山西省失业保险制度及其完善

一、山西省失业保险制度及其完善

失业保险制度的改革及完善，在市场经济运行机制日趋完善，失业问题日益凸显的今天，显得极其重要。这不仅是理论问题，也是重大的实践问题;不仅是经济问题，也是重大的政治问题。建立和完善失业保险制度是居民生活改善和社会稳定的重要保证。山西省构成严峻失业形势的矛盾主要来自三个方面:城镇失业人员、农村富余劳动力及城镇新成长劳动力，还有大学毕业生群体等。加强对失业保险制度的研究不仅对促进山西经济发展，而且对保障社会安定都有极其重要的现实意义。

(一)我国的失业保险制度及存在的缺陷

根据国际劳动组织定义，失业是指在某个年龄以上，在特定考察期内没有工作而又有工作能力并且正在寻找工作的人。失业保险制度是国家以立法的形式集中建立保障资金，对遭遇事业风险而失去收入来源的劳动者在一定时期提供基本生活保障的一种社会保险制度。失业保险制度具备三大功能:一是对失业人员进行生活救济，保障其基本生活，维护社会稳定;二是促使失业人员尽快再就业，从而抑制失业;三是通过利用失业保险基金，变失业后被动救济为失业前主动培训，从而达到稳定就业的目的。

从1986年颁布实施《国营企业职工待业保险暂行规定》开始，到1999年《失业保险条例》的正式实施，中国的失业保险制度经过多年的发展，已经相对完善，在保障失业人员生活和促进就业等方面发挥了很大的作用。全国累计有2400?万失业人员获得基本生活保障和再就业服务支持，一定程度上促进了经济发展和生产效率的提高。我国的失业保险制度已经成为社会保险体系的重要组成部分，并逐步实现与国际接轨。总结中国失业保险制度建立和发展的历史，其成就主要体现在两方面:一是在体制转轨的关键时期，积极提供下岗失业人员基本生活保障，为维护社会稳定做出了重要贡献;二是通过生活保障和促进就业服务，促进了市场就业机制的建立发展。然而，我国在企业转制与经济转轨时期建立起来的失业保险制度，已无法适应当前形势发展的需要，随着经济发展，社会结构的调整，已呈现出诸多问题。

1.失业保险覆盖范围狭窄，对失业者保障功能有限

《失业保险条例》中将适用范围界定为城镇企业事业单位及其职工。一是未将乡镇企业纳入失业保险范围，乡镇企业职工以农民职工为主，乡镇企业经营状况极不稳定，一旦这部分农民职工失去工作，生活将难以维持。二是个体工商户的雇员也未纳入保险范围。个体工商户的雇员本身就流动频繁，失业现象时有发生，如不参加保险，则生活得不到保障，因此，如何加强立法至关重要。三是农民合同制工人不能享受完整的失业保险待遇。四是新增失业群体。目前《失业保险条例》中所指的失业人员只限为就业转失业的人员，而在现实中，尚有一类人群是从未参加工作的劳动力，其中包括大学生失业群体。这部分人群没尽缴费义务，原则上是不能享受失业保险待遇的。六是我国农村剩余劳动力数量巨大，这其中一部分人进入城镇工作，而大部分仍留在农村，基本上处于失业状态，但目前却并未纳入失业保险。七是即使是《条例》中明确规定的城镇企业事业单位应参保，但到目前为止参加保险的主要是国有企业，其他性质的企业及事业单位参保率不高。据2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报资料显示，2010年底我国城镇就业人数为3.2亿人，而失业保险参保人数为13376万人，仅为城镇就业人数的41.8%。失业保险金水平通常为最低工资的60%～80%之间，在我国低工资的现实情况下，现有的失业保险金水平还不能较好地保障失业者本人和家庭成员的生活需求。2010年，山西省参加失业保险人数为305.7万人，参保比例低于全国水平。

2.失业保险基金的筹集

《条例》中对缴费基数及比率作了相应规定，但缴费基数并不规范。《条例》中规定:“应参保的城镇企业事业单位的缴费基数为本单位工资总额的2%，缴费职工按本人工资的1%缴费”。而对工资总额时间界定不明，是以上一年度单位工资总额平摊到本年各个月份作为基数，还是以上月单位工资总额为基数，各地目前做法并不统一。而且在基金筹集中，欠费现象比较严重。

