论我国公众参与环境影响评价制度的完善

论我国公众参与环境影响评价制度的完善

浙江大学光华法学院教授　钱水苗

浙江大学光华法学院环境与资源保护法学硕士研究生　陈　曦

随着经济的发展，日益激增的环境问题不仅阻碍了全球经济的持续发展，更对公众的健康造成了严重威胁，因此加强环境保护、实现环境与社会经济的协调可持续发展已成为世界各国面临的共同课题。纵览各国环境保护的司法实践，可发现公众参与环境影响评价制度收效甚好，因为在环境保护中实现公众参与，不仅是民主理念在环境事务中的延伸，更是可持续发展概念的基础。^[17]

《中华人民共和国环境影响评价法》第2条规定：“环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”作为一项控制环境影响的制度，该制度旨在减少规划和建设项目实施后所导致的环境污染，以维护人类健康与生态平衡。公众参与环境影响评价是该项制度的重要组成部分，是指除开发单位及审查环境影响评价的机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等活动，^[18]其目的在于通过广泛听取利害关系人的意见和要求，充分考虑到环境利益，尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止对环境的不良影响。

一　我国公众参与环境影响评价的立法述评

自1973年第一次全国环境保护会议将环境影响评价概念引入我国至今，历经30余年的发展，环境影响评价制度取得了长足的进展，不仅从范围上囊括了规划及建设项目等多个方面，更从立法上实现了从法律到行政法规的协调统一，为我国环境保护事业作出了巨大的贡献，但对比整体上蓬勃发展的环境影响评价制度，公众参与环境影响评价却凸显效力不足。

（一）公众参与环境影响评价的立法现状

我国环境保护法并未对公众参与环境影响评价作出明确规定，仅通过一些单行法律法规作出原则性的规定，如1998年国务院颁布实施的《建设项目环境保护管理条例》第15条规定：“建设单位编制环境影响评价报告，应当依照有关法律规定，征求项目所在地有关单位和居民的意见。”2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》对参与环境影响评价的公众的权利作出了规定，同时将环境影响评价制度从建设项目扩展到各类开发建设规划，但遗憾的是公众参与的实体权利仍然非常有限，并且公众参与的程序也语焉不详。2006年2月，原国家环境保护总局下发的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）对《中华人民共和国环境影响评价法》作出了积极的补充，进一步明确了公众参与环境影响评价的权利及具体范围、程序和方式。2008年5月1日，国务院制定的《政府信息公开条例》与原国家环境保护总局制定的《环境信息公开办法》（试行）同日施行。前者主要对信息公开的范围、方式和程序、监督和保障措施等作出规定；后者则明确了环境信息公开的范围、主体、方式和程序，规定了负有公开义务主体的责任。2008年9月，环境保护部办公厅下发了《关于加强城市建设项目环境影响评价监督管理工作的通知》，更进一步完善了公众参与和信息公开工作。

与此同时，地方政府也积极响应。2009年，宜昌市颁布了《宜昌市环境影响评价公众参与暂行办法》；浙江省提出了以环境准入来引导发展，以环境保护服务来助推发展，将空间准入、总量准入、点源准入结合起来，“三位一体”的理念，实施了环境影响评价机制改革，引入了公众参与机制。2010年，深圳市颁布了《深圳经济特区环境保护条例》，拓宽公众参与环境保护决策途径，并明确指出，城市发展应当遵循环境优先原则，鼓励公众参与环境保护。重庆市亦在2010年深入推进政府环境信息公开，完善公众参与环境影响评价制度、重大决策听证制度，听民声，顺民意，主动接受公众监督，推动环境保护事业的发展。

（二）公众参与环境影响评价存在的问题及分析

在现实生活中，公众是环境污染的直接承受者，具有强烈的参与环境影响评价的意愿。公众的积极参与不仅能增强环境影响评价的客观性、实现有效监督，更能体现对公民环境权利的尊重。但检视现有法律法规不难发现，公众参与环境影响评价存在以下五个方面的缺失。

1.公众范围界定不清

环境影响评价中公众参与的主体，是指在公众参与环境影响评价这一环节中，具体有哪些个人或组织有权参与其中。虽然几个主要的国际条约已经对“公众”的范围作出了规定^[19]，但我国现行法律法规却没有通过定义“公众”一词对参与主体范围作出划分，导致了在实际操作中，参与主体的选定无具体标准可依，任意性较大。

《中华人民共和国环境影响评价法》第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。”国务院《建设项目环境保护管理条例》第15条规定：“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。”《暂行办法》第15条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”因此在参与主体的选择上，现行法律法规中诸如“综合考虑”、“合理选择”等原则性的规定，给规划编制机构及项目建设单位留下了“自由裁量”空间，直接影响了公众参与环境影响评价的质量。

2.公众参与的内容有限

进行环境影响评价的目的在于提前发现和预防规划及建设项目实施可能对环境造成的不良影响，为此各主要发达国家和地区均确立了以战略、规划和建设项目为核心的环境影响评价体系，以实现对公众的环境权益的保护。但遗憾的是至今我国公众参与环境影响评价在评价对象范围上仍存在较大的局限性。《中华人民共和国环境影响评价法》第11条和第21条仅对公众参与环境影响评价的内容作出了粗略的规定。《暂行办法》第2条规定了建设项目中公众参与环境影响评价的三种情况：“（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；（二）环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；（三）环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。”《规划环境影响评价条例》第13条对项目规划中公众参与环境影响评价作出规定：“规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但是，依法需要保密的除外。”综上，目前我国公众参与环境影响评价的范围仅限于“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益”的规划项目以及“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书”的建设项目，因此应从立法上完善公众参与环境影响评价的内容，以期实现环境影响评价制度的积极作用。

