环境影响评价制度的完善

第三节　环境影响评价制度的完善

环境影响评价又称环境影响质量预测评价，是指在某一地区进行可能影响环境的重大工程建设、规划或城市建设与发展、区域规划等活动之前，对这一活动可能对周围环境地区造成的影响进行调查、预测和评价，并提出防止污染和破坏的对策。环境影响评价制度是环境质量评价的一种。环境质量评价一般包括三类：第一类是回顾评价，即根据历史资料，了解一个地区过去的环境质量及其演变；第二类是现状评价，即根据检测、调查的资料库，对环境质量的现状作出评价；第三类是预断评价，根据发展规划对未来环境状况作出评价。环境影响评价属于预断性评价，但它不只是通过评价，一般地了解未来环境状况，而是要求可能对环境有影响的建设开发者，必须事先通过调查、预测和评价，对项目的选址、对周围环境产生的影响以及应采取的防范措施等提出环境影响报告书，经过审查批准后，才能进行开发建设。环境影响评价的目的在于使环境保护与经济发展相协调，使行政机关对环境价值的考虑科学化、民主化、制度化、职能化。

一、环境影响评价制度的定义和历史发展

我国《环境影响评价法》第2条规定：本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

环境影响评价制度，是实现经济建设、城乡建设和环境建设同步发展的主要法律手段。建设项目不但要进行经济评价，而且要进行环境影响评价，科学地分析开发建设活动可能产生的环境问题，并提出防治措施。通过环境影响评价，可以为建设项目合理选址提供依据，防止由于布局不合理给环境带来难以消除的损害；通过环境影响评价，可以调查清楚周围环境的现状，预测建设项目对环境影响的范围、程度和趋势，提出有针对性的环境保护措施；环境影响评价还可以为建设项目的环境管理提供科学依据。

环境影响评价制度是环境法上非常具有特色的一种源头的控制制度。实行环境影响评价制度的主要意义在于环境影响评价具有科学技术性、前瞻预测性和内容综合性等优点，是环境行政决策的主要科学依据。⁽²⁰⁾环境影响评价的核心和宗旨是使环境因素与经济、社会、文化、技术等因素一样在不同层次的决策中得到充分考虑和重视。它是环境管理与规划的工具，是联系环境与发展的纽带，是实施综合决策、实现可持续发展的途径和手段，在促进各国环境与经济协调发展方面发挥重要作用，因而在国际上被喻为最成功的“政策创新”之一。曲格平先生早在20世纪80年代初曾就经济与环境的关系谈道：“为了在经济建设中保护好环境，我们的基本方针是：预防为主，防治结合，综合治理。要求把预防摆在环境保护工作的首位，把预防与治理结合起来；把工程措施与生物措施结合起来；把单项治理与综合治理结合起来；把局部措施与区域措施结合起来。推行环境影响评价制度，正是这一方针的重要保障。”曲格平先生提出要“构筑可持续发展的法律框架”，并认为“可持续发展立法，应包括这样三个层次：一是在经济立法中，始终贯彻可持续发展的原则，把环境与经济协调发展作为一个重要目标。在有关立法中，规定建立‘可持续发展影响评价制度’，即政府部门在制订政策、规划过程中和企业立项时，必须对可持续发展的影响作出评估”⁽²¹⁾。由此可知，环境影响评价制度贯彻的是“预防为主”的原则，它作为一个调查过程，在进行翔实调查全面了解情况之后，选取科学方法，就环境与建设的关系进行比较、分析、评价，并作出决策。环境影响评价可以起到如下作用：第一，调查作用；第二，科学分析和预测作用；第三，提供科学决策依据的作用。其对于环境的直接影响来说：第一，预防作用，防治结合的作用；第二，加强监督，强化管理的作用；第三，为区域发展与发展规模提供直接的科学依据的作用。⁽²²⁾环境影响评价制度是“源头控制”的一种表现形式和制度安排，也是实现可持续发展战略的一种手段⁽²³⁾。

我国的环境影响评价制度中环境影响评价的范围主要包括了规划的评价和建设项目的评价。规划在建设之前，规划失误造成的环境影响以前往往不受重视，因而，我国在2003年生效的《环境影响评价法》第7条、第8条对规划的具体类型和要求作出了进一步规定。其中第7条第1款规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。”(此处所指规划为综合指导性规划)第8条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划)，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。前款所列专项规划中的指导性规划，按照本法第7条的规定进行环境影响评价。”

环境影响评价的概念最早是1964年在加拿大召开的一次国际环境质量评价学术会上提出的。但在世界范围内，美国首开环境影响评价制度之先河。1966年10月，在美国众议院所属科学委员会进行的进展报告中首次正式采用了“环境评价”这一术语。1969年美国制定了《国家环境政策法》(NEPA)，首先规定了环境影响评价(EIA)制度，同时NEPA被作为“保护环境的国家基本章程”。环境影响评价制度是美国环境政策的核心制度，在美国环境法中占有特殊地位。美国自20世纪70年代初至今，不论是联邦政府一级还是州一级都建立了较完备的环境影响评价法律体系。实践证明，NEPA自产生至今，对美国的环境一直发挥着重要作用，它规定的环境和环境保护两方面利益和目标，改变了过去重经济轻环保的行政决策方式。这一立法趋势很快引起了其他国家的重视，并为许多国家所借鉴。瑞典在1969年的《环境保护法》中对环境影响评价制度作了规定；日本1972年由内阁批准了公共工程的环境保护办法，首次引入环境影响评价思想，1997年制定了专门的《环境影响评价法》。德国、加拿大、俄罗斯也相继进行了环境影响评价立法。据统计，1996年全世界已有85个国家或地区制定了有关环境影响评价的立法。