3.享受失业保险待遇的条件

《条例》规定，失业人员要领取失业保险金，须同时具备三个条件，一是依法参加了失业保险，所在用人单位和本人履行缴费义务满一年，二是非因本人意愿中断就业，三是依法办理了失业保险登记，并有求职要求的。上述条件的解释并不明确，执行困难。

4.失业保险基金的统筹层次

根据《失业保险条例》的规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行市级统筹，省、自治区可以集中部分失业保险基金调剂使用，但仍有的市并未实行市级统筹，抗风险能力弱，而且各省的省级调剂金比例大不相同。因此，应努力提高统筹层次。

(二)山西失业保险制度及推行的困扰因素

1995年，山西省制定了《山西省城镇企业职工失业保险暂行条例》，1999年《失业保险条例》颁布后，山西省2004年出台了《山西省人民政府办公厅关于失业保险几个具体问题的通知》，对失业保险覆盖范围、经办机构、统筹层次等进行了详细规定;2007年山西省人社部制定《关于加强失业保险管理进一步发挥失业保险促进就业再就业功能的意见》，就进一步加强对失业保险工作的领导、提高失业保险统筹层次、全力支持企业改革和经济结构调整、进一步发挥失业保险促进就业再就业的功能、加强失业保险经办机构自身能力建设等提出了相应要求，之后，山西失业保险金发放标准不断调整，逐步提高。

但是，总体来讲，山西省失业保险制度完善仍然存在不少阻碍因素:

1.失业保险金偏低、保障水平不达标

虽然2011年山西省人力资源和社会保障厅和山西省人民政府办公厅已决定，从4月1日算起，全省城镇失业人员失业保险金，在现行标准基础上依次调整为每人每月一类700元，二类640元，三类580元，四类520元。此前，山西省城镇失业人员失业保险金四类标准依次为一类600元、二类550元、三类500元、四类450元，此次相应增加100元、90元、80元、70元。但是这个提高幅度似乎只是弥补了当下通货膨胀对失业者的影响，并没有造成更大的财政投入。在我国低工资的现实情况下，现有的失业保险金水平不仅不能较好地保障失业者本人和家庭成员的生活需求，对促进就业的功能更弱。

2.失业保险覆盖面窄、筹资渠道单一

《失业保险条例》规定失业保险覆盖范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。但在实际中，山西和全国一样，失业保险仅限于国有企业和城镇集体企业，多数私营企业和三资企业没有参加失业保险，大量个体企业、乡镇企业的职工没有纳入失业保险的范畴之内，无法享受失业保险待遇。长期以来，山西省城镇登记失业率多数年份保持在4%以下的低水平，基本与全国相当。实际上，由于种种原因，城镇登记失业率和城镇调查失业率都不能准确反映城镇劳动力的失业状况。城镇隐性失业人员即使在计算上可以等同于失业，但毕竟不是真正意义上的失业者;将富余人员视为失业者是混淆了就业不足与失业的概念;已经登记的失业者在领取失业金的同时，部分已经隐性就业。具体说，城镇登记失业率中，没有包括数量巨大的“下岗”职工;进入劳动年龄而没有找到工作的人;失业的个体劳动者、农民工、公务员;还有近年引起关注的失业大学生。

另外由于采用单一的失业保险费率，城镇企事业单位按本单位工资总额的2%、个人按本人工资的1%缴纳失业保险费。财政不固定负担部分费用，只在失业保险给付出现困难时提供紧急援助，实际上财政很少对失业保险基金的不足予以补贴。同时失业保险基金的收缴也存在困难。由于各类型企业经营状况不同，在经济结构调整中所处的地位不同，而且对失业保险目的、功能和意义的认识也存在着较大差异，对失业保险的缴纳存在不同的态度。一方面由于短期内不存在失业问题，一些规模大、经济效益好的企业及其职工不愿意缴纳或者欠缴失业保险金。另一方面一些经济效益差、陷入生产经营困境甚至濒临破产的企业及职工面临着较大的失业风险，迫切希望得到失业保险基金救助，但由于持续恶化的经济状况使其对失业保险基金的缴纳显得力不从心。因此，社会上既有“有险无保”的问题，同时又存在“有保无险”的现象，导致失业保险基金的积累不足，必然影响到失业保险的效力和失业人员的保障水平。