3.公众参与阶段滞后

《中华人民共和国环境影响评价法》第11条、第21条对规划及建设项目中公众参与环境影响评价的阶段作出了规定（分别为“该规划草案报送审批前”和“报批建设项目环境影响报告书前”），根据上述规定可知我国公众参与环境影响评价实质上属于“末端参与”^[20]。“末端参与”的程序设置有着较大弊端，首先，这大大削弱了公众参与对于环境影响评价的能动作用，导致环境影响评价编制机构在环境影响报告书的制作过程中，无法从公众处获取有益的信息；其次，公众“明了真相的权利”和“意见受尊重的权利”被大打折扣；最后，由于规划及建设项目从立项到审批再到最终的正式实施是一个多次论证的过程，如按现行法律规定，则在规划及建设项目环境影响评价报批阶段，一旦经公众参与后发现新的环境问题或审批机关吸取到合理化建议，就会导致项目建设搁置，此时项目的发起人会因项目停建或相关治理措施的改造升级而承受进一步的损失。因此，公众参与环境影响评价应提前至环境影响评价的开始阶段，因为公众参与环境影响评价的时机越早，其所需的成本就越小，决策的调整就越容易，制定出的政策就越容易得到民众的支持和执行。^[21]

4.公众参与渠道不畅

《暂行办法》中明确列举了征求公众意见的渠道：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。”但在国内有重要影响的厦门“PX事件”中，政府组织公众参与的形式仅为座谈会^[22]，与此同时，座谈会这一方式事实上对政府行为的约束力很小，且仅凭此一种方式是不可能满足公众表达对诸如关乎厦门未来等重大项目决策的愿望和诉求的。

（1）公众意见调查方式单一

调查问卷作为现阶段调查公众意见的主要方式，在实践中仍存在诸多不完善之处。首先，由于环境影响评价编制人员自身知识结构等问题，难以保证问卷的设计有足够的针对性；其次，问卷调查自身仅能起到对公众所持共性问题的调查作用，难以客观反映建设项目所在地的公众意见；最后，由于缺乏环境影响评价编制机构及审批机关对公众所提意见审查方式的规范，容易导致公众所持意见特别是负面意见被忽略，或项目建设单位先期对被调查户进行“公关”以保证环境影响评价的“顺利”通过。以上多种原因在造成了公众参与流于形式的同时，更削弱了公众参与环境保护的权利及环境影响评价编制机关和审批机关的公信力。

（2）环境影响评价听证会模式有待完善

环境影响评价听证会是公众参与环境影响评价的另一重要方式，具有为普通民众与决策机构搭建沟通桥梁的作用。反观我国立法，虽已通过出台如《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》等多项法律法规来维护公民的环境参与权，但由于《环境影响评价法》第21条规定的不完善，限制了听证会模式在环境影响评价中重要作用的进一步发挥。首先，《环境影响评价法》对环境影响评价听证会的启动设置了较高的门槛，即只有在规划项目“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益”或建设项目“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书”的情况下方可启动；其次，环境影响评价听证程序由建设单位或其委托的环境影响评价机构依申请或环境保护行政主管部门依职权启动，在现行法律法规中并未明确公众启动环境影响评价听证会的权利，公众处于弱势地位；第三，《暂行办法》将环境影响评价听证会主持人人选的决定权交由环境影响评价听证会组织者（即建设单位或者其委托的环境影响评价编制机构）行使，但如果由其选任主持人，将可能影响到听证会主持人中立第三方的身份，从而进一步弱化公众地位。此外，由于实践中并没有设立固定的环境影响评价听证组织机构和主持人，且我国立法也未对主持人的任职资格、条件及其委任程序作明确具体的规定，这将使得民众有理由怀疑听证的公正；^[23]最后，就环境影响评价听证会自身效力而言，由于我国环境影响评价听证会是为行政决策的作出提供有价值的参考，^[24]故听证的结果只是行政决策的信息来源之一，在此过程中更是缺乏公众对评价项目“一票否决”的程序性权利，故效力上的匮乏势必挫伤公众参与环境影响评价听证会的积极性。

5.信息缺乏有效沟通

（1）环境信息公开范围不广

环境信息公开不仅是公众参与环境影响评价的前提，更是公众环境知情权的重要组成部分，在公民未能获得该项目足够环境信息的情况下，任何形式的参与在实质上都是难以实现的。《环境信息公开办法》（试行）进一步规范了环境保护行政主管部门和企业环境信息的公开工作，强化了环境信息公开的责任，明确了环境信息公开的范围。提出了诸如政府网站、新闻发布会、报刊、杂志等多种方式及时公开环境信息，但目前许多建设项目仍不能将其基本情况，包括建设规模，工程的具体内容以及污染物的排放情况（污染物的类型、排放量多少及其危害大小、所需要采取的污染治理措施、项目建设对环境影响程度）等信息及时、充分、明确地告知公众。与此同时，公众相对于行政机关和企业而言，在获取信息方面处于弱势地位，如单纯地要求公众主动介入规划和建设项目的环境影响评价是不可行的，因此，规划编制机关、项目建设单位及环境影响评价编制机构对信息的主动公开和详细说明应是现阶段环境信息公开的主要方向。

（2）缺乏信息反馈制度

《环境影响评价法》第11条、第21条规定了环境影响评价编制机构就是否采纳公共意见向审批机关进行说明的义务，但未明确环境影响评价编制机构及审批机关对公众所提意见向公众反馈的义务。故在实践中，如公众意见未能获得有效的回复，既会造成公众对环境影响评价审批机关作出决策的过程及依据的不信任，又会阻碍公众与环境影响评价编制机构及审批机关的进一步沟通，导致公众对规划及建设项目的抵触情绪。