1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。我国在1979年的《环境保护法(试行)》中规定环境影响评价报告书制度，现行《环境保护法》(1989年)第13条和其他环境保护单行法对环境影响评价制度作了进一步规定。⁽²⁴⁾1986年国务院颁布了《建设项目环境保护管理办法》，1998年在对此办法进行修改的基础上，颁布了《建设项目环境保护管理条例》，对环境影响评价的范围、内容、程序、法律责任等作了明确、具体的规定。2002年10月28日九届全国人大常委会第30次会议通过了《环境影响评价法》(2003年9月1日施行)，第一次以单行法律的形式对环境影响评价作了专门规定，它突破了我国以往法律对环境影响评价的范围，由主要评价建设项目，扩大到评价对环境有影响的有关规划。2009年10月1日起施行的《规划环境影响评价条例》规定要对“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划(以下称综合性规划)，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划”，应当进行环境影响评价。从环境影响评价的角度提高了法律对环境的保护水平，是在经济发展与环境保护关系日趋紧张下的必然产物，是国际趋势下的及时抉择。此外，在我国颁布的一系列环境污染防治法律，如《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》中，也都对建设项目施行环境影响评价作出了重申。

二、我国现行环境影响评价制度的缺陷——以“环保风暴”和厦门PX事件考察环境影响评价制度之缺失

(一)“环保风暴”事件与厦门PX事件简单回顾

1.“环保风暴”事件

“环保风暴”事件是指在2005年初，国家环保总局(现国家环境保护部)在行使一票否决权、强化环境影响评价制度方面采取的一系列强力举措。2005年1月18日，国家环保总局公布了金沙江溪洛渡水电站等13个省市的30个违法开工项目，这些项目的总投资达1179.4亿元，国家环保总局的行动在全国引起强烈反响，公众认为其社会效果等同于2004年的“审计风暴”。但是，随着三峡总公司所属的三个电站工程最终有了“说法”，轰动一时的“环保风暴”暂告平息。在按照环保总局的要求迅速作出整改，并交纳最高额度为20万元的行政罚款之后，在“环保风暴”中被叫停的30个项目可以全部复工。

2.厦门PX事件

关于厦门PX事件的详细始末，相关的报道与评论已经铺天盖地，这里“剪裁”事实，简单介绍一下该事件的相关内容，这些内容可能会与后面的对于环境法的分析直接相关。PX就是对二甲苯，属危险化学品和高致癌物，对胎儿有极高的致畸率。厦门市海沧PX化工项目是2006年厦门市引进的由腾龙芳烃(厦门)有限公司投资的化工项目，总投资额达108亿元人民币，选址于厦门市海沧台商投资区，投产后每年的工业产值可达800亿元人民币。2001年，翔鹭化纤向厦门市提出在海沧建设80万吨PX项目，2001年5月，厦门市按照规定程序向国务院上报年产80万吨PX项目建议书，2001年6月，国家有关部门委托咨询公司就PX项目开展评估，2006年7月12日，国家发展和改革委员会核准了腾龙芳烃(厦门)有限公司投资建设年产80万吨PX及配套工程项目。2006年8月，海沧土地开发总公司开始为厦门PX项目征地，短短40天内征地拆迁1920亩，2006年11月17日，厦门PX项目正式开工建设。考察既有经验，当今世界上的PX项目集中在亚洲地区，但我国台湾地区和韩国等地的项目与较大城市的直线距离一般大于70公里，而中国大陆则一般约20公里。厦门的PX项目距市中心仅7公里，离居民区仅1.5公里，该项目中心地区距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿均只有7公里，距离拥有5000名学生(大部分为寄宿生)的厦门外国语学校和北师大厦门海沧附属学校仅4公里。项目5公里半径范围内的海沧区人口超过10万，居民区与厂区最近处不足1.5公里。而10公里半径范围内，覆盖了大部分九龙江河口区，整个厦门西海域及厦门本岛的1/5。而项目的专用码头，就在厦门海洋珍稀物种国家级自然保护区，该保护区的珍稀物种包括中华白海豚、白鹭、文昌鱼。厦门PX项目自始至终就有很多人提出反对意见，如厦门市环保NGO组织“绿十字服务社”，但真正进入公众视野的是赵玉芬等人的提案在两会期间被媒体公布以后。2007年3月，由中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起，105名全国政协委员(包括6名院士)联合签名的呼吁厦门PX项目迁址的议案，被列为全国政协会议的“一号提案”。2007年5月，随着工程推进，更多的信息通过媒体、网络等渠道被披露，厦门民众对该项目的反应也越来越激烈，群情激愤、民意沸腾，广大市民和有关专家一直在努力改变政府的决定。在国务院新闻办公室召开的新闻发布会上，国家发展和改革委员会主任马凯表示，厦门市已经暂时停止建设海沧PX(对二甲苯)化工项目，将进一步听取广大群众和各方面专家的意见。5月30日，厦门市召开新闻发布会宣布，海沧PX化工项目暂停。厦门PX事件发生后，厦门市政府和福建省政府高度重视，决定缓建该项目，邀请国家级专家对该项目可能对厦门市环境的影响作出评估。2007年底，厦门市组织了有市民代表参加的座谈会，会上85％以上的代表均反对在厦门建PX项目；福建省政府召开的专项会议形成了将厦门PX项目迁建至漳州市东山湾北岸的漳浦县古雷半岛的一致意见。2007年年中沸沸扬扬的厦门PX事件最终以PX项目迁建漳州、厦门市政府赔偿台企损失而平息。

