人性化的环境法进行法理重构的必要性

第一节　人性化的环境法进行法理重构的必要性

预期环境法律体系的构建契合人性化标准，必须从环境法的法理基础和制度体系两个层面同时进行。以“人性化”作为全面的标准和分析视角来考察环境法律体系，人性化的标准需要外显于环境法律制度体系，内潜于环境法律基本法理。

要实现环境法律制度体系的人性化，首先要注重以人性化标准重构环境法基本法理，其原因首先在于环境法理与环境法律制度体系二者之间的关系。具体来说，要预期以人性化的标准来检视整个环境法律体系，就必须首先进行环境法理的重构，因为环境法理的重构对于环境法律体系的更新有至关重要的意义。

1.环境法理的更新从整体上更新了环境法律体系的立法指导思想

立法指导思想是立法主体据以进行立法活动的重要理论依据，是为立法活动指明方向的理性认识。立法指导思想反映立法主体根据什么思想与理论立法和立什么样的法，是立法者的法意识在立法上的集中体现。法律的指导思想其实反映了立法的一种价值追求，内化为法的价值追求。从字面上讲，法的价值可以有不同的含义：第一，它指的是法在发挥其社会作用的过程中保护和促进哪些价值；第二，指法律所包涵的价值标准；第三，指法律自身所具有的价值。⁽¹⁾从第二层意义上来讲，法律的价值就是指一种评价标准。立法指导思想构成一定立法的内在精神品格的主体框架。立法活动作为政权活动的极为重要的内容，作为本身亦是或应当是科学的、有规律的活动，它只有以一定的思想为指导，立法主体才能通过立法活动，把自己的意志有效地上升为政权意志，使所立的法能有效地实现自己的目的。

所以，每一部具体单行的环境法律的制定和修订必须首先明确立法的指导思想。坚持一定的指导思想，有利于立法主体站在一定的思想理论高度来认识和把握立法，从理论与实践紧密相结合的角度从事立法活动，使立法能在经过选择的思想理论指导下，沿着有利于立法主体的方向发展；有利于立法主体从大局上把握立法，有利于集中地、突出地、强调地体现立法主体的意志；有利于协调立法活动自身的种种关系，统一立法的主旨和精神，有利于协调立法与法制的其他环节以及它所调整的种种事项的关系，使各种立法活动以及立法与它所调整的对象之间，有一种一以贯之的精神品格在发挥作用；也有利于实现立法的科学化，使立法活动按规律进行。

环境法在规制社会环境问题、保护环境中实际效果的发挥取决于环境法律制度体系是否具有科学性和可操作性，这又从本质上取决于环境立法指导思想。我国以前的环境立法偏重于以经济建设为中心，造成环境法保护水平过低，环境法的具体条文可操作性不强。如我国《环境保护法》规定，国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准，省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。国务院环境保护行政主管部门在制定国家排污标准时，就是根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件来制定。这种规定看上去没有什么可以指责之处，但是只要稍微深入探讨一下，我们就会发现，这种规定由于其过于抽象和缺乏可操作性，导致了其立法预期在现实中难以实现。环境法律制度在实践操作中，即使有国务院制定的环境质量标准和排污标准，该标准也是比较低的，相应地，处罚标准过低，造成地方政府在执行过程中，为了地方经济利益，或者执法者为了个人前途而变相地不执行标准；为了自己的政治利益而不惜采取各种掠夺式的资源开发方式和杀鸡取卵的经济发展模式，造成了严重的资源浪费和环境污染问题。地方政府对地方经济的增长关注多，对可持续发展关注不够，对经济增长造成的环境污染有意或无意忽视。这使得我国在发展经济的过程中重复西方国家发展过程中“先污染后治理”的老路，太湖污染、白洋淀死鱼事件、长江水质性缺水和城市酸雨等问题都是这种思路下的结果。这些环境问题的出现，并非是国家没有环境质量标准和排污标准，而是与这些标准的过低以及处罚过轻而达不到应有的惩戒作用有很大关系。