二　美国和我国台湾地区公众参与环境影响评价的立法实践及启示

（一）美　国

美国于20世纪60年代末首创环境影响评价（Environmental Impact Assessment，EIA）制度，并于1969年《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act，NEPA）中规定了环境影响评价是联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。1978年，美国环境质量委员会（Council on Environmental Quality，CEQ）专门颁布了作为《国家环境政策法》实施细则的《国家环境政策实施程序的条例》（Regulations for Implementing the Procedural Provisions of the National Environmental Policy Act，以下简称《CEQ条例》），同时美国各州也相继建立了各种形式的环境影响评价制度，如纽约州于1977年制定了专门的《环境质量评价法》（State Environmental Quality Review Act，SEQR）。

1.环境影响评价的对象

美国《国家环境政策法》第102条（1）（C）项采用概括性列举的方式简明扼要地对环境影响评价对象作出了规定，包括“对人类环境质量具有重大影响的各项提案、法律草案、建议报告以及重大联邦行为”四类。其中既包括对政策、法律草案等宏观决策活动的环境影响评价，也包括对一般、具体项目的环境影响评价。在美国的州一级也分别规定了各自的环境影响评价制度，有19个州通过州级立法要求执行一些附加（additional）环境影响评价制度，其中有些制度是针对政策、计划和规划的。

美国也是战略环境影响评价（Strategic Environmental Assessment，SEA）的首创者，其战略环境影响评价包括两类：一类是立法提案，另一类是其他重大联邦行为。根据《CEQ条例》第1508.18节，其他重大联邦行为是指：通过官方政策、正式规划、确定行动计划以及批准具体项目。

2.公众参与评价的主体

美国《国家环境政策法》虽重视公众参与，但没有明确规定哪些人是公众。^[25]《CEQ条例》将公众参与者称为评论者（public reviewers of an EIS），包括受影响的或有兴趣的人（person）和组织（organization）：“人”是指与提议项目最直接相关的那些人，如邻近的财产所有人；“组织”是指专门的利益集团和环境保护组织，他们对一定领域或对一定类型的提议行动要求参与。美国有很多全国性团体和当地团体，例如环境保护基金会（Environmental Defense Fund）、自然资源保护理事会（Natural Resources Defense Council）等全国性环境保护团体，这些团体往往远离当地，基于特殊利益或信念而有意参加；当地团体如国家奥特朋协会（National Audubon Society）等专门性的环境保护团体。为使环境保护社团能够真正体现低收入阶层的意志，美国《超级基金改革法》（Superf und Reform Act，SRA）提出了成立社区工作组（working group，CWG），以此来加强低收入阶层与主管机关之间的沟通，避免因为环境保护社团代表低收入阶层利益不力所导致的环境非正义后果。^[26]

3.环境影响评价参与阶段

美国的环境影响评价涉及范畴界定、编制环境影响报告书（Environmental Impact Statement，EIS）草案和编制最终EIS三个阶段，美国公众可以就以上三个阶段进行全过程参与，《CEQ条例》就此作出了具体的规定：

第一，范畴界定阶段的参与。依照CEQ的解释，范畴是由行动、可选择的方案和环境影响组成的。具体来说，包括三种行动、三种选择方案和三种环境影响：三种行动指与建议的行动相关联的行动、对环境具有累积影响的行动和与建议的行动相类似的行动；三种选择方案是指可供选择的行动方案、其他合理的行动方案和减轻环境影响的措施；三种环境影响是指直接、间接和累积环境影响。范畴界定是指尽早以公开的方式决定议题的范围以及认定与拟议的行动相关的重要问题的过程。根据《CEQ条例》的规定，联邦主管机关一旦决定需要进行环境影响评价，就应在其范畴界定之前在联邦公报上刊登意思通告。作为范畴界定过程的一部分，联邦主管机关应当邀请受影响的联邦、州和地方机构，受影响的印第安部落、提议行动的敌对者和其他相关利害关系人的参与，征询他们的意见。

第二，对EIS草案的参与。《CEQ条例》重点对公众在EIS定稿前的参与进行了规定。在EIS草案阶段，应征询有法定职能或者具有专门知识的联邦机关的意见；征询被授权制定和实施环境标准的适当的国家和地方机构、印第安部落、任何接到对拟议中的行动的EIS机关的意见；征询任何申请人的意见；征询公众意见和利害关系人或者组织的意见。同时，主管机关也要求加以理论说明，如为什么一些数据的使用是不恰当的或者为什么分析是不充分。对于公众的意见和建议，主管机关将通过准备最终的EIS作出回馈。

第三，作出决策之前的公众对最终的EIS的参与。主管机关在完成EIS后，应当对外公布并向公众征询对最终的EIS的意见，且在任何情况下，其他机构或个人都可以在90天内对最终的EIS主动表示意见。^[27]

4.公众参与的方式

《CEQ条例》规定了公众参与环境影响评价的主要方式为公听会（public meeting）与听证会（hearing），在实践中具体选择哪种方式应当遵从“最佳实现”公众参与的目的。听证会分为正式听证会和非正式听证会，对于一切联邦行政裁决，包括环境影响评价程序都应当进行听证。作为最正式的参与方式，CEQ规定了该程序启动的前置条件：当对拟议行为存在实质性争议，使听证会召开成为必要时，主管机关应当主持召开听证会。

第一，听证会的目的。美国环境影响评价公众听证会的目的是允许公众依据范围界定文件和EIS草案的内容对拟议行动或EIS草案作出书面或口头评论。因此，听证会的焦点应当集中在EIS的程序上而非对拟议行动的同意或反对上。对地方（如市、地区）准备的EIS，当地的主管机关可以进行独立于EIS程序的听证会，以便发现拟议项目的优缺点。

第二，听证会召开的阶段。美国对召开听证会的时段并无明确要求，在EIS程序实践中，主管机关可以针对不同问题举行公众听证会，但大多数听证会是在范畴界定阶段和EIS草案评价阶段举行。