“环保风暴”事件和厦门PX事件虽相隔两年，而且是貌似大相径庭的两个环境事件，但对之进行细致的深度分析，可以从中“合并同类项”，从环境法的角度进行解析，可以发现两个环境事件同时反映了我国现行环境影响评价制度存在的弊病。

(二)“环保风暴”事件的发生与环境影响评价制度存在的缺陷

“环保风暴”中最为关键的一点是环境影响评价。《环境影响评价法》第31规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第24条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设……建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设……”这条规定被认为是赋予了国家环保总局(现环境保护部)“一票否决”的权力，对未经过环境评价的工程项目可以进行叫停。这也是“环保风暴”的法律依据。

但是，如果我们进行深究就可以发现问题之所在：

1.《环境影响评价法》虽然规定了对有关规划的环境影响评价，但是只注重对建设项目，并没有对政府政策的环境评价问题作出规定。而政府的政策，特别是一些重要的社会与经济发展政策，由于政策的灵活性，其制定又缺乏严格的程序予以制约等特点，其实施对环境的影响是显而易见的。就“环保风暴”中被叫停的30个项目来看，总投资达1179.4亿元，地域涉及13个省市，无一不是关系到地方某个省份甚至跨省之间的经济发展重点与支柱的大型国有资产投资项目，以长江三峡工程开发总公司负责建设金沙江溪洛渡水电站为例，溪洛渡水电站是我国仅次于三峡的第二大水电工程，于2003年8月动工，电站位于金沙江下游云南省永善县和四川省雷波县相接壤的溪洛渡峡谷，投资超过400亿元，设计总装机容量1260万千瓦，这个水电站不但是长江三峡工程开发总公司的一个项目，也关系到云南与四川两省的用电，所以，我们看到在“环保风暴”之中博弈主体实际上是多方的。

2.《环境影响评价法》第13条规定：“设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案，作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。参加前款规定的审查小组的专家，应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中，以随机抽取的方式确定。”这实际上规定的是一种独立的专家审查制度。但是在我国现实中，比如在“环保风暴”中并没有体现出专家在评价中的作用(既然“环保风暴”利用媒体造势，而媒体并没有过多地强调专家在评价中的作用，至少给大众的感觉与印象是专家的作用并不明显)。这些工程的环境影响评价过程所体现出来的情况还是遵循传统思路：环保部门审查评价大纲，主管部门预审环境影响评价报告，环保部门最终审批报告。这种体制的弊端在于：程序复杂；主管部门概念模糊；而且没人对环境影响评价质量进行控制，是由制定相关政策的部门自己负责，质量将不可能得到保证，也不符合我国的第三方认证的思路。⁽²⁵⁾由此进一步导致的弊端就是不能保证评价的科学性、权威性的同时，也就减少了作出评价的既定力——“环保风暴”过去的短短数天，后果变成了如何去使得被叫停的30家企业的环评报告通过审查、进行复工。

3.《环境影响评价法》第19条第3款规定：“为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。”我国虽然早已有类似第19条的规定，认为环境影响评价机构应属中介服务机构，与环境保护行政部门无利益之牵涉。但实践中大部分环境影响评价人员出自环保行政部门，许多仍在其编制之中，享受行政编制上国家公务员待遇，其工资、福利由环境保护行政部门支付，他们为企业作环境影响评价报告可获得额外收入。显然，我国虽然在认识上、理论上认同环境保护服务机构的中介服务性质，但在机构设置、制度建设上仍然沿袭计划经济传统，非常滞后，已明显不适应可持续发展战略的推行和环境保护工作的开展和落实⁽²⁶⁾。

4.考察《环境影响评价法》的法律责任的追究，第31条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第24条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。……”也就是说环境评价的结果是，即使违反了《环境影响评价法》，最多只能处以20万元的罚款，现实中的处理正是如此。“环保风暴”高调造势，但对30个叫停项目的具体整改措施却披露得低调而含混，因为最高只能处以20万元的行政罚款，比起一些前期“三通一平”就完成十几亿元投资的庞大工程总投资而言简直是不值一提，这样，在缴纳最多20万元行政罚款(2005年2月20日，环保总局开出行政罚单，其中三峡总公司承建的金沙江溪洛渡水电站等3个电站被罚最高限额20万元)后领取相关批件都可以恢复建设了。

