广告监督管理体制

第二节　广告监督管理体制

广告监督管理体制是广告管理过程中管理主体的组织形态以及相应的管理制度、管理法规的总和。

一、广告监督管理机构

（一）广告监督管理机构设置

在中国，工商行政管理机关代表国家行使广告监督管理的职能，已形成了一个较完善的广告监督管理机构体系，其机构设置情况如图11—1所示。

图11—1　广告监督管理机构设置

国家工商行政管理局下设广告司，是工商行政管理部门广告监督管理的最高机关。

各省、自治区、直辖市的工商行政管理局设广告监督管理处。

地区、市工商行政管理局设广告监督管理科。

县、自治县、自治州、市、省辖市属区工商行政管理局设广告监督管理股。

1999年以前，地方政府与当地工商行政管理局是行政隶属关系，上级工商行政管理局对下级工商行政管理局是业务指导关系。所以，地方工商行政管理局的广告管理工作，一方面接受上级工商行政管理局的业务指导；另一方面还要接受地方政府的领导。

1999年，党中央和国务院批准了《工商行政管理体制改革方案》，同意省以下工商行政管理局实行垂直管理。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，工商行政管理机关肩负的任务更加繁重。但是，原分级管理的体制，掣肘和影响了工商行政管理职能作用的充分发挥。为提高工商行政执法的统一性、权威性和有效性，党中央、国务院决定对现行工商行政管理体制进行改革。改革的核心是省以下工商行政管理机关实行垂直管理。基本内容包括省、自治区、直辖市工商行政管理局，为同级人民政府的工作部门。省级工商行政管理局的编制及领导职能，由省级机构编制管理部门核定和管理；其正、副局长，党组正、副书记和成员，征求国家工商行政管理意见后，由省、自治区、直辖市审批任免。地（市）和县（市）工商行政管理局，为上一级工商行政管理局的直属机构。其内设机构的设置、变更和撤销，由省级工商行政管理局提出意见，省级机构编制管理部门审核报批。地、市、县工商行政管理局的编制及领导职位数，由省级机构编制管理部门会同省级工商行政管理局进行统一核定和管理。地、市、县工商行政管理局正、副局长，党组正、副书记和成员，以及纪检组长，征求地方党委意见后，由上一级工商行政管理局审批任免。地、市、县工商行政管理机关党的关系，实行属地化管理。工商行政管理所，为县（市、区）工商行政管理局（分局）的派出机构，按经济区域设置，其人、财、物和业务工作，由县（市、区）工商行政管理局统一管理。实行管理体制改革后，省级工商行政管理局对全省（自治区、直辖市）工商行政管理系统财务经费实行统一管理。计划单列市、副省级工商行政管理局的干部管理、财务经费管理，按现行办法不变，所辖县、区工商行政管理局（分局）为其直属机构。各地多年的执法实践表明，改革现行管理体制，实行省以下工商行政管理机关垂直管理，有利于工商行政管理机关排除地方保护主义的干扰，坚持秉公办案、公正执法，更好地维护社会主义市场经济秩序；有利于工商行政管理机关抵制不必要的行政干预，集中精力加大执法力度，实现监管职能到位，强化对社会主义大市场的监管；有利于工商行政管理机关严把进入关，加强队伍建设和廉政建设，提高干部队伍素质和行政执法水平。

（二）政府广告监督管理机构的职能

根据《广告法》和国务院的有关授权，广告监督管理机关在广告管理中主要行使以下职能：

1．立法和法规解释。国家工商行政管理局受国家立法机关和国务院委托起草法律、法规，单独或会同有关部门制定广告管理行政规章，解释广告管理法规、规章，制定各类广告发布标准，并对地方工商行政管理部门进行业务指导；地方工商行政管理局受地方立法机关和地方政府委托，起草地方性广告管理法规。