第三，听证会的准备。在准备听证会的过程中，主管机关必须首先评估听证会的必要性并确定听证会的目标，如果需要的话，还应准备一个完成这些目标的计划，如果要举行多个听证会的话，还要准备一个执行计划。同时还可设立项目管理人，对开会地点、时间、设备和供应、会议所需各类人员（如发言人、服务人员、视听专家）等作出安排。

第四，发出通告。会议准备工作做好之后，主管机关最迟应当于听证会召开前两周向公众发出会议通知。如果听证会的目的是征求公众对一项联邦EIS草案的意见，那么主管机关应当保证公众在会议召开前15日拿到EIS草案。会议通知可以通过邮寄（如对邻近的财产所有人，那些要求获得会议通知的人）、在公共媒体（如报纸、收音机、电视）上刊登公告、张贴布告通知（如在能被许多利害人看到的地方或提议项目所在地张贴）。会议的通知应当包括：会议的目的、会议的时间和地点、电话号码和联系人，并包括向公众解释公众在参与EIS中的角色信息。它将帮助公众理解这个程序和为会谈作准备，并且将增加获得对EIS有用的意见的可能性。^[28]

5.公众参与的效力

在公众参与效力的保障方面，美国有两个主要规定：其一是美国的主管机关负有回应采纳或者不采纳意见的义务。美国的《CEQ条例》中对于主管机关对公众参与的回应作了相当积极和具体的规定。针对EIS初稿的公众评论，主管机关应在编制EIS初稿时，作出积极的回应。回应的主要方式有：修改原方案或其他可供选择的方案；发展或评估原先所未慎重考虑的方案等。不论公众的评论意见是否最终得到采用，该评论以及对评论之回复都应附于EIS定稿之中。^[29]其二是公众享有提请司法审查的权力。如果公众对于主管机关的最终决策没能采纳其意见表示异议，或者认为主管机关的行为违反了法律，那么公众可以请求法院对该主管机关的决策进行司法审查。^[30]

6.信息公开制度

美国对环境影响评价的信息公开在《国家环境政策法》中的规定非常简短，仅在第二篇第五节第一条中规定了环境影响评价应征询相关机构、部门、地方政府的意见及EIS和相关机关的意见，应当依照《情报自由法》（Freedom of Information Act，FOIA）的规定对外公开，但并未规定是否应征求民众意见。美国对环境影响评价的信息公开在《国家环境政策法》中的规定是比较少的，公民参与环境影响评价的方法和程序都规定在CEQ条例中。^[31]1996年美国国家环境保护局许可程序改革小组公布了一份《环境许可与当前面临任务的概念书》（Concept Paper on Environmental Permitting and Task Force Recommendation）提出了环境影响评价程序中信息公开的三个基本原则^[32]：首先是有效的公开，信息的公开方式应当确保信息为更多可能受到影响的公众所获得；其次是公开信息的内容易于为公众所理解，文件内容应当尽量简单，不要过多技术性术语，这样才能为公众发表意见提供更大的机会；最后在程序上应尽早公开，公众了解相关信息越早，参与阶段就越早，参与的有效性就越大。

（二）我国台湾地区

我国台湾地区于1994年颁布并于2002年修订了《环境影响评估法》，该法促使台湾环境保护工作由消极的事后补救转为积极预防和监督，有效减轻或避免开发行为对环境造成不良的影响，积极保护了民众的生活环境。

1.环境影响评价的对象

《环境影响评估法》第5条和第6条^[33]规定，开发行为对环境有不良影响之虞者^[34]，应实施环境影响评估并制作环境影响说明书，该法第5条第2款对第1款所列有影响环境之虞的开发行为的审核标准及程序作出了规定^[35]，第8条规定，在实施第一阶段环境影响评估后，审查结论认为对环境有重大影响^[36]之虞的，应继续进行第二阶段环境影响评估。

2.评价参与阶段

台湾地区公众参与环境影响评价分为对评估范畴、环境影响评估报告书初稿、环境影响评估报告书终稿三个阶段的参与。《环境影响评估法》有关公众参与的阶段与范围与美国的基本相似，该法第10条规定：“主管机关应于公开说明会后邀集目的事业主管机关、相关机关、团体、学者、专家及居民代表界定评估范畴。”第11条规定：“开发单位应参酌主管机关、目的事业主管机关、有关机关、学者、专家、团体及当地居民所提意见，编制环境影响评估报告书（以下简称评估书）初稿，向目的事业主管机关提出。”第12条规定：“目的事业主管机关收到评估书初稿后三十日内，应会同主管机关、委员会委员、其他有关机关，并邀集专家、学者、团体及当地居民，进行现场勘察并举行听证会，于三十日内作成纪录，送交主管机关。”

3.公众参与的方式

《环境影响评估法》规定的参与方式主要有：公开说明会，即对于需要进行环境影响评估的项目，开发单位应举行公开说明会；现场勘查和听证会，即在环境影响评估书初稿准备好之后，由目的事业主管机关会同主管机关、中央主管机关所设之委员会委员、其他有关机关，并邀请专家、学者、团体及当地居民，进行现场勘查并举行听证会。^[37]

4.公众参与的效力

台湾地区的公众参与环境影响评价有较高的效力，主要表现在：其一，公众的决策效力被大大提升，无论是评估范畴的界定、环境影响评估报告书的编制、说明会、听证会还是最终的评审，公众意见都占据重要地位，保证评估结果更具公信力。其二，法律对公众参与的形式并无太多限制性规定，以保证公众灵活多样地参与到整个环境影响评估过程之中。其三，公众参与环境影响评估的范围、内容，并非仅由开发单位单方作出，而是会同不同利益团体（包括公众）达成共识，以最大限度地保证环境影响评估的民主和公正。^[38]