(三)厦门PX事件反映环境影响评价制度的缺陷——重大环境决策环评的缺位

厦门PX事件的发生，其实质是当PX项目的建设已经成为了不可避免的事实时，公众所采取的自力救济的行为。但前提是为什么这一专家和公众都极力反对的项目却能“合法”顺利地取得进展?厦门市政府认为：“海沧PX项目的立项和建设，严格按照国家有关政策规定，严格按照法定程序，经过专家环保评估论证。”的确，此项目也并不是没有经过环评程序，如2004年初，厦门PX项目业主腾龙芳烃公司正式委托一甲级环评机构承担该项目环境影响评价工作，但此时的环境影响评价已经是对于建设项目的评价。在环境影响评价中，如果对于建设项目的环境影响评价不以对环境决策进行环境影响评价为前提，是存在着重大缺陷的，这种只见树木不见森林的行为也难以从根本上避免对于环境造成的不利影响。正如有专家所言，很多项目单个考虑时似乎都符合环保标准，有的甚至达到了先进水平，但从区域环境容量或区域规划角度评估，多个项目放在一起的集合影响就有问题。而这个问题，恰恰是近年来突发性环境污染事故激增的根本原因。⁽²⁷⁾从我国现行的机制和环境法律运作的环境来看，虽然《环境影响评价法》等环境法律制度规定了环境影响评价包括规划评价和建设项目评价，但是环保部门经常是以自身的专业和技术优势较多地进行建设项目环评的执法，而对于规划项目环评在很多方面都是客观不能，尤其是对于一些重大决策而言，环保部门力有不逮。国家环保总局(现国家环境保护部)相关负责人也认为我国现在化工石化行业存在严重布局性环境风险，但同时又认为，“项目投产是国家发改委批的，国家环保总局在项目‘迁址’问题上根本没有权力”。既然环保部门没有权力，那么对于一些重大环境决策的环评也就很难进行了。

三、环境影响评价完善路径——以制度符合人性为标准

由上文分析可知，我国当前的环境影响评价制度虽然取得了重大进步，已经对于环境影响评价制度进行了专门立法，构建了较为完整的制度框架，规制的对象范围逐步扩大。但现实中，环境影响评价制度对于很多环境问题存在着规制上的“客观不能”的现实清晰表明，我国环境影响评价制度所取得的进步也仅是前进了半步。评价对象从建设项目扩大到了规划，但这里的规划仅包括了综合性指导规划和专项规划，并没有把政策和计划纳入现行的环境影响评价制度的考察的对象，对环境有重大影响的一些政府决策，新产品和新技术开发以及立法等内容都没有纳入环境影响评价对象之列。具体的建设项目对环境有直接的影响，易被人们所发觉。政府决策，新产品和新技术开发、立法等对环境的影响不是很明显，但是其爆发的威力却比具体的建设项目危害更大。如20世纪50年代的大跃进、大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田等一系列错误政策，导致了大面积灾难性的生态和经济后果⁽²⁸⁾。恰恰是这种不彻底的评价范围导致了环境影响评价制度在现实社会中经常会发生功亏一篑的现象，对于很多可能会影响整个区域环境的重大政策和计划无能为力，“环保风暴”中环保总局(现环境保护部)以环境影响评价制度为依凭高调开场而低调收场和厦门PX事件就是环境影响评价制度此种缺陷的体现。

从人性化的标准进行分析，现行环境影响评价制度存在的这种缺陷就是对于人性认识和设定上的误区而导致的制度设置和定位上的偏向。其实，《环境影响评价法》规定了对有关规划的环境影响评价，但是现实操作中基本上只注重对建设项目的评价，即使把评价对象从建设项目扩大到了规划，但这里的规划仅包括了综合性指导规划和专项规划，并没有把政策和计划纳入现行的环境影响评价制度的考察的对象，对环境有重大影响的一些政府决策，新产品和新技术开发以及立法等内容都没有纳入环境影响评价对象之列，政府政策所可能导致的环境问题在环境影响评价制度视野中始终阙如，这表面上是制度设计上的问题，而根本症结在于对于政府及其工作人员的经济性、自利性和人性基础缺乏清晰深刻认识和定位。认为“政府是为了实现公共利益而实施各种管制，其自身没有独立的利益诉求”的这种观点隐含的假设是政府一个超越于个人之上的、利他的和全知全能的有机体。但这种假设是难以成立的，因为政府本身存在着自利性。关于政府的自利性，有人认为是指政府并非总是为着公共目的而存在，在公共目的的背后隐藏着政府对自身利益的追求，这就是政府的自利性⁽²⁹⁾，还有人认为政府的自利性是指政府除了具有公共事务的属性外，具有为自身组织生存和发展创造条件的属性⁽³⁰⁾。笔者在这里赞同的观点是，政府的自利性是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性，它包括政府中的一切组织和个人对权力、财富、机会等的追求⁽³¹⁾。对政府的自利性不能一概而论，因为这种自利性可以分为合理的自利性与不合理的自利性，合理的政府自利性是政府赖以存在并发挥其预期作用的前提，它表现为政府为保证自身运作所需的必要成本，包括性质经费、执行公务所需的物资和职权、行政人员的薪酬福利等⁽³²⁾。但是在现实中，政府在很多情况下表现出不合理的自利性，具体说来就是政府及其工作人员，以追求自身利益为目的，通过某种方式，实现对社会资源的占有和使用，它通常通过以下方式表现出来：寻求地方、部门、行业的权力扩张和机构膨胀；通过政策制定获得相对于社会公民的规制优势；通过行政作为或不作为的方式来设租和寻租，从社会中汲取资源；政府利益超越公共利益，等等。政府这些自利性的特征说明，即使是政府为了工作利益也难以避免各种自利性，更遑论政府部门在具体的经济管理工作和公共事务中经常会出现的各种不合理的自利性。比如在淮河等跨界河流污染治理过程中，我们不但可以发现地方政府表现出来的合理的自利性——这表现在地方政府会把更多的公共资源以及政策支持放在众多的公共事务中综合作出考量，相比较而言可能会更多地把治理成本花在各种能体现出显著政绩的其他工程中，而河流污染的治理却是集腋成裘、非一日之功可见成效的，因此，相比较而言会受到更少的关注和投入。同时，还有一些地方政府及其职能部门在淮河污染治理中表现出的是不合理的自利性，把河流污染的治理没有放在公共服务的角度上去考察，也没有从公众利益的角度去充分重视这一问题，而更多地是注重部门利益。