3.失业保险金给付设计不科学，支出结构不合理，管理不规范

《失业保险条例》在领取失业救济的资格认定、给付期限、给付标准等方面作了较详细的规定，但是申领资格审核宽松，待遇标准仅与已缴费期限有关，缺乏积极求职激励和约束，使得失业保险金对就业的促进功能弱。在制度的执行中，针对领取失业保险金资格的认定，对“非因本人意愿中断就业”和“有主观求职要求”的把握由于缺乏操作依据和监控手段而显得宽松;给付期限较长且标准单一，仅根据失业前的累计缴费年限的长短:满1年不足5年的，领取期限最长为12个月;满5年不足10年的，领取期限最长为18个月;10年以上的，领取期限最长为24个月。这样一种对积极寻找工作缺乏有效激励的制度安排会提高失业者保留工资水平，降低工作搜寻强度，使得失业持续时间延长。我国失业保险重失业救济、轻再就业培训。失业保险基金在支出结构上偏重于失业人员的生活保障，再就业指导、就业培训方面投入不足，效果欠佳。另外失业保险基金的筹集、使用和管理的监督机制尚不健全，导致不少地方的失业保险基金管理不善，贪污、挪用、滥用、挤占或其他侵占失业保险基金的现象仍然存在也影响到失业保险的运行效率和失业保障的效力。

4.制度促进就业的功能明显不足

能够促进失业者再就业的制度才是最好的失业保险制度。因为失业率的上升对失业保险来说是一把“双刃剑”，失业率每增加1%，便意味着失业保险基金不仅丧失了1%的缴费来源，而且还必须为每一个新增的失业者提供失业保险津贴。我国的失业保险制度，从建立伊始就明确了保障生活和促进就业的两项制度功能。然而在制度的具体实施过程中，发生了某些基金管理不规范，借就业服务之名滥用、挪用失业保险基金的问题。因而现行《失业保险条例》对于保险基金在就业促进方面的支出做出了严格的限定，使得促进就业的制度功能发挥不明显。现行制度出台时，基于当时大规模下岗失业的特殊背景，将失业保险的主要功能定位在保障生活，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训和职业介绍两项补贴，促进就业的资金支出非常有限，作用不大。缺乏稳定就业和预防失业功能。用人单位长期参保缴费却得不到失业保险支持的矛盾急待解决。

5.失业保险立法层次低

我国失业保险立法还不是很完善，《失业保险条例》只是一个行政法规，权威性还不够，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律责任，还没有上升到全国人大或常务立法的高度，这无疑影响它的法律效力。使得失业保险覆盖面受到影响。失业保险方面的法律法规，主要由劳动和社会保障部门等相关部委制定，失业保险工作所依据的多是行政规章，这就很难发挥法律规范的强制功能，无法确保失业保险有效实施。

(三)完善山西失业保险制度的建议

1.加大支出中促进就业、鼓励创业方面的比例

在失业保险的支出结构方面，建议加大就业指导、技能培训等促进就业和人力资源体系建设方面的投入，考虑在失业保险基金中增加岗位工资补贴、社会保险补贴等支出项目，为实现就业保障型的失业保险制度提供资金上的保证。同时，可以考虑灵活发放失业保险金，对于有可行创业计划的失业者考虑一次性发放多月的失业保险金作为其创业的资金。

(1)按照《就业促进法》的规定，为领取失业保险金期间的失业人员提供职业培训补贴、职业介绍补贴、技能鉴定补贴等。

(2)失业人员在领取失业保险金期间重新就业的，可以一次性补发部分或全部剩余期限的失业保险金，或者保留尚未享受的失业保险待遇期限，重新缴费参保的，缴费时间连续计算等。

(3)鼓励失业人员创办小型企业，并对其提供政策、技术和资金上的支持;实行创业计划的失业人员，可考虑一次性发放多月的失业保险金，作为其创业资金或为其提供低息贷款等;同时鼓励处在失业保险申领期的人员从事临时性、公益性工作，实现灵活就业，充分发挥资金投入到促进再就业中的扶持作用。

