水电开发中环境影响评价制度的完善

时间：2022-11-10 百科知识版权反馈

【摘要】：现行环境影响评价制度存在的不足，在具体的实施过程中愈加明显和突出。有鉴于此，就需要针对目前环境影响评价制度在实施中存在的不足，提出相应的修改和完善对策。《环境影响评价法》规定对违法的建设单位的直接负责人和其他直接责任人员实施行政处分，这显然是不够的。在水电开发环境影响评价制度的完善中，应为公众参与提供多方位的保障，以避免公众参与流于形式。对违反《环境影响评价法》第15条关于规划环境影响

第四节　水电开发中环境影响评价制度的完善

通过实施环境影响评价制度，可以在水电开发中调整水电项目的选址、选线和工程方案等，有效避免水电开发带来的环境和生态破坏。现行环境影响评价制度存在的不足，在具体的实施过程中愈加明显和突出。有鉴于此，就需要针对目前环境影响评价制度在实施中存在的不足，提出相应的修改和完善对策。

一、提早介入环评的时机

在国际上，许多国家水电开发项目的环评介入时机都比我国早。例如，美国的环境影响评价的法定程序包括环境评价阶段和编制环境影响报告书阶段，只有当环境评价作出一个基本的判断之后，才可决定是否继续编制环境影响报告书。当决定编制并予以公告之后，还要履行项目审查、范围界定、环境影响报告书草案准备与环境影响报告书最终文本的编制等四项手续。日本的《环境影响评价法》规定，在事业或项目判定时期就应当进行调查、预测、评价由于项目的实施所产生的环境影响，并将结果报给地方政府长官以决定是否继续编制环境影响评价报告书。德国《环境影响评价法》也规定，各类工程项目必须在拟议计划时期执行环境影响评价制度。^[21]

针对我国环境影响评价介入时机过晚的问题，我们可以借鉴国外经验，在水电建设项目立项时就介入环评工作：通过现场勘查、实地调研，了解拟建项目对当地以及上下游的环境影响并作出评价，以初步判断项目的选址是否合适。因介入环境影响评价时机早，时间充裕，环评单位可详细开展现场测试、调查环境背景等各项具体工作，并且可以对建设项目选址进行充分的论证，保证建设项目的合理性。当然，除了要提早介入环评的时机之外，还应提高环境影响评价工作的效率，尽量不延误建设项目的审批进程；并加强可行性研究报告和环境影响报告之间的沟通与协调，以获得编制环境影响报告所需信息的充分保障。

二、加大对违规建设单位的惩罚力度

由于《环境影响评价法》对于违反环境影响评价的行为制裁过于轻微，因而应加大处罚的力度。

（一）行政处罚

在罚款数额方面，可以根据水电开发项目的具体投资总额的大小以及违法情节和危害程度来设置罚款的数额。如，在上限的设置上至少可以提高到100万元以下。具体的处罚数额可以根据各个项目不同的投资情况以及污染情况按比例进行相应的罚款。

（二）刑事制裁

《环境影响评价法》规定对违法的建设单位的直接负责人和其他直接责任人员实施行政处分，这显然是不够的。在此基础上，还应该设立严格的刑事责任。水电开发项目不只是涉及建设部门和相对人一小部分的人的利益，它影响范围跨越了行政区划，造成的危害也是十分巨大以及难以弥补的。对违反水电规划环评和水电建设项目环评情节严重的规划者、建设者以及审批者，构成犯罪的，都要依法追究刑事责任，而不能仅限于行政法律责任。

加大对违规单位的处罚力度，可以防止现在“违法成本低”这一不良状况的不断恶化，对建设单位起到更大的威慑作用，改变其对环境影响评价工作抱着无所谓的态度。加大违法的成本，也是一条让建设单位能够主动遵守法律，严格实施《环境影响评价法》的有效途径。

三、完善公众参与制度

环境保护，仅靠政府是不够的。事实上，在环保领域广泛存在着“政府失灵”现象。面对严峻的环境形势，公众参与能够在一定程度上弥补政府的失灵。只有公众和政府共同作为，才有可能根本治理环境污染问题，取得环境保护的实效。

公众参与环境影响评价，是贯彻“环境民主”原则，保证行政决策的科学性，维护公众环境权益的正当要求。公众参与也许不一定能够保证永远作出正确的决定，但是它满足了程序正当性的要求，可以保障行政决策不被有关利益集团所左右，增强公众对于规划决策和建设项目的认同感，还可以促进社会的公平与正义。在水电开发项目中实施公众参与包含了信息的馈给和反馈，其目标是给公民表达自己的意见和听取别人意见的机会，使公民有机会参与到决策制定与实施的过程中来，让行政部门与公民进行双向交流，最后将公众参与的成果用于水电项目的开发中。

