上，供公众查询，接受检查监督。

此外，各法院也在其能力范围内最大限度地加强便民利民的设施建设。比如，引进排队叫号系统、增加电子显示屏、配置触摸式查询系统（可查询常用法律、文书格式等）、专设休息等待区和书写区、配设投币电话、印发诉讼宣传册、配备老花镜和饮用水，有的还在大厅配置免费使用的电脑，设置自动取款机、书店等。

三　诉讼服务发展的进路

由上可见，各地、各级法院推进诉讼服务的热情之高、举措之多是前所未有的。然而，能否据此认为法院的诉讼服务已经达到一个较为完善的水平了呢？显然还不能。马克思主义哲学“否定之否定”规律表明，事物必然经历由肯定到否定，再到否定之否定的发展过程，它是事物完善自己、发展自己的一个有规律的过程。“诉讼服务”也是如此，其理念的提出、机制的构建彰显了司法的进步，但随着司法实践的发展，这一机制也将与时俱进，不断更新完善。

为此，首先要明确的是，诉讼服务的价值指针何在？我们知道，公正与效率是法律所要实现的两项基本价值。笔者认为，诉讼服务机制作为诉讼制度的一部分，在以公正和效率作为总的价值诉求的前提下，更注重体现和实现“透明”和“便利”两大子价值。这是因为，诉讼服务机制就像是法院对外开设的一个窗口。通过这个窗口，群众可以直观地看到法院的运作模式和过程，可以由此获得各项帮助和服务。而诉讼服务本身的功能和价值，对于促进司法公正与效率的贡献，也将经由“透明化”和“便利化”两座桥梁来实现。

在司法“透明”和“便利”的价值指引下，当前法院诉讼服务工作机制的发展进路可以归结为一个关键词，即系统化。按照系统论的观点，系统内各个要素不是孤立存在的，而是互相联系、互相作用的。每一个要素处于特定位置，发生特定作用，进而经由系统的协调、整合，最终发挥整体的效用。法院也是一个系统，其各个部门、各种功能、各项机制之间都是互相联系、互为倚仗的。从定位来看，法院的诉讼服务机制是整个工作机制中的一个方面。系统论认为，要素是整体中的要素，如果将要素从系统整体中割离出来，它将失去要素的作用。同样道理，以窗口服务为主要载体的诉讼服务是法院整体工作的一部分。如果缺乏审判执行中心工作的支持，诉讼服务也将变为无源之水、无本之木，失去立足的根本。但同样不容忽视的是，诉讼服务作为系统输出的窗口，对于审判执行中心工作的反向作用也是巨大的。提供诉讼服务的过程，也是当事人、社会检验法院工作质量的过程，是法院接受监督的过程。诉讼服务工作机制的不断完善，将为法院整体工作的推进提供强大的动力。

具体而言，笔者建议从以下三方面着手，系统推进诉讼服务机制取得新的发展：

（一）在“深”字上做文章，深化诉讼服务举措

近年来，各法院推出的诉讼服务覆盖面越来越广，举措也越来越多。但是在深度、实效方面，还有不尽如人意之处。

比如在法律咨询方面，窗口一般根据当事人提供的信息和问题进行简单的回答，主要是引用相关法律法规予以说明和解释。但在很多情况下，当事人对回答并不满意，常常有“问了白问”的抱怨。主要原因是，法院工作人员遵循“恪守中立”的信念，不应根据当事人陈述做深入的判断和指导，尤其对于当事人诉讼的风险不可冒然评估。当前，在引进执业律师从事咨询的情况下，服务窗口完全可以为当事人做初步的顾问和指引，对诉讼风险做初步的评估。

在诉前调解方面，当事人反映有时调解有“走过场”之嫌，稍有争议就交给审判法官。目前，上海法院诉调对接的软、硬件条件越来越好。在配备较足额调解员的情况下，应加大诉前调解的时间、精力等投入，工作更加深入细致，力求真正解决问题。

在立案方面，推出网上立案、上门立案等举措固然重要，但根本的是要明确和统一立案标准。在立案审查的要求上，不同法院、不同立案法官之间的把握应归于统一。对于管辖、当事人、事实理由等方面的审查标准，不能轻易发生变化，使当事人“无措手足”。

（二）在“督”字上花力气，健全监督评价机制

一般来说，如果某个问题反复出现，就说明体制机制有问题。监督的侧重点并不在于检查批评，而在于及时发现运作模式中存在的不足，以及运作流程中衔接的不畅，以便于尽快发现问题，研究和解决问题。