与此同时，行政权力行使的特点是，行政权在行使过程中，有一个人格化的过程，需具体落实到一定的权力主体。行政权力主体是由两个部分组成的，即行政组织和公务员。就公务员而言，他是行政权力的最终落实者。理性地分析，公务员是行政制度与行政网络中的一个环节，负责完成一定范围内的行政任务，其应该认真负责、恪尽职守，不应有任何利益取向和价值偏好，甚至连个人荣誉好恶之感都不应有。但公务员是现实生活中的活生生的人，他有其基本的生活需求，要追求个体自身利益的最大化，他要表现自己的个性及欲望，他需要获得社会的认同和尊重。故而，一个公务员在执行任务时，其行为不可能没有自己的价值取向，不可能不融入自己的世界观和方法论，其在理论上理所应当地被设定为一个“经济人”。就行政组织而言，政府的任何一级组织包括整个政府自身，也有其自身的利益取向。政府一方面可以运用其所拥有的权力提供有效的管理，提供公共物品和公共服务，促进经济的增长，维护公民的权益。另一方面，政府及其官员们的利益并不完全等同于为社会实现的公共利益，它们自身也面临着来自方方面面的评价、政绩生存和发展的问题。因此，政府自己也在追求其治理租金的最大化，亦即权力效益的最大化。在我国保护环境资源、防治环境污染的现实中，“权力部门化，部门利益化，利益个人化”即是一种典型的表现。

设定政府及其公务员的“经济人”性质，确实给我们带来了诸多心理上、文化上的尴尬与不安，但这毕竟是一种客观存在。实际上，承认事实并防患于未然，以一种科学、审慎的态度在制度上防微杜渐，以维护个人利益和社会公共利益是唯一可取的态度。

公众相信政府，需要其不断提供高水平的管理保护，但政府似乎已力不从心，在管制要求越来越复杂的同时，管制常常达不到预期的效果，加之在管制过程中政府及其公务员所体现出来的“经济人”特性，公众对政府的信赖也正在消失。如果任由发展下去，其后果之严重性是不堪设想的，十年治淮不见成效及其新产生的社会负面影响即可说明这一点。故而，找到一条解决问题的进路就显得极其重要了。

由于政府及其公务员“经济人”特性的存在，使得环境行政立法、执法、司法在各方面都存在诸多问题，很多的社会目标难以实现，希冀依赖于政府的自觉是很难改变其自利本性的。但我们仍应该从道德层面上发挥与环境资源保护有关的部门及其公务员的向善愿望，发挥其社会性、利他性特点。我们不能否认，道德理念有着较好的社会效果，在我国也存在着这种可能性与现实性。

同时，我们也必须认识到，人有自然和社会两重属性，自然本性为其基础，永远存在，其中包含的利己排他性同样也永不会消失。尽管我们不能够否认人有利他的一面——也确确实实地存在。故而，必须在外部机制的设计上对其进行合理的规制和引导。

行政权的扩张是现代社会中理性化的一个结果，其扩张有其合理性和必要性。但由于行政权极容易不合理地增长及被滥用，因此必须对其进行控制。但这种控权并不只意味着“以权力制约权力”，它还意味着权力范围的合理设定和保证权力的正当使用。这种控权意味着国家通过立法来设定行政权的合理范围和运用规则。改变我国目前存在的传统的单一的命令——控制管理模式，强调政府服务角色意识，尽力控制政府的“经济人”属性的危害，结合环境资源保护一体化的要求，合理设置和规制行政权力，强调政府的责任，同时考虑环境资源保护的公共权的属性以及政府在提供公共物品的方面所具有的局限性(如财政拮据、信息匮乏等)，必须要在有关的制度设计上切实保障公众参与。

任何的公权力必须由特定的机构及其人员来具体代表公益机构行使，而在此过程中，特定机构及其人员并不是完全如设定的理想中没有私益甚至是没有部门利益的“道德完人”。人性中恶的、自私自利的层面经常会伴随着高尚的、公益的目的得以实现，认清这个人性基础是改变现有困境、完善现行环境影响评价制度的必要前提。

四、完善环境影响评价制度的措施

上文总结了现行的环境影响评价制度存在的问题，对之作出深度剖析，并从制度设置的人性基础的角度对之进行了反思，提出了以人性化为标准来完善现行环境影响评价制度的方向，具体而言要做到以下几个方面。