5.信息公开制度

《环境影响评估法》第8条规定：“认为对环境有重大影响之虞，应继续进行第二阶段环境影响评估者，开发单位应办理下列事项：一、将环境影响说明书分送有关机关。二、将环境影响说明书于开发场所附近适当地点陈列或揭示，其期间不得少于三十日。三、于新闻纸刊载开发单位之名称、开发场所、审查结论及环境影响说明书陈列或揭示地点。开发单位应于前项陈列或揭示期满后，举行公开说明会。”

（三）启　示

美国的环境影响评价制度有诸多值得借鉴之处，首先，在立法模式上采取了联邦立法与州立法相结合的方式，既保证了全国范围内环境影响评价体系的一致性，又保证了各州自身实施环境影响评价的针对性；其次，在评价对象方面有较为明确及完整的囊括，设置了从法律草案、联邦决策到基本建设项目的评价要求；第三，《CEQ条例》明确了“公众”的范围，指出“公众”包括受影响的或有兴趣的人和组织，设置了广泛的参与主体，保证了公民和组织的环境参与权；第四，从公众参与环境影响评价的过程上看，实现了从范畴界定阶段到草案完成阶段及环境影响评价报告书形成直至最终主管机关作出审批决定之前公众对环境影响评价的全过程参与；第五，在参与的方式上，从最有利于实现公众参与目的的角度设置了参与程序，并借助其完备的听证会制度保障了公众参与的高效性；最后，通过环境信息的有效公开及赋予公众司法审查权，保障了公众参与的环境影响评价的最终效率的实现。

我国台湾地区环境影响评价制度汲取了美国、日本等主要发达国家的环境影响评价体系，采取分阶段审核项目信息、全过程实现公众参与的先进模式，保证了公众参与的效力，提升了公众参与的质量。

三　完善我国公众参与环境影响评价的建议

公众参与环境影响评价制度的有效实施的关键在于对公众参与的内容和具体程序作出明确且可行的规定，针对我国现阶段存在的问题，我们可从以下六方面来完善我国公众参与环境影响评价制度，以期提高公众参与环境影响评价的效力，真正发挥其应有的作用。

（一）明确及扩大公众参与主体的范围

公众参与环境影响评价的主体的确定，应摒弃原有以规划及建设项目周围受影响居民为参与主体的选择模式，赋予每一个公民参与环境影响评价的权利，最终形成公民普遍参与、接纳环境保护组织、囊括相关地方政府、动员群众基层自治组织的综合性评价主体新模式。

1.公　民

公民，作为具有一国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人，应然地享有参与本国环境管理事务的权利。在规划及建设项目影响评价中，“公民”作为一个集合名字，应囊括当地居民、具有相关专业知识的人员以及环境保护公益人士等。

第一，当地居民。项目影响地区当地居民是最重要的专家群体^[39]。在选择的标准设置上，应同时遵循“是否受到影响”和“是否具有利害关系”双重原则；在参与的数量上，应由具体项目环境影响范围大小决定参与此次环境影响评价的居民数量；在具体的操作中，应确定该项目可能造成的近期及中远期潜在性环境危害，鉴于普通公众仅能感性地分辨（如水体透明度、噪声大小、空气有无异味）环境质量的好坏，对突发性、潜在性污染（如水体中的砷污染）则难以及时发现并作出有效应对，因此环境影响评价编制机构有义务对中长期环境污染因素作出预判，如实告知当地居民该规划或建设项目可能引起的环境危害，并编制相应的污染应急指导手册发放至当地居民中。针对国际社会上将低收入层次及少数民族人士列入当地居民的特别关注对象的做法，笔者以为，根据我国国情，对低收入阶层话语权的保护是非常有必要的，该阶层作为社会中数量庞大但社会地位较低的群体，拥有较少的社会资源，因此对该阶层的倾向性保护是有助于实现公民基本权利和维护社会和谐的；但对少数民族人士的特别关注就显得不是非常有必要，国外对少数民族的保护主要是针对当地原住民的保护，而我国的少数民族分布呈现“大杂居，小聚居”的特点，“大杂居”的少数民族已经与周围民族实现积极融合，作为共同的社会成员存在，在不影响宗教信仰的前提下，没有必要在环境影响评价的时候将其单列，而“小聚居”的少数民族基本为某一个或几个民族形成某一自治县、乡，当地少数民族人数已达到常住居民的主体，此时如再将当地居民与少数民族分开征询意见，实属资源浪费。

第二，专业人士。环境影响评价作为对规划及拟建设项目可能造成的环境影响的预先判断，需要具有各学科专业人士的共同参与。这一群体具有较好的教育背景，在接受信息和表达意见的时候具有较好的接受度和专业性，可为环境影响评价编制机构及审批机关提出较有价值的建议，进而更有效地提高环境影响评价的质量及政府决策的科学性。

第三，环境保护公益人士。环境保护的对象是不特定多数人的环境权益，环境保护公益人士即社会上热心公益事业并投身环境保护事业的个人。在公众参与环境影响评价中引入环境保护公益人士能起到较好的监督作用，同时可以通过他们对环境保护事业的宣传和环境保护经验的分享，为当地居民提供帮助。

2.环境保护团体

环境保护社会团体作为民间群众性组织，不受控于任何行政机关，可以自主开展活动，在世界各国渐成推动环境管理和保护的重要力量，首先，环境保护团体的成员来自于普通公众，他们了解自身周围的环境条件和环境问题，能够及时、准确的反映公众的利益与需求，同时也为社会公众所信赖；其次，由于环境影响评价本身有较高的技术性，使得普通公众难以有效参与其中，但环境保护团体就可以对某一方面的问题进行大量研究，成为某一方面的专家，有针对性的参与到环境影响评价中；第三；环境保护团体作为同时具备环境保护热情与技术的团体，在规划及建设项目环境信息公开之后，可将信息以通俗易懂的方式传递给普通公众，使公众更为直观地了解项目基本信息，帮助公众充分认识规划及建设项目在建设期、运营期产生的环境影响；最后，环境保护团体可以把握有利时机，运用各种信息载体，以最广泛的途径传播环境保护理念，增强普通公众的环境意识，最终有助于加深普通公众对于环境影响评价的了解、提高参与环境影响评价的积极性。