我国现代社会正处于转型时期，包括：一是体制转型，即从计划经济体制向市场经济体制的转变；二是社会结构变动，社会转型的具体内容是结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变，在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显的变化；三是指社会形态变迁，即指中国社会从传统社会向现代社会，从农业社会向工业社会，从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展。我国改革开放以来，包括环境法在内的法制建设取得了很大的成就，环境法的数量众多，这就是说在中国并不缺少环境法，而是缺少能够作为中国可持续发展的基础的合理的环境法。在我国今后的环境立法工作过程中，明确将可持续发展思想确立为我国环境法的指导思想，改变传统立法经济优先的倾向，而确立以预防为主的立法目的，建立起可持续发展的环境法系统，这是我国环境法发展的必然选择。当然，要实现这个目标还有许多事要做，但关键不是我们能做什么，而是我们做了什么。

以经济建设为中心的环境立法指导思想，使得现有的环境立法在应对现实环境问题中弊病丛生。我们在应对与解决这些现实问题时，总是苦思无计，过于关注于立法的技术层面，认为环境法律在解决环境问题、保护环境中不能奏效是因为立法不够或者是环境立法技术存在的问题，于是导致了愈加频繁的环境立法和环境法律修改，却没有对于环境法理上存在的问题给予足够的重视。

2.环境法的基础理论决定了环境法律制度体系的宏观构架

法律需要以自身的路径和方式解决现实中出现的问题和纠纷，这种路径和方式就是需要对现实中出现的纠纷与问题进行法律“格式化”的处理，把现实中的矛盾和纠纷纳入法律自身的逻辑体系，而不是直接应对现实问题，因此，法律必须以自身的逻辑体系和制度框架容纳具体的法律制度。现实的问题与纠纷纷繁复杂，呈现在法律面前的是一个个具体的个案，因此，法律必须进行类型化的处理，把性质上相同或相近的现实问题纳入同一制度规制的范围之内，但即便如此，具体的法律制度也是内容繁杂。因此，基本法理就需要对之进行抽象和类型化的处理，对之进行理论抽象和总结，使之总体上呈现规律性。

环境法律也具有法律血统，属于一个具体的部门法，也概莫能外地遵循这一规律。比如，现实中因为有毒性、易燃性、腐蚀性、反应性、放射性和传染性的固体、半固体废物导致的污染类型非常多，从环境法律的视角将之统一归纳为有毒有害固体废物。有毒有害固体废物与无毒固体废物一起被概括为固体废物，纳入《固体废物污染环境防治法》，而对于固体废物污染、大气污染和水污染等类型污染物进行防治的法律被统称为污染防治法。

对环境法律制度体系进行宏观构架是每一个环境法学研究者回避不开的问题，比如，有的学者把基本环境法律制度分为事前预防类法律制度、行为管制类法律制度、影响与评价类法律制度和事后补救类法律制度，为环境法基本法律制度设立了新的制度类型。作者依据的分类标准是“根据环境问题的预防、治理和救济等三方面的特点”作出的划分，其制度的分类如下⁽²⁾：