2．广告经营登记。这是在专业广告公司及广告兼营企业的登记注册程序中对其从业资格进行审查批准，并核定广告经营范围。对从事广告发布活动的媒介单位进行资格审查，核定广告经营范围，核发“广告经营许可证”；对各类临时性或特殊形式的广告活动进行资格审查，核定广告经营范围，核发“临时性广告经营许可证”。

3．日常监督管理。这包括对广告主、广告经营者、广告发布者进行政策、法规的宣传和指导，对各类广告活动的监督检查，对广告样板、样刊、样带的备案审查等；专项检查，指对广告经营单位及发布单位定期进行的全面检查，包括广告经营行为、广告经营状况、内部管理制度、从业人员资格等项内容。对检查不合格的，依法停止其广告业务。

4．受理投诉、查处和复议广告违法案件。受理并解决消费者对广告的投诉；对广告违法案件进行立案调查并依法作出行政处罚；对情节严重、构成犯罪的，移送司法机关；作出处罚决定的上一级的工商行政管理部门，受理被处罚人不服处罚的复议申请，进行行政复议，并根据案件事实及法规适用作出维持、变更或者撤销原处罚决定的复议决定。

5．指导广告业健康发展。研究制定并组织实施广告业的方针、政策及发展规划；指导广告行业组织。

（三）广告监督管理机关对广告监督管理的工作内容

广告监督管理的内容，概括地说，就是通过立法和行政执法，制定并实施国家和地方的广告业发展规划，宏观调控广告业的发展，对广告活动实施全过程、全方位的监督检查。具体地说，广告监督管理机关工作的内容有以下几个方面：

1．对广告行业的规划管理。根据国民经济和社会发展的总要求，制定广告业在一定时期的发展目标、发展战略、发展重点、行业结构及相应的政策措施，使广告业与国民经济和社会发展相适应。

2．对各类广告发布标准的管理。广告发布标准是广告主、广告经营者、广告发布者必须遵守的准则。制定、解释、修改广告发布标准，是广告管理的一项基本内容。

3．对广告内容审查的验证管理。根据广告管理法规的规定，广告经营者和广告发布者负有在广告发布前对广告内容进行审查的义务。监督检查其是否履行了法定的审查义务是广告管理的一项重要内容。

4．对广告主的管理。广告主是广告信息的发出者和广告活动的动力源。保护广告主在广告活动中的合法权益，严厉制裁其非法的广告行为是广告监督的重要内容。

5．对广告经营者资质标准的管理。广告业是知识密集、技术密集、人才密集的高新技术产业，广告经营者的素质是广告业的首要因素，广告服务市场较之其他服务市场对经营者有更高的资质标准要求。国家工商行政管理局把广告经营者分为七种类型，分别规定了相应的资质标准，定期和不定期检查广告经营者是否达到了规定的资质标准。

6．广告经营行为的管理。广告市场是社会主义市场体系的一个组成部分，广告经营行为作为一种市场行为必须遵守一定的市场规则，对广告经营行为的管理是维护社会主义市场经济秩序的具体体现，在广告管理中占有重要地位。

7．对户外广告的管理。户外广告的管理包括户外广告的登记、发布标准和经营规范。《广告法》中对户外广告的设置原则已有明确的规定：户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护和公安等有关部门制定。发布户外广告，要经当地工商行政管理机关批准。

8．对进出口广告的管理。对进出口广告管理的主要内容为：依法确定申请经营进出口广告业务单位的主体资格，监督检查国外广告主在中国境内依照中国法律、法规开展的广告活动；监督、检查国内企业出口广告是否有损中国国家主权的利益等。

9．制止、制裁广告违法行为。依照广告管理法律、法规的规定，特别是《广告法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》，追究广告活动参加者违反广告管理法律、法规的行政法律责任，并对不服广告管理行政处罚决定的复议申请，依法审议、作出裁决。