(4)加大对企业稳定就业的补贴。为鼓励企业稳定就业人员，对企业提供各种就业补贴，是国外比较行的一种办法。当前我国东部沿海地区部分企业生产经营遇到困难，其从业人员难以稳定，而这部分地区也是失业保险基金结余较多的地区，有必要也有条件使用部分结余资金为企业稳定就业提供阶段性的就业补贴。具体说来，可以采取以下有效措施:对企业的发展符合地区产业政策和环保要求的困难企业，允许一定期限内(如6个月)缓缴社会保险费，缓解企业当期的成本和资金压力，帮助企业渡过难关。对参保缴费达到一定期限(如5年)的企业，给予一定期限的工资性补贴和岗位补贴，通过提供补贴的方式鼓励企业在不景气时期通过缩短工时、协商薪酬、转岗培训、挖掘内部潜力等方式消化富余人员，稳定就业队伍。这样不仅能减少失业，也有利于企业在经济复苏时减少招募、选择、录用、安置及培训的成本。

2.运用失业保险机制抑制企业的解雇行为以减少失业

在失业保险政策设计中，应根据需要对企业进行就业补贴和培训补贴，帮助其改善就业环境，实行内部转岗培训，内部消化过剩人员，减少解雇员工的情况发生。具有代表性的是美国“浮动失业保险税征收制度”。美国联邦政府规定失业保险税率为应税工资总额的5.4%，根据企业解雇人数的多少实行浮动，最高可达工资总额的10.5%。借鉴国外成功经验，山西失业保险制度可以实行差别费率和浮动费率相结合的费率征缴制度。具体说来:在保证基准失业保险费率的前提下，各统筹地区可以根据失业人数和基金的收支情况在一定范围内(如1%～3%)选择适用的失业保险费率。对于失业风险较大的行业制定相对较高的失业保险费率，而对缴费达到一定期限(如5年)，就业情况稳定的企业给予费率优惠或阶段性降低其费率。随着收入水平的提高而提高失业保险费率等。差别性的制度设计不但可以为增加失业保险金的积累创造条件，更能发挥失业保险在稳定就业和减少失业方面的积极作用。同时，应实行差别性的失业保险金给付期限和标准，促使失业者积极寻找就业机会，重新就业。具体说来，应将失业救济金的给付与领取期限挂钩，随着享受期的增加而减少失业保险金额度，同时规定最长领取期限(如以失业前半年的平均工资为基数，按45%～55%确定给付，以后每3月递减10%，规定最长领取期限为12个月)。同时失业津贴的领取期限和标准要根据被保险人的年龄、投保期长短及就业难度等因素综合确定，既要使失业者的收入损失得到部分补偿，又不能妨碍其就业意志。

3.将大学生加入失业保险制度范畴

大学生毕业后无法迅速而有效的就业带来了一系列的社会问题:①使得人力资本投资和积累无法在劳动力市场得到回报，造成社会教育资源的巨大浪费，不利于资源的合理配置。②失业率的不断提高开始冲击大学教育乃至整个社会，会产生深远的社会问题、经济问题和心理问题。③大学生失业加剧导致学历竞争畸形化，教育过度化，因受教育程度的分化带来的就业机会和获取财富数量的分化会使人们丧失追求公正和平等的信心。

首先要建立与大学生群体水平相适应的培训系统。作为高人

力资本积累的群体，大学生所收到的培训只有比其本身所具备的知识水平更高或更专业才能使其受用，这就要求在追求高学历之外要有其他的培训机制，使大学生通过培训可以获得企业所普遍认可的专业技能知识以达到就业的目的。建立与相关文件相配套的培训系统才能把职业培训的作用真正高地的发挥出来。其次要建立多向交流的信息服务系统。在失业保险条例中却基本没有涉及具体的信息服务要求，对失业大学生的服务信息没有与失业大学生的信息联系起来，很大程度上仍处于简单的单向信息流通，不能形成有效的交流机制，大大降低信息的高效流通性。建议政府建立以公共信息系统为核心，连接企业信息、大学生信息、政府信息的综合服务系统。同样，建立与相关文件相配套的信息服务系统才能把信息服务的作用真正高效地发挥出来。再次建立高层次的大学生失业保险制度统筹管理系统。大学生群体具有高流动性的特点，毕业后就业地区的选择也有很大的变性。所以如何避免高流动所带来的管理障碍及出现的区域间的保障不公平也是应该考虑的，我们建议建立国家级别的大学生失业保险制度的统筹管理系统，使大学生资讯可以在此管理系统中自由流通，提高大学生资讯的流通效率。