比如上文提到的法律咨询问题，建立执业律师义务咨询制度就能基本解决。比如当事人反映有时查不到开庭时间地点、合议庭组成人员等信息，这主要是因为审判人员和书记员未及时将信息上网，只要加强这方面的督促管理即可。但这些问题大多涉及两个以上部门，需要有人专门监督，需要有人居中协调。在健全监督评价机制上，应做好以下几项工作：

（1）做好民意、投诉意见收集工作。在平时加强检查督促的基础上，由纪检监察室负责做好对当事人投诉、建议的收集。对于来信、来电和来访的各类投诉，分门别类做好登记，并做相应的鉴别。归纳出近期存在的突出问题，重点加以研究和解决。

（2）做好通报、考核工作。对于窗口存在的工作作风方面的问题，由纪检监察室查实后予以通报，并记入部门和个人的考核。对于因体制机制、衔接不畅等原因造成的失误，由审管办上报党组会、审委会评定责任，记入部门和个人的考核。

（3）做好协调、解决工作。对于工作机制方面的问题，由审管办进行研究，并牵头协调和解决。制定解决方案后，报院党组、审委会讨论审核，最后交由各部门落实，审管办负责跟进和督查。

（三）在“管”字上下功夫，提升诉讼服务质量

要切实解决存在的问题，最终必将落实到长效化的管理机制上。对此，审判庭、执行庭、立案庭等部门应及时对职责范围内出现的问题进行解决，保持本部门各项工作的良性运转。当本部门某项工作作为诉讼服务系统或某子系统的一个要素时，应根据在系统中的定位准确、妥善地发挥自己的作用，以促进整体作用的发挥。

比如：当一名家庭生活困难的当事人来院诉讼时，负责诉讼指导和法律咨询的窗口应尽量详细地向其介绍诉讼程序方面的知识。了解相关情况后，对其所要提起的诉讼进行分析，告知其立案时所需的各类材料。同时，对其诉讼风险进行初步评估，对诉讼所需要的费用做初步的估算，以作为当事人衡量是否需要启动诉讼程序的参考。如确系生活困难的，指引其到法律援助窗口咨询。法律援助窗口如认为其符合受援条件的，则会提供某些义务的法律服务。如果矛盾纠纷并非不可调和的，可以由人民调解员介入，开展诉前调解工作，力争通过调解解决纠纷。如果当事人坚持诉讼的，则在立案时可考虑其生活状况，给予适当减免诉讼费用。

在这个例子中，从服务内容看，涉及诉讼指导、法律咨询、法律援助、诉前调解、司法救助等项目；从服务主体看，涉及司法局聘请的执业律师、人民调解员和立案窗口、服务窗口等相关人员。这一系列服务的有机结合，事实上构成了帮助生活困难当事人诉讼的、从属于诉讼服务系统的子系统。其中，程序指导、法律咨询、风险评估、费用评估，无不体现了司法的透明性。而窗口提供的指导咨询、法律援助（代为写诉状、取证、出庭应诉等）、调解、减免诉讼费等服务，则无不彰显了司法的便利性。

又比如：当一名当事人来法院向承办法官反映情况时，法院窗口可先帮助其查询承办法官的姓名和办公电话，并告知当事人。如果当事人需要递交书面材料的，可通过上海法院在线服务平台递交电子文本，也可以通过窗口递交纸质材料。如当事人口述情况的，则窗口可帮其记录，转交承办法官。如当事人要求约见法官的，则窗口帮助其联系，安排承办法官当场或择日会见。和前例一样，这个例子中也涉及多项服务、多个部门，这也需要从系统论的观点出发，加强部门间的沟通协调，形成工作机制，通过常态化的管理，才能达到理想的服务效果。其中，信息查询、收转材料、约见法官以及会见法官时进行的谈话等等，均体现了司法的透明化和便利化的特征。

由上可见，诉讼服务机制的系统化，既是指各项服务举措之间互相配合、有机整合，发挥最大的服务功效；也是指服务窗口、服务部门与审判业务部门之间的互相支持、有机衔接，共同提升服务质量；更是指全院的管理体制、工作机制能互相协调，形成工作合力，为人民群众提供优质的诉讼服务，而诉讼服务又反过来推动和促进审判执行工作机制的不断完善，形成互相促进的良性循环。从本质上说，不断完善诉讼服务机制就是为了推进司法的便利化、透明化，实现公平、高效这一司法的终极目标。

【注释】

[1]上海市徐汇区人民法院院长。

[2]上海市徐汇区人民法院办公室副主任。

[3]上海市徐汇区人民法院书记员。