(一)战略环评制度的构建和完善

改变上面论述的现行的环境影响评价制度的缺漏和弊病，首先要重视既有的制度对于公权力实施机构及其工作人员的“人性”的不当和片面的假定。因此，要使得环境影响评价制度真正能起到预期的事前预防的作用，就必须扩大环境影响评价的对象和范围，就需要构建和完善战略环评制度。在发生一系列重大环境事件后，环境法学界已经开始重视在法律修改中把战略环评制度纳入正式的制度体系内。战略环评是指对政策、规划或计划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范的、系统的综合评价，并把评价结果应用于负有公共责任的决策中。它是为了针对现有的环评制度中仅针对项目开展环评的缺陷而提出的。战略环境评价(Strategic Environmental Assessment，SEA)是环境影响评价在政策、计划和规划层次上的应用。⁽³³⁾1969年美国联邦《国家环境政策法》的颁布，标志着战略环境影响评价已经在美国以制度的形式确定下来，但当时学术界还没有正式提出战略环境影响评价概念，将战略环境影响评价称之为计划环境影响评价、规划环境影响评价、区域环境影响评价、环境累积影响评价、总体环境影响评价，或干脆就叫环境影响评价。直到20世纪90年代，SEA这一概念才由英国的N.Lee，C.Wood和F.Walsh等人提出。Therivel等在其合著的《战略环境评价》一书中正式给出SEA的定义，即SEA可以看成是环境影响评价在政策、计划和规划层次上的应用。具体来说，SEA是对一项政策计划或规划及其替代方案的环境影响进行的正式的、系统的和综合的评价过程，还包括就评价的结论准备一份书面报告并将评价结论用于由政府负责的决策中。⁽³⁴⁾尽管中国自1979年就确立环境影响评价(EIA)制度，但是在20世纪90年代以后，才意识到战略环境评价的重要性，并着手从概念引入、国外理论成果与实践经验的介绍、符合国内实际的理论研究与尝试性案例，到立法与制度体系的建立等展开了一系列工作。十多年来，中国的SEA完成了“从起步到立法实践”的过程，但远未完善，我们应当从以下几个方面着手：

1.加强和完善对经济政策的环境影响评价

根据当前实施的《环境影响评价法》，应进行战略环境影响评价的内容集中在规划层次，主要是指国务院有关部门、设区的市级以上人民政府及其有关部门编制的土地利用有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。《环境影响评价法》没有将所有政府部门编制的可能产生环境影响的经济政策等列为评价对象，而政府部门编制的这些政策或计划可能对生态环境的影响较之部门规划或专项规划更为深远。我国各级政府部门在每届政府任内，均会编制“国民经济和社会发展计划(一般为五年规划期)”，这一类规划性文件在综合规划中地位最高、作用最大，其对环境的影响十分巨大，从理论上讲对该类规划应进行环境影响评价。但由于开展这一层次战略环境评价的理论不成熟，也没有进行有效的实践探索，因此，在《环境影响评价法》中，并没有把这一层次的战略环评作硬性的要求。今后应加强这一领域的方法论研究，相信随着环境影响评价制度的不断发展和完善，这类规划不久也应成为环境影响评价对象。⁽³⁵⁾

2009年10月1日起施行的《规划环境影响评价条例》在环境影响评价的范围和广度上有了重大进步和突破，该法第2条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划(以下称综合性规划)，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下称专项规划)，应当进行环境影响评价。”第8条规定了：“对规划进行环境影响评价，应当分析、预测和评估以下内容：(1)规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响；(2)规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响；(3)规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系。”

2.完善、深化和扩大适用规划环境影响评价制度

《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》将规划纳入环境影响评价的范畴，这是十年来我国环境立法最为重大的进展。这两部法律，尤其是《规划环境影响评价条例》“提高规划的科学性，从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展”，力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，从项目评价进入战略评价，标志着我国环境与资源立法步入了一个新的阶段。在SEA中，指标用于衡量、表征、描述环境现状，预测环境影响，比较不同可选方案的环境效应，跟踪监测战略行为实施后的环境质量的变化及其与环境目标之间的差值。评价指标是SEA内容的定性与定量化表现形式，而评价方法是对指标进行分析、预测、得出评价结论的工具和手段，二者共同影响着SEA的质量。而这两方面正是目前SEA的薄弱之处，指标体系的建立更需要在实践中逐步完善。我国幅员辽阔，地域差异显著，只能建立笼统而概括的通用指标，落实到具体地区时，应根据具体情况进行具体分析。因此，一方面，应通过组织优秀的SEA专家和工作人员开展不同类型、不同层次、不同行业的SEA实践研究，进一步开发适合国情及具有地方特色的方法学和指标体系。另一方面，通过加强国际交流与合作，借鉴发达国家的成功经验，不断充实和完善我国的SEA评价指标体系。

3.完善战略环评中的公众参与制度规定

在环境影响评价各个阶段会有不同的公众参与，这是环境影响评价中的一项重要工作。在《环境影响评价法》中对公众参与环境影响评价作了专门的规定之外，2006年3月环境保护部(前国家环保总局)发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。有效的公众参与可使环境影响评价结果和制定的环保措施更具合理性、实用性和可操作性；公众参与过程也体现了环境影响评价工作和有关部门对公众利益和权利的尊重，有利于提高人民群众的环境意识。