二、广告行业自律和行业规范

（一）广告行业自律和行业规范的区别

建立广告行业规范，实行广告行业自律，是广告业组织与管理的重要内容。它与政府对广告业的监督管理、消费者对广告活动的监督共同构成对广告业的组织与管理体系。

广告行业规范，是广告行业组织、广告经营者和广告发布者自行制定的约束本行业或企业从事广告活动的协约和规则。广告行业自律是指广告经营活动主体通过章程、准则、规范等形式进行自我约束和管理，使自己的行为更符合国家法律、社会道德和职业道德的要求的一种制度。广告行业自律与行业规范间的关系体现为：广告行业自律主要通过建立、实施广告行业规范来实现；行业规范的贯彻落实主要依靠行业自律组织进行。

（二）广告行业自律与广告行政管理的关系

广告行业自律和政府对广告行业的管理都是对广告业实施的调整。二者密切联系，相互影响，但又存在根本的不同。

行业自律必须在法律、法规允许的范围内进行。违反法律、法规规定的要被取消。政府管理是行政执法行为，行业自律不能与政府管理相抵触。

行业自律与政府管理的基本目的是一致的，都是为了广告行业的健康发展，但是层次又有所不同。行业自律的直接目的是维护广告行业在社会经济生活中的地位，维护同行业者的合法权益。而政府对广告业管理的直接目的是建立与整个社会经济生活相协调的秩序。它更侧重于广告业对社会秩序所产生的影响。

行业自律的形式和途径是建立自律规则和行业规范，调整的范围只限于自愿加入行业组织的规约者，而政府的管理是通过立法和执法来实现，调整的范围是社会的全体公民或组织。

行业自律的组织是民间行业组织。它可以利用行规和舆论来制裁违约者，使违约者失去良好的信誉。它没有行政和司法权力，而国家管理则是以强制力为保证，违法者要承担法律责任。

广告业自律是广告业发展到一定阶段的必然产物。它对于提高广告行业自身的服务水平，维护广告活动秩序，有着不可替代的作用。中国十分重视广告行业自律对于广告业发展的积极意义，在加强广告行政管理的同时，努力推动行业自律逐步形成系统和规模。

（三）中国的广告行业组织

1．中国广告协会。中国广告协会的性质与作用随着市场经济大环境的逐步形成和体制改革的深入，经历了一个渐进认识与延伸的过程。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将行业协会定为市场体系的中介组织，从而为包括广告协会在内的所有行业协会的发展指明了方向。

中国广告协会成立于1983年12月27日，现有报纸、广播、电视、广告公司、学术、公交、铁路等十几个专业委员会，并在省、市（地区）、县设立了地方协会或协会指导站，形成了全国性的自律组织网络，承担着对全国广告从业者进行指导、协调、咨询、服务、协助政府进行行业管理的职责，其主要任务是：

（1）宣传、贯彻国家有关广告的方针、政策和法规。

（2）坚持广告的真实性、科学性，提高广告的思想性、艺术性，推动中国广告事业的健康发展。

（3）调查、研究国内外广告发展趋势，传播国内外广告界的信息和先进的科学技术、研究制定中国广告业的发展规划，向政府提出建议。

（4）加强广告行业自律，建立良好的经营秩序，提倡正当竞争，反对不正当竞争。协助政府进行行业管理，并接收广告投诉，向政府提出处理建议。

（5）协调广告经营单位之间、广告经营单位与广告客户之间的关系，促进横向联合与协作。

（6）组织经验交流，开展咨询服务，促进广告业改善经营管理，提高广告的经济效益和社会效益。

（7）开展广告学术研究、举办优秀作品展览、培训广告专业人员，提高广告工作者的思想、政策、艺术水平和业务能力。

（8）开展国际交往，加强同国外广告界的联系与合作，代表中国广告界参加国际组织及其活动。

另一个在中国具有较大影响的广告协会是1981年8月成立的中国对外经济贸易广告协会。1987年5月13日，中国广告协会和中国对外经济贸易广告协会共同组成国际广告协会中国分会。