3.地方政府

将当地政府纳入参与主体的范围，是因为地方政府具有环境管理的职能，从这个意义上讲它也是环境影响的构成因素。首先，地方政府作为辖区内开发建设项目的主要管理者及^[40]规划的主要实行者，对此类项目积累有丰富的环境管理经验，因此项目开发单位及环境影响评价编制机构都不应该忽略地方政府的意见或建议；其次，由于规划及建设项目的环境影响可能涉及其他行政区域，或因该规划及建设项目本就是跨区域建设的从而涉及地方政府间的管理和协调问题，因此遵循环境联系性、互动性的特征，适用最广泛意义上的“公众”概念，将参与主体尽可能地囊括可能受到影响的各级地方政府显得尤为必要。

4.基层群众自治组织

随着我国社会公民意识的觉醒，公众对环境问题及政府决策的关注角度已经从过去对个体私益的追求发展到对不特定多数人利益的关注与争取。环境影响评价中公众参与程序设置的首要目的在于为公众对可能影响环境的决策、规划、项目有充分表达自己意见的机会，回顾目前我国各类公众与政府之间的环境纠纷，大都是由于公众难以有效了解项目环境信息和发表意见所造成的，因此作为我国基层民主代表的社区居民自治组织和农村村民自治组织，就应积极担负起传递项目环境信息、收集群众意见、代表基层群众维护自身权益的重要责任，以实现政府决策的科学化及环境纠纷的积极、高效、圆满解决，并避免民众对政府不信任情况的出现从而维护社会和谐发展。

由于采用了直接选举模式，自治组织与其所辖区域内民众具有天然的联系性，这首先保证了自治组织与居民沟通的顺畅性，避免了本地居民在不了解项目基本信息等情况下直接与项目建设单位沟通所引起的冲突，并可以在充分征集当地民众意见的基础上与项目建设单位进行有效磋商，实现互利共赢；其次，当地民众可委托该自治组织为代表人代为参与环境影响评价，以实现其环境权益，但该自治组织应该得到全体被代表民众的认可，并应切实为其利益服务；第三，由于自治组织在工作上既受当地政府指导，也受当地居民监督，因此可以起到政府与民众的沟通的桥梁作用，最终扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利。

（二）扩大环境影响评价的对象

根据《暂行办法》第2条规定，结合国家环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》对环境敏感区的具体规定以及国务院2009年实施的《规划环境影响评价条例》第13条可发现，目前我国环境影响评价制度中允许公众参与的范围为需要编制环境影响报告书的建设项目和可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，排除了需要编制环境影响报告表和登记表的建设项目以及综合性规划，故笔者认为，应在现有基础上进一步扩大公众参与环境影响评价对象的范围。

1.建设项目环境影响评价对象的扩大

建设项目环境影响评价是我国环境影响评价体系的重要组成部分，但与之相配套的公众参与制度设计却明显落后。对建设项目环境影响评价是否需要公众参与这个问题，原有的评价标准是以环境影响报告书、报告表及登记表的为依据，并不明确列举公众参与评价的建设项目范围。笔者认为应当改变这种难以适应现实发展的评价标准，改之以建设项目由环境影响评价审批机关进行前期筛选，一旦发现“对公众有潜在的环境影响”就应当启动公众参与环境影响评价的程序。

2.规划环境影响评价对象的扩大

我国在规划环境影响评价的立法中，仅针对专项规划设置了公众参与环节，由于专项规划较建设项目而言包含有更多的环境因素及较大的影响范围，因此首先应确保所参与公众中专家成员所占比例不低于三分之二，同时应征询该规划上下游相关产业的专家意见；其次应编制专门的规划说明书，并于开发场所附近适当地点及主要新闻媒体进行公示，其时间不得少于30日，再通过方便普通公众知悉的方式举行公开说明会；最后应设置不少于30日的公众意见提交及反馈期。

鉴于综合性环境影响评价的宏观性，我国更有必要对此作出明确规定以保证最终规划的科学性、可行性。具体而言，综合性规划的编制应以专项规划为基础，设立更为宽泛的公众意见征询过程：除征求环境保护方面专家的意见以外，还应征求该区域产业生态、可再生资源开发等方面专家的意见；除征询环境权益直接受到影响的公众意见外，也不应排除由于综合性规划实施将承担环境风险的公众意见以及对环境保护感兴趣的其他公众意见；此外，还应征求有关的民间环境保护组织的意见，使公众参与的过程成为环境保护宣传教育的过程。

3.政策环境影响评价的创设

政策环境影响评价，是指进行某项重大活动（如经济发展政策、规划）之前，对该活动可能给环境带来的影响进行评价。政策环境影响评价是一个庞大的评价体系，包括对有关的经济发展政策、规划、计划等政策活动及其替代方案的环境影响进行正式的、系统的综合评价，查明或判定该拟议活动是否符合我国环境资源保护的要求，^[41]并在此基础上提出项目是否可行或在替代方案中选出具体的实施方案、并对可能出现的环境破坏行为设置应急预案。2010年1月实施的修订后的《深圳经济特区环境保护条例》在国内首次规定了政策环境影响评价。该条例第11条明确规定：“法规、规章和规范性文件实施后可能对环境产生重大影响的，起草单位在起草时应当组织进行环境影响评价，并形成政策环境影响评价说明书。政策环境影响评价说明书和审查小组的书面审查意见应当作为制定政策的重要依据。对应当报送而未报送政策环境影响评价说明书及书面审查意见的政策，不予审议、审查。”深圳市首开全国政策环境影响评价之先河，是我国地方立法中环境影响评价范围扩大的积极信号，也为我国环境影响评价法的进一步完善提供了经验借鉴。只有在环境影响评价中明确了公众参与的基础性地位，才能真正实现环境影响评价中公众的有效参与。

