单独请求赔偿的程序

二、单独请求赔偿的程序

(一)先行处理程序

世界上大多数国家均采用行政机关先行处理原则解决赔偿问题。该原则因赔偿方式上的差别又被称为协议先行原则、穷尽行政救济原则等。在美国，涉及国家赔偿的案件，大约有80%至90%是在行政机关得到解决的。《国家赔偿法》第9条第2款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出”。《国家赔偿法》第14条规定，“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起3个月内，向人民法院提起诉讼”。这些法律规定确立了我国行政赔偿中的先行处理程序，即在一般情况下，行政赔偿请求人向人民法院单独提起行政赔偿诉讼之前，须先向有关的行政赔偿义务机关提出赔偿请求，由行政赔偿义务机关对赔偿问题依法进行解决，如果行政赔偿义务机关的处理没有解决争端，行政赔偿请求人才可以向人民法院提起行政赔偿诉讼的行政程序。行政赔偿的先行处理程序一般应该遵循以下程序:

1.行政赔偿请求的提出。在行政赔偿程序中，行政赔偿请求人向行政赔偿义务机关提出赔偿请求必须符合一定条件:

首先是实质要件。具体包括:(1)赔偿请求人必须具有赔偿请求权。赔偿请求权是法律赋予公民、法人和其他组织主张赔偿的权利，没有赔偿请求权的公民、法人及其他组织不得请求行政赔偿。(2)行政赔偿被请求人是行政赔偿义务机关，即赔偿请求必须向赔偿义务机关提起。赔偿请求人在请求赔偿时，首先必须弄清谁是行政赔偿义务机关，然后才能有针对性地提出赔偿请求。根据法律规定，行政赔偿义务机关包括:行使职权侵害当事人合法权益造成损害的行政机关;行使职权侵害当事人合法权益造成损害的行政机关工作人员所在的行政机关;行使职权侵害当事人合法权益造成损害的法律、法规授权的组织;受委托的组织和个人行使职权侵害当事人合法权益造成损害的委托的行政机关;共同作出职务侵权行为的两个以上的行政机关;复议决定加重了损害的复议机关。(3)赔偿请求事项必须符合法律规定的范围。赔偿请求人所提出的赔偿请求事项，必须是属于国家赔偿法规定的行政赔偿范围。凡超出法律规定的赔偿范围提出的赔偿请求，赔偿义务机关不予受理。(4)赔偿请求必须在法律规定的期限内提出。赔偿请求人请求赔偿义务机关予以赔偿，必须在法定的期限内提出。如果超出法定期限，则该行政赔偿请求权自然丧失，赔偿请求人不能获得行政赔偿。我国《国家赔偿法》第39条的规定:“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”

其次是形式要件。请求人向赔偿义务机关提出行政赔偿请求，应以书面形式申请，即递交赔偿申请书。根据《国家赔偿法》第12条的规定，赔偿申请书应当载明下列事项，“受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务;具体的要求、事实根据和理由;申请的年、月、日”。赔偿申请书是请求人向赔偿义务机关提出的主要书面材料，因此必须内容完整，符合法定形式，语言简明，字迹工整，便于赔偿义务机关审查处理。由于我国各地差异很大，个别地方还存在文盲和识字不多的人，为此《国家赔偿法》规定，“赔偿请求人书写申请确有困难的可以委托他人代书;也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录”。

此外，在行政赔偿请求的提出中，还要注意以下问题:(1)《国家赔偿法》第12条第3款规定，“赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明”。也就是说，如果赔偿请求人与受害人不一致时，应当提供相关证明来证明赔偿请求人与受害人之间的关系。当赔偿请求人是自然人时，就应该提供证明来证明他与受害人之间存在继承关系，或者他是与受害人之间存在抚养关系的亲属;当赔偿请求人是组织时，就应该提供证明来证明它与受害人之间存在权利义务的承受关系。(2)有两个以上赔偿义务机关时赔偿请求的提出。共同赔偿义务机关应当共同承担行政侵权赔偿责任。在存在两个或两个以上的行政赔偿义务机关时，赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，被请求的赔偿义务机关不能借口其他赔偿义务机关未被请求或未予赔偿，而拒绝或推诿赔偿责任，而应当先予以赔偿。某一赔偿义务机关先予赔偿之后，可要求其他赔偿义务机关承担赔偿责任。(3)数项赔偿请求的提出。赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿请求。数项赔偿请求相互之间往往有着一定的联系，它们或者是因同一侵权行为而产生多项损害，或者是多种侵权行为实施于一个人产生多项损害。对数项赔偿请求同时提出，一并解决，有助于综合考虑各种因素，合理解决赔偿争议。(4)赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证。申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当当场或者在5日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。