“公众”是指那些对于拟议活动的环境后果特别关心或有利害关系的个人或团体。通常将公众分为四类：(1)直接受拟议活动影响和生活在邻近地区的个人或团体；(2)环境方面专家和管理人员或团体；(3)能够从拟议行动或项目中获得利益的个人和团体；(4)一般公众中的部分人，主要指非政府组织或其成员。

在开展公众参与时，要充分利用各种协会和团体来吸收个人作为参与者、当事人或评议人。我国目前环境影响评价工作中对公众参与的研究主要集中在对建设项目环境影响评价方面，对于战略环境评价中公众参与的方式、内容和程序等还处于探索阶段，使得公众参与在实践中存在一定的局限性。

目前，我国公众参与战略环境评价中存在参与深度、宽度不够、参与意识淡薄和参与效果欠佳等问题，在一定程度上阻碍了战略环境评价程序的完善和实施效果。因此，开展规划层次公众参与的理论和方法研究，对于提高规划环境影响评价中公众参与的有效性显得十分必要。⁽³⁶⁾

(二)《环境影响评价法》何以不能成为利剑?——以“环保风暴”为例的法社会学分析⁽³⁷⁾

在法律共同体理想的法治图景中，一个有内在自洽性的有效运作的法律体系能够被全社会对之形成信仰和确信，把现实中的实在法内化为自己的行为规范进而变为观念中的一种固守和坚持，从而实现法的内潜运行和外显运行⁽³⁸⁾。任何的立法都试图规范人的行为，为每个社会成员设定基本的行为模式，但是法律真的能够改变人的行为吗?在上述对以《环境影响评价法》为法律依据的执法行动——“环保风暴”的考察中我们可以从中提出一系列的疑问，至少法律并没有预期中的那么有效运作，没有得到一体遵循，甚至是以一种合法的形式予以规避——法律提供了这种双方都能接受的制度设计。那么，进而提出的问题是什么促使人们遵守法律?法律据以对人的行为发生作用的机制是什么?法律能够通过改变人的观念和文化心理及社会习俗来改变人的行为吗?法律能否依靠国家强制力在多大程度上通过规范——指引功能的发挥来实现法律预期的法秩序?法律如何才能取得实效?

美国社会学家埃文在《作为社会变迁工具的法律》一文中，基于对有关美国种族关系法律的研究分析了立法影响人类行为的七个条件。埃文认为，在如下条件下法律能够有效地影响人的行为以至于人的观念，我们可以针对《环境影响评价法》作一考察⁽³⁹⁾：

1.制定法律的机构必须具有权威性和良好的声誉

在我国，立法权的行使始终存在着形式与实际的差别。从形式上看，全国人大环境与资源委员会提交、全国人大常委会通过、国家主席颁布的《环境影响评价法》具有权威性和当然的合法性。但是从实际上看，《环境影响评价法》带有浓厚的部门立法色彩，立法的民主性与科学性都存在一定问题，这就使得其权威性受到质疑，地方政府及有关部门频频与国家环保总局(现国家环境保护部)交涉之原因也正在于此。

2.新法必须符合且能够保持与既存文化及法律原则的继续性，以免受到既存文化或旧法的抵抗

这一条件涉及的是法律既要保持稳定性使其满足成为人们行为预期的属性，同时也必须“与时俱进”，能够在新的情势下成为人们的行为引导和追求目标；或者说，法律既要立足现实又要在一定程度上高于现实。这一点，对于中国的环境法而言，是一个十分困难的条件。可持续发展是一种全新的发展模式，以环境影响评价制度为代表的风险预防措施没有既存文化与法律原则可以继受，甚至是对传统文化与法律原则的一种颠覆，因而，其“高于现实”的特性明显。在这样的情况下，对法律本身的完善以及执行的严格提出了更高要求，也对公众的广泛参与提出了要求。中国当代人与后代人发展的共同需要赋予了《环境影响评价法》重构社会关系、更新社会理念、引导社会变迁的使命，立法者良好的愿望与远见卓识使得书面的法律具有了描绘美好明天的功能，但现实却不能承受法律之重。《环境影响评价法》规定的大量的体现新理念、新原则的新制度，体现了法律对于社会变迁的积极作用。但也正因为如此，这样的法律实施起来遇到的阻力也更大。“环保风暴”中环保总局(现环境保护部)也只是对项目叫停，并未严格执行《环境影响评价法》的规定，对处于源头上的政府规划没有进行环境影响评价以及没有实行新的专家评价体制等问题履行监管职责。这使得“环保风暴”本身的执法严肃性也受到怀疑，但即便是如此，不彻底的执法也遭遇了各方面的抵抗，而能够最有效的支持环保局抵御各种压力的制度性设计——公众参与，却被忽视，公众在正式的执法活动中并未真正获得话语权，我们所听到的各种声音不过是一种“自说自话”而已，不能产生制约权力的力量。所有这些，都折射出《环境影响评价法》存在的制度缺陷。