（三）扩充公众参与阶段

我国公众参与环境影响评价在时间上以“末端参与”为主，基本上是对已经定型的规划或建设项目方案加以讨论的过程，由于该方案变动的可能性较小，公众参与的实际意义不大，为此应扩充公众参与环境影响评价的阶段。就规划环境影响评价而言，应在环境影响评价的整个过程中保证公众的有效参与；就建设项目环境影响评价而言，审批机关应进行项目前期审查，对有影响环境的可能就应立即启动环境影响评价程序，并根据该项目的规模大小，划分相应的环境影响评价等级，如环境影响评价编制机构及审批机关同时认为“对公众有潜在的环境影响”的，应启动公众参与程序，并以项目可能影响到的公众范围来决定公众参与的规模。在最终形成报告书进入评审阶段时，如前期有公众参与环节的，此时则需补充设置公众对报告书的二次参与环节。此外根据《环境影响评价法》第2条的规定，环境影响评价还包括对规划和建设项目进行跟踪监测，但无公众参与的要求，而欲提高环境影响评价的实际效力，就应该在跟踪监测环节引入公众参与（如图1所示）。与此同时，可以在整个环境影响评价过程中（环境影响评价报告编制过程中、审批前及监督检查阶段）为公众参与设计若干个时间性切入点，在规划和建设项目的实施过程中，选择有相关知识背景和教育经历的公众与建设项目直接影响区内居民一同参与现场踏勘，将有利于现场敏感问题的发现和公众环境保护知识的提高，提供环境影响评价编制机构、审批机关、项目建设单位及公众代表四方面对面交流的平台。

图1

注：①——环境影响评价的审批机关进行项目前期审查，确定是否具有环境危害。

②——审批机关根据该项目规模及大小，对所需采取的环境影响评价等级作出划分。

③——环境影响评价编制机构及审批机关确定是否有可能对公众产生影响。

④——最终报告评审阶段，如前期有公众参与环节的，则该阶段必须有公众参与最终审定。

（四）疏通公众参与渠道

西方发达国家和地区公众参与环境影响评价的途径基本上涵盖了从简单的环境说明会到复杂的环境听证会，该参与途径有效保证了公众与环境影响评价编制机构及审批机关的有效沟通。在一定程度上，公众参与方式选择的恰当与否，直接关系到公众参与的质量。因此具体实践中应对不同的参与群体作出区分，以便采用更有针对性的参与方式：如对于具有良好教育背景的群体就可以使用听证会、研讨会、说明会、专家咨询会等形式；对于文化水平较低的群体，就应尽量采取说明会等浅显易懂的形式，以实现对规划或建设项目信息的充分解释说明。结合我国实际情况，应形成多种参与方式并存的参与格局，其具体的参与方式（如社区或村委情况说明会、公告、小型聚会、网络论坛、座谈会、听证会、研讨会等形式）可以根据拟议行为的内容和性质加以组合运用，针对不同阶段运用不同的参与形式以促成各利益相关方的有效沟通，并根据具体情况适时调整参与方式，最终形成公众信息高效率收集、反馈和采纳的形式。

1.现行环境影响评价听证会程序性模式改进

《暂行办法》虽设专章对环境影响评价听证会制度作出了具体的规定，但实践中仍有较多可进一步完善之处，借鉴其他国家环境影响评价听证会模式的先进经验，结合我国现存问题，欲提出建议予以完善。

首先，应完善环境影响评价听证会前期准备工作。环境保护行政主管部门在评估该听证会召开的必要性之后，应迅速明确各方的争议焦点、确定本次听证会的主题和目标，当然也可以设置阶段性的目标，以保证此次听证会目标的实现。鉴于听证会正式会议时间有限，因此组织方应在听证会开始前保证所有参与听证会的人对所需听证事项有充分的了解；环境保护行政主管部门应当通过便于公众知悉的途径，在听证会召开前两周向社会公众发布听证会信息，并采取有效的方式通知项目影响区内的居民（同时应附项目情况说明书）。会议通知应当包括：会议的目的、会议的时间和地点、该主管部门的电话号码和联系人；该主管部门还应提前安排专人作为听证会执行人，负责会议各方联系和筹备，以保证听证会的如期召开。

其次，应完善参与听证人员筛选程序。《暂行办法》第15条规定了参与听证人员的遴选标准：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。”在实际执行过程中，由于环境保护行政主管部门既是环境影响报告书的审批机关，又是环境影响评价听证会的组织者和听证代表的遴选者，因此很难保证遴选程序的客观公正。根据我国实际可考虑将参与听证的公民代表根据居住片区、职业背景、教育背景、年龄结构等多方面进行划分，亦可将名额向社区、环境保护团体、政府部门等机构分配，以保证参与人员的普遍代表性。

最后，应明确环境影响评价听证会主持人的独立性，对其任职条件作出明确的规定。我国目前环境影响评价听证会主持人由行政机关负责人自己担任或指定人员担任，因而缺乏本应具有的独立性。^[42]实践中可采用由上一级环境保护行政主管部门派员或聘请法官等司法工作人员的担任环境影响评价听证会主持人的方式，这既保证了听证主持人的职业素养，又能树立公正、客观的形象，杜绝腐败情况的发生。