2.行政赔偿义务机关的受案。行政赔偿义务机关收到行政赔偿申请书后，应该依照法律规定进行受案前的初步审查。如果通过审查认为该申请书符合行政赔偿条件，赔偿义务机关应决定受理并通知赔偿请求人。赔偿义务机关对申请书的初步审查主要包括下列内容:申请是否符合行政赔偿的要件;申请书的内容和形式是否符合要求;申请人所要求赔偿的损害是否确为本行政机关及其工组人员或受本机关委托的组织或个人的职权行为所造成;赔偿请求人所要求的行政赔偿是否属于《国家赔偿法》所规定的赔偿范围。如经初步审查，所以这些要求均已达到，则应决定立案处理，并通知赔偿请求人。如果发现以下情况，则应另行处理:申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当当场或者在5日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容;如果申请人不具有行政赔偿请求人资格，应告知其理由，由有申请人资格的人提出申请;行使赔偿请求权已超过法定期限的，应告知赔偿请求人不予受理的原因。

3.行政赔偿义务机关的处理。行政赔偿义务机关处理行政赔偿请求的方式，各国有着不同的规定，概括起来主要有两种^[6]:(1)协议式。即行政赔偿请求人与行政赔偿义务机关之间，就赔偿金额在相互协商的基础上，达成协议，以解决行政赔偿争议的方式。这种通过协商解决行政赔偿争议的方式，被世界上许多国家和地区所采用。如美国《联邦侵权赔偿法》第2676条规定:“对于受害人的请求，第一联邦行政机关的首长或者指定人必须予以考虑，评估、调解、决定或妥协、和解，受害人如果接受了这种决定或妥协、和解，则发生终局之效力，不得再行请求或起诉。”我国台湾地区“国家赔偿法”规定，依本法请求损害赔偿时，应先以书面形式向赔偿义务机关请求之。赔偿义务机关对于赔偿请求，应即与请求权人协议。协议成立时，应作成协议书，该项协议书应予以执行。赔偿义务机关拒绝赔偿，或自提起请求之日起30日内不开始协议，或自开始协议超过60日协议不成立时，请求权人得提起损害赔偿之诉。(2)决定式。即赔偿请求人要求国家赔偿，向赔偿义务机关提出请求，由赔偿义务机关直接作出决定是否予以赔偿。赔偿请求人对赔偿决定不服的，可向法院提起诉讼。如在法国，提起赔偿诉讼要遵循赔偿义务机关先作出关于赔偿金决定为前提的规则，请求人对赔偿义务机关的决定不服，才能提起赔偿诉讼。韩国《国家赔偿法》第9条规定:“依本法提起损害赔偿诉讼，非经赔偿审议会作出赔偿金给付或驳回的决定后，不得提起。但自赔偿金支付申请之日起，超过3个月时，有权不经过其决定，提起诉讼。”瑞士的《联邦责任法》规定，被害人请求国家赔偿，应先向财政部申请，如果财政部驳回其请求，或超过3个月而未作决定，被害人可以向联邦法院提起诉讼。《国家赔偿法》第13条规定，“赔偿义务机关应当自收到申请之日起2个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商”。根据这一规定，我们认为，我国行政赔偿义务机关对赔偿申请的处理采取的是决定式。因为在国家赔偿的处理过程中，是否协商是由行政赔偿义务机关来自由裁量的。协商程序是国家赔偿程序中的酌定程序，不是法定的必经程序。当然，我国采取的决定式与外国的决定式存在一些不同，有着中国特色:(1)赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见。充分听取赔偿请求人的意见是行政赔偿义务机关的法定义务。(2)我国采取的决定式是协商可以先行的决定式，即赔偿义务机关在作出最后赔偿决定之前，可先就赔偿事项与赔偿请求人进行协商，双方能够达成一致的，赔偿争议得以解决;经协商双方不能达成一致的，由赔偿义务机关单方面作出是否赔偿及赔偿多少的决定。