在公众参与中，首先要让公众知情，将项目有关情况向民众公示，如论证会、听证会、来电、来访等。对于涉及面较广的项目，可用报纸、广播、电视、网络平台等予以公告；对于影响范围小的项目，也要采取张贴公告、发放宣传材料等形式让群众了解。参与的方式，可以视计划的内容与性质进行组合，结合各种方式的优点和缺点，整合出更优的方案以便于公众的参与。同时将公众参与的时机提前，即在立项阶段就应当有公众参与的环节。在整个环评的过程中每一个需要公众参与的阶段，都要保障公众的充分参与，尤其是要建立和完善环境影响评价的听证制度，保障公众意见能够得到切实听取。

水电开发项目可能对当地的居民造成直接的影响，应让当地居民参加到环评过程中。可能参与的居民如果人数众多，可以采用代表人参与的方式，让他们能充分地表达自己的意见，并且代表人的推选可由民众公平、自主地选举出来，以表达其意见。

四、健全多主体的环评法律责任制度

环境影响评价范围广泛，涉及主体多元，因而环境影响评价的法律责任制度也应是全方位的多主体的责任制度。

（一）增设项目单位违反公众参与的法律责任

在水电开发环境影响评价制度的完善中，应为公众参与提供多方位的保障，以避免公众参与流于形式。其中，增设项目单位违反公众参与制度的法律责任，是一种有效的方法。首先，可以规定在水电开发项目中，环保部门对未按照规定在环境影响评价过程中实施公众参与，对项目单位提交的环境影响评价报告文件不予审批。其次，对水电项目的开发建设单位在环境影响报告文件中隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的，环境保护主管部门可以依法对其实施处罚，甚至可以对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予“双罚”的行政处罚。再次，就开发建设单位对公众的合理意见不予采纳而擅自开工建设的，可依法实施“双罚”，具体表现为可对违规开发的建设单位责令停止施工建设，并处以相关数额的罚款，对建设单位的直接负责的主管人员以及其他直接责任人员，依法给予相应的行政处罚或刑事制裁。

（二）增设项目单位违反环境影响后评价的法律责任

《环境影响评价法》第15条和第27条分别规定了环境影响的跟踪评价和后评价，但是在法律责任的设置上却没有相应的规定。为了完善水电开发中的环境影响评价，无疑应增设项目单位违反环境影响后评价的法律责任。在水电开发项目的建设和运行过程中，经常会出现不符合当初环境影响评价报告文件中规定的情形，如果不增设对建设单位不进行环境影响后评价的法律责任，就不能有效督促建设单位严格按照之前制定的环评影响评价文件的相关内容来严格实施环境影响评价制度。责任的设置会给建设单位以威慑力，让他们知道违反法律义务以后所要承受的相应代价。

（1）对违反《环境影响评价法》第15条关于规划环境影响评价跟踪评价设置相应的法律责任，即对环境有重大影响的规划实施以后，编制机关没有进行跟踪评价的或者进行了跟踪评价但没有将评价结果报告给审批机关的，可以实施行政处罚；编制机关进行了跟踪评价且发现有明显不良环境影响却未提出改进措施的，应追究编制机关的法律责任，对其实施行政处罚，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分或刑事制裁。

（2）对违反《环境影响评价法》第27条关于项目建设、运行过程中的环境影响后评价的设置相应的法律责任，即在项目实施过程中因存在不符合经审批的环境影响评价文件规定的情形时，要责令其进行环境影响后评价并采取改进措施，对不进行环境影响后评价的建设单位实施处罚，对建设单位的相关责任人员也要追究相关的法律责任。

（三）增设环评专家的法律责任

对有关环评专家违背科学理论做虚假评审和结论的，也要追究其法律责任。首先，建立环评专家信息公开制度，使其受到公众和舆论的监督。其次，对其做虚假评审和结论的不仅要没收评审费用，并应追究相应法律责任，同时责令其不得再担任评审专家，情节严重的还可以追究其刑事责任。环评专家在水电开发环境影响评价中是关键的主体之一，他们参加环评就要为其行为负责，如此才能保证环评专家们客观、公平、公正地给出评审意见，保障水电开发中环境影响评价结果的真实性和科学性。

（四）完善政府环境法律责任

环境影响评价，是环境主管部门行政执法的一环，环境主管部门应做到权责统一。《环境影响评价法》赋予了环境行政主管部门行政许可的职权，也应设置相应的责任，做到职权职责统一，防止其滥用职权。在环境影响评价中，强化政府及主管部门法律责任，可以有效督促政府行政部门的依法行政，保障水电开发环境影响评价制度在审批环节上能做到严格审批，不会出现法外开恩的情形，让那些不符合环评的水电项目受到全程监控，从而避免走上以前的“先污染后治理”老路。