2.建立利益相关方前期沟通模式

建立利益相关方前期沟通模式的目的在于收集与项目相关各方的意见及建议，为环境影响评价编制机构提供切实可行的指导。该前期沟通模式有别于一般的座谈会，表面上由处于中立地位的主持人为各利益相关方创造共同学习、对话的机会，实质上是给政府相关人员、社区工作者、非政府组织、专家学者和社区居民搭建一个交流的平台。在环境影响评价编制之前，各利益相关方共同协商、共同规划、共同决策、共同行动，通过对各方共同利益的寻找和协调，最终形成环境影响评价工作全面高效、政府决策客观可行、建设单位与公众良性互动的局面。如对某小区拟建垃圾处理设施进行环境影响评价，则可在项目拟议阶段，召集业委会成员、居委会成员、垃圾清运公司、环境卫生行政主管部门、高校学者等与社区垃圾从产生到最后处理各个阶段息息相关的人员参与讨论，对各方利益进行前期协调，提出对环境影响评价编制有益的建议。

（五）实现信息的有效沟通

1.环境信息公开制度

环境信息公开既是为公众参与环境影响评价提供相关的信息平台，也是对公民环境知情权的积极保障。环境信息公开就是要求政府实行环境信息透明化，让公众了解规划或建设项目实施后对环境可能产生的影响。

随着社会的进步，公众参与环境保护及环境决策已成为必然，“环境”作为社会公共资源本质上属于全社会共同所有，其管理将涉及不特定的多数人利益。政府将环境信息予以公开，一方面使公众参与环境影响评价具备了前提和基础，另一方面公众舆论亦会促进政府加强对污染企业的环境监管，防止更大的污染事故发生。因此我国环境信息公开应建立起“政府为主体、企业为补充”的新模式，在具体实践中，针对政府环境信息，可由环境保护行政主管部门选择适当的时间和方式向公众公开；在企业环境信息公开上，由于企业自身是以营利为目的的经营性主体，难以避免其由于追求经济利益而掩盖自身破坏环境的行为，因此应逐步完善企业的信息公开制度，最终实现完善政府环境信息公开，促进企业信息公开的目标。

《环境信息公开办法》（试行）的实施，为环境信息公开设定了多种公开渠道：一是通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开政府环境信息；二是编制、公布政府环境信息公开目录和政府环境信息公开指南，并及时予以更新；三是确立依法申请公开政府环境信息的制度。公民、法人或者其他组织还可以向环境保护行政主管部门申请获取相关政府环境信息。同时，国务院应该在条件成熟的时候颁布《环境信息公开条例》，使环境信息公开工作有法可依。

2.公众意见反馈制度

我国现行与环境影响评价相关的法律法规中缺少对公众的信息反馈的制度设计，实践中公众对自己所提意见是否被环境影响评价编制机构及审批机关考虑或采纳，理由或依据是什么等问题都缺少知悉的途径，一方面使公众丧失了进一步阐明自身观点或与环境影响评价编制机构及审批机关沟通的机会；另一方面，由于环境影响评价报告编制机构及审批机关缺乏将上述事项公开的压力，导致了对公众建议或意见的草率处理，降低了公众参与环境影响评价的效率。因此，我国应建立公众意见（或公众信息）的收集反馈制度。该制度的设计可借鉴美国的成功经验：第一应保证公众意见的全面、有效反馈，杜绝反对意见被删除的可能性；第二应明确公众意见取舍的效力级别，即某一定资质的环境影响评价编制机构协同某一级别的环境保护行政主管部门才有权利作出取舍；第三应规定对于公众意见取舍结果的公布方式，建立一种良性互动的公众意见反馈机制及后续跟踪评价机制，有利于监督环境影响评价编制机构及审批机关对公众意见的处理、采纳及实施情况。反馈机制的建立，有利于明确公众意见建议的处理结果，打消公众的顾虑，增强公众参与的积极性，增强公众对环境影响评价编制机构及审批机关的有效监督。

（六）提升公众参与效力

1.公众对报告书的“一票否决”

目前，公众参与环境影响评价制度较完善的国家均明确了公众对环境影响评价报告书的审查权，即在环境影响评价编制机构完成报告书编制报送审批机关，审批机关作出最终审批前的审查权。在此阶段，环境影响报告书不仅包括了评价项目的环境危害及预防、治理措施，也包括了对前期公众意见及建议的回复。我国也应赋予公众相应的否决权，公众在此阶段参与环境影响报告书的审查，将重点关注环境影响评价编制机构及审批机关对公众建议的反馈，如对反馈结果不满意或最终解决方案与公众预期有较大差别时，经与审批机关沟通无效之后，可在前述各公众参与主体协商一致的情况下，行使“一票否决”权，拒绝该环境影响报告书审批通过。

2.对环境影响评价审批机关提起公益诉讼

公众参与环境影响评价效力加强的重点，在于使公众参与过程中所提建议及意见顺利地进入决策层的审查视野，最终对决策产生实质性影响。关于对公众所提建议及意见的制度性保障已在建立“公众意见反馈制度”部分作讨论，此处就主要发达国家中公民对环境影响评价审批机关提起司法审查进行有益借鉴，以期凭借中立第三方来保证公众参与环境影响评价的效力。

将司法审查概念引入公众参与环境影响评价制度，其作用首先在于限制环境影响评价审批机关对公众意见自由裁量的权限，确保公众所提意见完整有效；其次，公众如对审批机关在最终决策中未能采纳其意见表示异议或审批过程中行为违法，公众均可提请法院对该审批机构的决策内容作出审查。结合我国实际，笔者认为可以采取提起公益诉讼的方式实现司法审查，诉讼的启动权归属于公民及环境保护组织，审查对象为审批机关对环境影响评价的行政审批行为。其理论基础在于，纵然公民所提意见有可能不正确，但作为公众参与环境影响评价的组成部分，对自己所提意见的关注和进一步的意见表达应该是公民所应具备的基本程序性权利。