3.树立服从法律的实际典范，以此向其他人或团体说明新的行为模式已经存在并且没有害处

这是环保总局(现环境保护部)高调推行“环保风暴”的用意之一，30个大型建设项目被叫停就是要起到树立“环评”典范的警示作用。但其结果却使这种典范作用大打折扣，甚至产生的是负面影响。“环保风暴”刮过之处，30个被点名的项目中虽然有27个立即停建，但却仍有3个项目不仅未停，反而指责环保总局越权执法。最后虽然缴纳了罚款，却在办理其他手续中拖延推诿、寻找“托词”(环保官员语)。面对种种挑战环保总局权威的行为，环保总局不仅没有采取进一步的执法措施，反倒十分宽容地迅速批准其环评报告。这种负面典型表明：新的行为模式虽然存在，但也是可以变通与抵抗的，对相对人今后的合作态度与执行状况的影响难以说是积极的。

4.法律从制定到实施之间的时间越短，则法律实施越见效果

《环境影响评价法》在2002年10月29日通过，自2003年9月1日起施行。而国家环保总局(现环境保护部)在2005年初就发动了声势浩大的“环保风暴”，由此可见，环评法从制定到实施再到具体运作发挥实效的时间并不是很长。环保总局以疾风骤雨之势推行“环保风暴”，除了基于现实中大型建设项目对环境可能造成的危害迫在眉睫之外，还有一个重要的原因就是环保总局乘法律初立之时就确立依法而取得的在环评上权威和实效，于是环保总局在宣布停建的30个违法开工项目时指出，其目的是要严肃环保法律法规、严格环境准入、彻底遏制低水平重复建设和无序建设，国家环保总局副局长(现国家环境保护部副部长)潘岳底气十足地对外界表示，“通过停建30个大型项目等措施，说明环境影响评价是一项严肃的法律制度，绝不是想盖就盖、可有可无的‘橡皮图章’!”但是对此解释模式也可质疑：首先从现实情况和惯例来看，一部法律初立，必然涉及很多相关部门之间权利义务、权力责任与利益关系的变更，还有一些原有的制度措施等需要比照新法进行更改，以期与之相契合，同时为了法律的实施，还必须有一系列配套措施与制度、司法解释等制度环境的创造。但是，我们发现在“环保风暴”中，环境影响评价制度的实施并没有相关配套制度与措施以及实施细则等，这阻碍了环评的实际效果。当然也有人质疑，这次环保总局叫停的项目中，有些已接近完工的项目，为什么在建设初期或建设之前没能被制止?⁽⁴⁰⁾实际上这本身是对法律实施及时性的质疑。

5.执法机关及其人员必须绝对执行法律

这一点也是决定《环境影响评价法》能否取得实效的重要因素。客观上看，在现实中，地方环保部门虽然属于环保部门，但是在财政、人事上较多依托、受制于地方。当地方人大、政府为经济利益驱动，以污染自然环境为代价换取GDP增长时，环保局要坚守职业操守，不打折扣地依法行政，就会为地方政府机关所不容。在“与政府保持一致”、“不换思想就换人”的政治威压下，很多环保部门不得不放弃职守，服从地方发展的所谓“大局”和“政治任务”。主观上看，环保部门亦有自己的利益诉求，需要地方财力物力的扶持，其结果也只能对地方权力机构俯首贴耳，言听计从。⁽⁴¹⁾据资料报道，有地方环保局长在完成当地政府要求的招商引资任务时，签约“引进”引致严重水污染的企业(铬盐厂)。作为环境保护局的局长，在招商引资中更具备得天独厚的优势，他也肯定清楚铬盐生产效益虽然可观，但对环境的污染相当严重。不过，近水楼台先得月，引进的商户中有没有污染自己说了算，权力掌握在自己手中。⁽⁴²⁾

6.积极鼓励与消极制裁并重

这里特别讨论制裁对法律取得实际效果的作用。“环保风暴”中被叫停的30个违法开工项目全部接受了罚款，具体数额不等，其中一度成为矛盾焦点的三峡金沙江溪洛渡水电站等3个电站最终被处以20万元行政罚款，这是最高的罚款。江苏省7个30万千瓦以上的大型火电项目均收到罚单，最高罚款为10万元，最低为5万元。处罚依据是《环境影响评价法》第31条。威慑理论认为，在特定的惩罚性质与违法行为发生的可能性之间存在着有效关联，加大对违法行为的惩罚会缩减该类违法行为的发生，减弱惩罚则会导致违法繁生。对于违反环评法的行为在严厉性上更是出奇得低。正如很多论者所言，20万元行政罚款对于三峡电站项目这种“巨无霸”工程来说，简直是九牛一毛，施工中的“跑冒滴漏”也不止20万元。行政罚款的意义和预期起到的警示、惩戒作用值得怀疑，这是环评立法本身存在的问题，环境影响评价对于环境保护的价值应如何计算?处罚的适度与损害后果之间的关系应如何处理?

7.对于因他人规避或违反法律而受害的人，法律必须设置救济途径

违反《环境影响评价法》损害的是公共利益，受害人是不特定的多数人，对于此种违法行为，必须设置特殊的救济途径，但在我国，环境公益诉讼制度以及非诉讼救济制度都未建立。

由上分析可以看出，由于《环境影响评价法》自身的原因加之执法者的原因，其实施的效果是难以令人满意的，从法社会学的研究理论出发，如果环境影响评价制度预期发挥实效，至少需要从上述的七个方面进行相应的制度改造。