为保障环境责任实现，就应健全政府环境责任的问责机制。现行环境立法主要关注的是行政相对人的环境责任，当其不履行法定的环境义务时，有关部门可以对其进行管制和追究其法律责任。但是，对地方各级人民政府以及相关部门的监督责任，法律往往没有规定。当行政机关没有行使监督职权以及违法实施监督的，无法追究政府或主管部门及其人员的责任。在环评过程中，要健全完善政府的环评责任，不仅包括违规审批的相关责任，还应包括整个开发项目的监管责任。

五、完善环评行政诉讼

环评行政诉讼尤其是公益诉讼，可以作为《环境影响评价法》实施的重要的法律制度保障。为了弥补我国目前水电开发项目中的环境影响评价的司法保障的缺失，我国应借鉴美国的公民诉讼制度，建立我国的环评行政诉讼制度。通过行政诉讼，可以督促行政机关依法行政，也可以保障公民的合法权益。

我国环境行政诉讼，主要面临以下几个方面的问题：（1）行政主体利益机制不统一，环境行政诉讼中的被告通常不能具体、独立、明确。在环境管理领域，地方各级人民政府都是独立环境行政主体，而各级人民政府下属的环境保护部门也是独立环境行政主体，但是由于它们隶属于本级政府，受其领导，当本级政府对它们的执法行为进行违法干预时，它们只好服从，当受害人指控其不作为时，它们只好勉为其难地担当被告。（2）原告缺位严重，多种环境权益得不到行政救济。在我国，行政诉讼原告必须是认为合法权益受到侵害的人，被诉的具体行为与起诉者的合法权益受害之间必须存在法律上的因果关系，非直接利害关系人不享有起诉权，不能成为原告。（3）诉讼期间具体环境行政行为不停止执行不利于环境保护。

环境影响评价制度，包括规划环评和建设项目环评，因此，相关的行政诉讼也可以分为规划环评诉讼和建设项目环评诉讼。在环境行政诉讼中，应该明确地赋予检察机关作为原告可提起环境诉讼的职权，并规定公民对于损害环境公益事件向检察院举报控告的权利，并且可以在举报后的一定期限内检察机关不立案，或者立案后不予起诉的，公民可以直接向法院提起环境行政诉讼。对于侵犯能够确定的某个群体的共同权益，检察机关可以依其法律监督职能提示、支持和督促受害公民寻求司法救济。

此外，在水电开发建设项目的环境影响评价中涉及行政许可，只有利害关系人具有原告诉讼资格是完全不够的。因为，在某些情况下，建设项目获得了行政许可，虽然没有损害到公民的个人利益，却损害了国家和社会的公共利益。如果按照现行的相关法律规定，没有原告，因而受侵害的公共利益将不可能通过诉讼的途径来获得救济。为了更好地保护个人、集体和国家的利益，必须扩大原告的范围。检察院、社会团体以及非直接利害关系人应该皆有针对环境许可的行政起诉权。^[22]

【注释】

[1]顾洪宾、喻卫奇、崔磊：《中国河流水电规划环境影响评价》，载《水力发电》2006年第12期，第6页。

[2]张博庭：《我国的水电开发与环境保护》，载《中国水利》2007年第6期，第147页。

[3]王兵：《基于生态环境影响的水电开发规划方案优化研究》，西北大学2007年硕士学位论文。

[4]林宗浩著：《环境影响评价法制研究——与韩国相关法制的比较分析为视角》，中国法制出版社2011年版，第8页。

[5]同上书，第122页。

[6]朱党生、周奕梅：《水利水电工程环境影响评价》，中国环境科学出版社2006年版，第22页。

[7]王函：《环境影响评价制度中的法律责任研究》，华东政法大学2005年硕士学位论文。

[8]秦建春：《关于规划环境影响评价的思考》，载《环境科学与管理》2007年第5期，第189页。

[9]环境信息导航网：云南省迪庆州香格里拉县硕多岗河流域水电开发规划环境影响评价信息公示，http：／／www.eiacn.com／news／gsdc／hpgs／3652.html，2012年10月5日访问。

[10]参见蒋立哲：《河流梯级水电开发环境影响后评价的思路与方法——以黄河龙羊峡至刘家峡河段为例》，西北大学2011年硕士学位论文，第16页。

[11]蒋立哲：《河流梯级水电开发环境影响后评价的思路与方法——以黄河龙羊峡至刘家峡河段为例》，西北大学2011年硕士学位论文，第24页。