2．行业自律规则与规范。中国广告协会在建立全国广告业统一的自律规则和行业规范方面做了大量开创性的工作。1990年，中国广告协会第三次全国代表大会通过了《广告行业自律规则》。1991年又制定了《广告行业岗位职务规范（试行）》。

《广告行业自律规则》要求入会成员切实贯彻执行广告管理法律、法规；树立良好的行业风气、维护公平竞争、抵制不正当竞争，以建立良好的广告经营秩序，提高广告业道德水准和整体服务水平。该规则主要内容是：

广告活动力求广告的经济效益与社会效益的统一，并以此原则检验广告效果。

制作、发布的广告内容要健康向上、符合社会主义精神文明的要求。

广告经营单位之间的竞争应体现在优质服务方面，不得采取不正当手段。要按规定支付国内外广告代理费用，不得随意压低或抬高代理费标准。

承办广告应进行市场调查、消费者研究及相关法规许可范围的研究，以保证广告的科学性、合法性，避免盲目性。

广告创作要坚持创新、尊重版权，不得抄袭他人创意，不得侵犯公民的肖像权。

广告经营单位之间应当友好合作、密切配合。对于广告公司经过认真策划、设计制作的广告，各媒介单位应予以支持。广告公司应按媒介的特点和技术要求代理广告，保证广告质量。

《广告行业岗位职务规范（试行）》是为了提高广告从业人员的素质，逐步实现广告业的专业化、社会化，提高广告行业的服务水平而制定的。它对广告行业内部从事不同工作的人员的岗位提出了要求。把广告从业人员分为九类，就政治素质、文化素质、业务知识、工作能力方面提出了不同的要求。

虽然《广告行业自律规则》和《广告行业岗位职务规范（试行）》还有待完善，但它们对中国广告行业逐步走上规范化道路，已经产生了积极的引导和促进作用。

此外，各广告经营单位、特别是影响较大的媒介单位，也根据广告管理法律、法规，制定了本单位的广告规则准则，对本单位广告人员提出了各项具体的要求。例如，中央电视台就自制了《中央电视台商品广告若干规定》。这些规定和要求也是构成中国广告行业自律和行业规范的一个组成部分。

三、消费者对广告的监督

（一）广告消费者监督的特点

广告的消费者监督是消费者依据《广告法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等国家法律、法规、政策，对广告宣传及广告行为实行的监督。它旨在限制或制止侵害消费者权益的广告的出现，维护消费者权益，保证广告的有序进行。

消费者对广告的监督的特点如下：

1．监督主体的广泛性。商品生产者和经营者为使自己的商品在同类商品中占有市场，需要通过不同的渠道向消费者提供商品和服务信息，对消费者进行消费指导。每一个消费者从不同的方面，真实、客观地起到监督作用。

2．监督客体的集中性。所有商品性广告宣传活动，都在众多消费者的监督范围内，形成了监督客体的集中性。

3．监督手段的约束性。消费者对广告的监督权是中国法律、法规所赋予的。《中华人民共和国消费者权益保护法》、《广告法》及其他法律、法规中，都规定消费者有权监督社会经济的运行，包括监督广告的运行。消费者主要是通过消费者组织和社会舆论作用来规范广告经营行为。

4．监督目的的明确性。消费者对广告实施监督的目的，在于维护消费者的合法权益，禁止、制裁虚假广告，维护广告秩序，推动促进物质文明和精神文明的发展。

（二）加强消费者监督的基本途径

在加强消费者对广告监督方面，尚有许多工作要做。若要使中国广告事业健康发展，顺应市场经济的要求，没有消费者的监督是不可能的。中国加强消费者监督的基本途径和方向可以归纳为以下几个方面：

1．加强中国广告管理法律的宣传和普及教育。

2．提高消费者组织的社会地位，充分发挥消费者协会在社会监督管理系统中的作用。

3．强化社会舆论和新闻单位对消费者合法权益的保护意识，创造良好的保护消费者的社会氛围。

4．提高消费者自身保护能力和社会商品知识等。