4.采取拉大失业待遇差距的办法激励失业者尽快就业

建议根据失业期长短支付失业保险金，失业期越短，给付的失业保险金额越高，相反，失业期越长给付金额越低。例如，失业4个月以内可以获得相当于最低工资90%的失业金，而失业5～8个月为80%，失业9～12个月仅得70%;此外，在享受失业保险期限内提前找到工作可得到一部分尚未支付的保险金。例如，在给付期还剩一半以上的时间内，找到持续1年以上的工作，可以继续领取剩余时间的失业保险金。

5.加强与就业中介服务的联动体系建设

为了进一步完善失业保险制度，应加强与就业服务机构的联动体系建设，建立统一完善的失业人员管理、失业保险金发放、就业培训、职业介绍等紧密联系的劳动力市场网络。具体说来:山西的失业保险机构应加强与职业介绍所、劳动力市场的联系，及时、准确地掌握失业人员的失业和就业状况，并通过健全信息服务系统实施动态管理，跟踪服务，及时指导和帮助失业者再就业。就业中介服务机构应对劳动者广泛开展就业政策和信息咨询、职业介绍和职业指导等服务，为失业人员提供及时、有效、全面的就业信息，增加他们选择就业岗位的机会，尽快实现再就业。培训机构则应加强与职业介绍机构和用人单位的联系，把握就业岗位的需求，开展有针对性的培训，不断提高服务水平，通过职业指导、职业培训等形式促进失业人员再就业。

6.积极促进灵活就业人员参加失业保险制度

随着产业结构的调整以及人们就业观念的变化，灵活就业在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。灵活就业人员参加失业保险制度的设计既要保持与现行制度的衔接，又要适合灵活就业者的基本需要。具体制度构想如下:

(1)统一的缴费基数、比例和待遇享受政策。灵活就业人员参加失业保险的缴费基数和比例应与其他参保单位及职工一致，缴费基数按照现行的缴费比例3%。待遇享受政策和其他参保职工一致。只有实行统一的参保缴费和待遇享受政策，才能进一步体现社会公平;同时，缴费基数和比例的统一，也有利于上述人员失业保险关系转移接续，为灵活就业人员跨统筹地区转移创造条件。

(2)灵活的缴费方式。社会保险费的征收部门可以委托多家银行、邮政等部门代收保险费，参加失业保险的灵活人员可以根据需要就近选择缴费地点。实行按月缴费，但允许以两个月为一个缴费时间单元。逾期未缴纳失业保费的，不予补缴。

(3)简便快捷的业务经办流程。一是就业登记备案，只有办理备案手续后，才能进行参保缴费。二是参保缴费，灵活就业人员在办理灵活就业备案后，凭备案通知单到社会保险经办机构申报参加失业保险。三是失业保险待遇备案审核，参保人员缴费满一年后失业的，可按规定的条件程序申领失业保险金。参加失业保险的灵活就业人员失业时，由本人填写灵活就业人员失业保险金申领登记表，持相关证明材料到失业保险经办机构办理失业保险金申领手续。灵活就业人员失业保险金的领取期限根据其灵活就业期间足额缴纳失业保险费的累计缴费时间确定。缴费每满一年享受3个月，领取期限最长不超过24个月。灵活就业人员本次缴费不满一年的，缴费时间可与其下次灵活就业期间缴纳失业保险费的时间合并;已核定过失业保险金领取期限的灵活就业人员失业保险缴费时间不再重复核定。灵活就业人员失业保险金的领取期限，可以和其与单位终止解除劳动关系时核定的失业保险金领取期限合并计算，但最长不超过24个月。

总之，在进行失业保险制度改革时应充分考虑到既要克服失业者过分依赖失业救济的思想，又要能起到积极鼓励和有效促进再就业的作用，使失业保险成为激发失业者积极谋业、创业的有效手段，也使失业保险成为激发缴费单位积极做好就业工作的一个有效手段，从而使现有的失业保险从简单的生活保险转化为促进再就业的积极保险，以避免单靠救济导致的不求进取甚至主动失业的现象，也使失业人员重新走上新的工作岗位或者抑制失业，缓解失业压力，促进社会稳定。