行政赔偿义务机关经审查后，应该在2个月内作出相应处理。一般有两种形式:(1)作出予以赔偿的决定书。赔偿义务机关对赔偿请求人的申请经过审查，认为符合法律规定的条件，应在2个月内作出赔偿决定。赔偿义务机关可与赔偿请求人就赔偿事项进行协商，达成一致意见，以解决赔偿争议。协商的内容主要有:赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额等。当然，赔偿义务机关也可以采取决定的方式对赔偿请求人予以赔偿。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起10日内送达赔偿请求人。(2)作出不予赔偿的决定书。赔偿义务机关经审查，认为赔偿请求人的申请不符合法律规定的赔偿条件的，不予赔偿。不予赔偿一般是受理申请的行政机关认为本机关没有赔偿义务，请求赔偿的损害事实不是本机关及其工作人员或受本机关委托的组织和个人的职权行为造成的，或者请求赔偿之损害事实，不在《国家赔偿法》所规定的赔偿范围之内等。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起10日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。

在共同侵权赔偿案件中，赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。

《国家赔偿法》第14条规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起3个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起3个月内，向人民法院提起诉讼。这就是说，行政赔偿义务机关无论是决定赔偿，还是决定不予赔偿都应该在收到赔偿申请之日起2个月内作出处理决定书。如果决定不予赔偿或逾期不作赔偿决定，或者赔偿请求人对赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额有异议的，赔偿请求人可自收到赔偿决定之日起或者自期间届满之日起3个月内向人民法院提起行政赔偿诉讼。为了充分保护公民、法人或者其他组织的诉权，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第24条规定:“赔偿义务机关作出赔偿决定时，未告知赔偿请求人的诉权或者起诉期限，致使赔偿请求人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从赔偿请求人实际知道诉权或者起诉期限时起算，但逾期的期间自赔偿请求人收到赔偿决定之日起不得超过1年。”

(二)行政赔偿诉讼程序

行政赔偿诉讼是一种独立的特殊诉讼形式。它是人民法院根据赔偿请求人的诉讼请求，依照《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等法律规定解决行政赔偿争议的活动。在起诉条件、审理形式、证据规则以及适用程序诸方面都有其自身特点。

1.行政赔偿诉讼的受案范围。行政诉讼赔偿程序比一般行政诉讼程序受案范围要广。根据《行政诉讼法》第2条规定，一般行政诉讼的受案范围是“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。行政赔偿诉讼的受案范围不仅包括《行政诉讼法》规定的受案范围，还包括行政机关及其工作人员在履行公务过程中的违法事实行为，具体来说主要有以下几项:非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;以殴打等暴力行政或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的;违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为等。

2.行政赔偿诉讼的起诉条件。根据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的规定，行政赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件:(1)当事人适格。行政赔偿诉讼的当事人包括原告、被告和行政赔偿诉讼的第三人。提起行政赔偿诉讼的原告原则上应该是受害人，即认为行政机关及其工作人员职务行为侵犯其合法权益并造成损害的公民、法人和其他组织。作为受害人的公民死亡的，其继承人或者有扶养关系的亲属可以作为原告提起诉讼;作为受害人的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以作为原告提起诉讼。行政赔偿诉讼的被告是其职权行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，并造成实际损害的行政机关或法律法规授权的组织。这里的被告的范围及其确定标准与赔偿义务机关是一致的。行政赔偿诉讼的第三人，是指与行政赔偿案件处理结果有法律上的利害关系而参加到他人提起的行政赔偿诉讼程序中的公民、法人和其他组织。根据《行政赔偿司法解释》第14条规定，与行政赔偿案件处理结果有法律上的利害关系的其他公民、法人或者其他组织有权作为第三人参加行政赔偿诉讼。(2)有具体的赔偿请求和事实根据。赔偿请求是行政赔偿诉讼的核心，是指原告通过人民法院向被告提出的行政赔偿主张。不告不理的司法原则决定必须有具体的赔偿请求，以便法院审理。所谓“有具体的赔偿请求”，即要求原告请求赔偿的方式、范围、数额等必须明确、具体，以便人民法院对案件进行审理和作出裁决。“事实根据”是原告提起赔偿诉讼所根据的事实，包括案情事实和证据事实。行政赔偿诉讼的起诉除有具体的赔偿请求外，还应有相应的事实根据，以为赔偿请求提供支撑。当然，并不要求事实根据达到“确实、充分”的程度。因为，事实根据能否完全支持原告的赔偿请求，需要在案件审理以后，在判决当中进行认定。(3)行政赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。赔偿义务机关先行处理是赔偿请求人单独向人民法院提起行政赔偿诉讼的前置程序或前提条件，不经过赔偿义务机关的先行处理，赔偿请求人不得单独向人民法院提起行政赔偿诉讼。当然，赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求，赔偿义务机关超过法定期限不予处理的，赔偿请求人可依法向人民法院提起行政赔偿诉讼。(4)属于人民法院的受案范围和受诉人民法院的管辖。双方之间的行政赔偿争议必须属于国家赔偿法所规定的赔偿范围，属于人民法院受理案件的范围，否则，人民法院不予受理。同时，原告的起诉还必须向依法对该案享有管辖权的特定人民法院提出，否则，人民法院亦无权受理原告的起诉。(5)符合法律规定的起诉期限。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的2个月届满之日起3个月内提出。赔偿义务机关作出赔偿决定时，未告知赔偿请求人的诉权或者起诉期限，致使赔偿请求人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从赔偿请求人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间自赔偿请求人收到赔偿决定之日起不得超过1年。