如果说对环境法律制度体系进行宏观架构是每个环境法学研究者回避不了的问题，那么，采取何种类型的环境法理、秉持何种环境法理的基本观点和适用何种环境法理的基本导向和价值观，则使得对于环境法律制度体系的宏观架构迥然有异。环境法律的基础法理直接而深远地影响到环境法律制度体系的宏观架构。比如，环境法律过于注重于“促进社会主义现代化建设”则会使得在环境法律制度体系中过程控制类的环境法律制度比重偏重；在环境保护和环境问题治理中，过于注重政府公权力和行政管制手段的作用，则会使得在环境法律制度体系中管制类的制度偏多而采用市场手段类的环境法律制度偏少。我国近些年的环境政策导向影响到环境基础的转向进而影响到环境法律制度体系建构的变迁的过程可以表明这个规律。比如，20世纪80年代中国的环境政策建设主要致力于：建立环境标准和法规、加强环境监测和环境统计。相应的具体的环境政策有“三同时”、“排污收费”、“环境影响评价”、“环境保护目标责任制”、“企业环保考核”、“城市环境综合整治定量考核”、“排污许可证制度”、“污染集中控制”、“污染源限期治理”，等等。⁽³⁾上述环境政策构成了中国环境保护基本法的主要制度体系，由于这一阶段是中国经济体制向市场经济渐进的改革时期，环境保护政策还带有浓厚的计划经济的色彩，即行政命令有余，管制手段为主，市场手段不足。这构成了已经形成的环境法律制度的特征，出现了“三同时”制度这种被认为具有中国特色的、指导企业治理污染的过程控制制度，并且该制度在中国适用最为广泛。排污收费政策而催生的环境费制度和排污许可证政策催生的排污权交易制度都带有明显的管制特征。1978年中共中央批转国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中就首次提出了进行环境影响评价工作的意向，随后的环境保护基本法、单行法和2002年颁布的专门的《环境影响评价法》以及2009年颁布施行的《规划环境影响评价条例》都不断完善了该制度，但是不彻底的环境影响评价制度实施起来会出现诸多问题，2007年爆发的厦门PX事件集中反映了现行的环境影响评价制度存在的问题⁽⁴⁾。在当时的政策背景下产生的限期治理制度在现实的环境侵权救济中也存在制度失效之处⁽⁵⁾。

20世纪90年代以后，特别是21世纪以来，改革开放进一步深化，经济体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变，国家发展战略定位于科教兴国和可持续发展。政府对环境保护的重视已经从倡导转向基本国策和大政方针，推动可持续发展观从环境法秉持的理念体现为具体法律机制和制度设计，环境与发展综合决策也全面拷问了环境法律体系。

概括而言，环境法律基础法理的演进导致的环境法律制度体系宏观架构的变化至少有以下两大鲜明特色：

(1)由偏重“命令—控制”制度类型向基于市场的经济激励制度的兼顾，并且后者发挥越来越重要的作用。比如环境费制度的创新。我国在先后修改颁布的《海洋环境保护法》(1999年)和《大气污染防治法》(2000年)中废除了超标排污收费制度，首次确立了“达标收费，超标排污违法”的新的排污收费制度。并且，2002年国务院通过了《排污费征收使用管理条例》，对排污费征收和使用管理作出了明确规定；同时在我国部分省市也开始实施重点污染物排放许可证制度的基础上试行排污权交易。还在讨论的制度创新有环境税制度。2007年10月，中共十七大报告提出要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿标准”，资源与环境问题被提至更高的层面。开征环境税在2008年开始成为政府重点探讨和推进的税收政策之一。

(2)环境法保障人体健康的立法目的从虚化到实化。我国的环境法律体系明确规定了要实现“保障人体健康”的立法目的，但迄今为止都是一个虚化的价值理念，并没有体现在具体的制度设计上，可以预见，这种情况很快将会改变。2007年11月5日，国家卫生部、环保总局和发展改革委等18个部门正式联合启动《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》。该计划是中国政府相关职能部门共同制定的我国环境与健康领域的第一个纲领性文件，因此，它在近几年内将成为控制有害环境因素及其健康影响，减少环境相关性疾病发生，维护公众健康，落实“环境保护”基本国策的重要环境政策，而这对我国的环境法律政策从宏观思路到具体制度的更新提出了新的要求。

3.环境法律基础法理决定了具体的环境法律制度构建

环境法律基础法理不但影响到环境法律制度体系的宏观架构，也决定了具体的环境法律制度的构建。具体的环境法律制度注重的是对权利义务的设计，而权利义务内容的设计是由环境法律基础理论来决定的。