3.行政赔偿诉讼的受理。起诉是当事人行使诉权的诉讼行为，受理是人民法院行使管辖权的职权行为。公民、法人或者其他组织的起诉不一定必然为人民法院所受理。因而，人民法院在收到起诉状后，应依法依照《行政诉讼法》、《国家赔偿法》规定的各项起诉条件进行全面审查。根据审查的情况，人民法院对符合起诉条件的，应当在7日内予以立案。对于不符合起诉条件的，人民法院应当在7日内作出不予受理的裁定。人民法院在7日内不能确定可否受理，应当先于受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。对于起诉状内容不全，人民法院可责令起诉人补正。起诉人应按照人民法院要求补正，并从提交补正材料之次日计算决定立案的期限。起诉人不补正或不按照法院要求补正的，人民法院可以作出不予受理的裁定。受诉人民法院不决定立案受理，又不作出不予受理裁定的，起诉人可向上一级人民法院申诉。

4.行政赔偿诉讼的审理与判决。人民法院审理行政赔偿案件，原则上适用《行政诉讼法》的有关规定，如适用公开审理制度(涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件除外)、回避制度、合议制度、两审终审制度等，但在某些方面也采用一些特殊的规则，主要体现在:(1)人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。人民法院对单独提起的行政赔偿诉讼，一般只审查行政义务机关的赔偿处理决定是否符合法律规定，或者根据法律规定确定赔偿方式和赔偿数额，不再审查具体行政行为的合法性。已经行政赔偿义务机关先行处理的案件，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的赔偿决定不服提起行政赔偿诉讼的，人民法院应将赔偿义务机关的赔偿决定纳入审理范围。通过审查赔偿义务机关的赔偿决定，可以直接判决维持或者变更赔偿义务机关的赔偿决定，也可以在撤销赔偿义务的赔偿决定之后进行调解或作出判决。(2)从审理形式看，行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼，在行政赔偿诉讼审理过程中，可以适用调解作为结案方式。《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审理行政案件，不适用调解。”同时第67条又规定:“赔偿诉讼可以适用调解。”人民法院在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。行政赔偿调解书应当写明赔偿请求、案件事实和调解结果，应由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章，送达双方当事人，调解书以双方当事人签收后，即具有法律效力。(3)从证据规则看，行政赔偿诉讼的证据规则是以“谁主张谁举证”为原则，以“被告负举证责任”为补充。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第5条规定，“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。《国家赔偿法》第15条第1款更是明确指出，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。因此，“谁主张谁举证”的证据规则是行政赔偿诉讼中举证应该遵循基本原则。当然，为了保障公民、法人和其他在组织的合法权益，《国家赔偿法》第15条第2款规定了例外条款，即“赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据”。

5.行政赔偿诉讼的执行与期间。单独提起行政赔偿案件一审的审理期限为3个月，二审为2个月。如因特殊情况需延长审理期限的，依照《行政诉讼法》相关规定报请批准。行政赔偿案件审结后，发生法律效力的行政赔偿判决书、裁定书或调解书，当事人必须全面履行。一方拒绝履行的，另一方当事人可以向一审人民法院申请强制执行。申请强制执行的期限，申请人是公民的为1年，申请人是法人或其他组织的为6个月。