以珠海市七届人大常委会第十五次会议2008年9月19日通过、2009年5月1日起施行的《珠海市环境保护条例》为例。珠海市在特区创立之初就进行了建设现代化生态城市的战略选择。在建设生态城市的定位之下，珠海市出台了很多相关政策来实现这一目标。1992年以来，珠海制定了《珠海市城市规划条例》、《珠海市环境保护条例》、《珠海市饮用水源水质保护条例》、《珠海市环境保护“八个不准”的规定》等一系列地方性法规，使生态建设和环境保护工作逐步走上法制化轨道，使得珠海市的环境现状和环境保护状况已处在全国前列。珠海市非常注重环境保护，充分利用较大市立法权，重视《珠海市环境保护条例》在保护环境、解决环境纠纷中的作用。2006年7月，珠海市环境保护局通过媒体公开发布《珠海市环境保护条例》立法修订项目招标公告，全国有近三十家知名高校法学院、环境法研究机构、NGO组织以及知名律所参与投标，最终中南财经政法大学法学院湖北省地方立法研究中心和环境资源法研究所合作组成的项目组承担了《珠海市环境保护条例》修订项目。根据珠海市城市发展的定位，结合现代环境法发展的先进理念和思路，项目组在遵循上位法的前提下，充分利用了珠海市的较大市立法权，在《珠海市环境保护条例》修订草案中引入了明确规定公民环境权保护、生态保护等先进理念，在此法理更新的前提下，《珠海市环境保护条例》对于环境法律具体制度进行了系统创新。

原有的环境法律体系是以管制手段为主来保护环境的，并没有明确规定环境权的内容，修订后的《珠海市环境保护条例》在第9条(环境权利与义务)中规定：“一切单位和个人都有享受良好环境、参与环境保护、知悉环境质量状况、监督环境保护工作、检举和控告破坏环境行为的权利。一切单位和个人都有保护环境、防治污染的义务。”原条例第4条规定：各级政府必须采取措施，大力开展环境保护宣传教育、普及环境保护的科学知识，提高公民环境保护意识。原条例的该条规定希望通过提高全民环境意识，发动公民参加环境保护。公民参与环境保护主要包括两个方面，其一是积极参与环境保护，直接促进环境的改善；其二是通过维护自己的环境权利，间接地促进环境保护事业的发展。针对这两个方面，原条例在第4条规定了政府在环境宣传教育方面的职责，在第54条规定了侵害人的赔偿义务以及受害人请求赔偿的权利和途径。考虑到原条例仅仅明确规定了直接受害人的求偿权利，范围较为狭窄，因此，修订后的条例在第9条规定了公民环境权和公民保护环境的义务。作为公民环境权的一项内容，修订后的条例第9条规定了公民的检举、控告权等具有公法性质的权利和请求排除危害、赔偿损失的私法性质的权利。为了保证公民能够有效地行使自己的权利，该条还规定一切单位和个人，都有权按照有关规定查阅行政管理机关的环境保护工作信息。该款规定与2007年4月5日公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定是一致的。

厦门市是重要的生态城市，非常注重环境保护，这种城市发展思路也贯彻于《厦门市环境保护条例》中，把生态立市的理念贯穿到具体的条文中去，在具体的条文设计中来把生态立市思想灌输进去。这体现在厦门市首次在全国地方环境立法中把生态保护作为重要的章节进行规定，这种环境法理的更新还体现在厦门市利用自身可以适用的较大市立法权进行了很多具体制度上的创新以更好地保护好环境。比如，厦门市在《厦门市环境保护条例》(2004年修订)中规定了代执行制度，该制度适用的对象是一切造成环境污染和生态破坏，而又拒不履行整治恢复责任或者整治恢复不符合要求的主体，突破了《固体废物污染环境防治法》中“代处置”制度仅适用于“生产危险废物”的单位的规定。