中国文化社会组织信息公开实证研究

本章将以全国19个省市的2272个文化社会团体、18个省市的757个文化民办非企业单位、14个省市的153个文化基金会拥有的公开网站为切入点，分析文化社会组织信息公开的现实状况。虽然当前文化社会组织在数量上空前增长，但各省市之间发展极不平衡，拥有公开网站的文化社会组织数量少之又少，比例也几乎全部没有超过40%，甚至很多为零。这些负面因素导致了信息披露的状况和渠道不尽如人意。

随着政府大力扶植文化发展的举措一一落实，文化类的非营利组织如雨后春笋般拔地而起。根据《中国文化及相关产业统计年鉴（2013）》数据统计：2008年全国拥有的文化社会组织总数为25154个，2009年增长至26988个，2010年增长至29180个，2011年增长至31483个，2012年增长至35808个。由此可以看到，文化社会组织的总体数量节节攀升，特别是在2012年，其上升比例高达13.74%。但是伴随着文化社会组织的迅猛发展，一些弊病也逐渐暴露出来，特别是信息不公开所导致的一系列问题，损害了这些文化社会组织的公信力，影响了其健康长远的发展。

国内对文化社会组织的研究起步比较晚。截至2017年1月，以“文化社会组织”为“篇名”进行检索，在中国学术期刊网中只有1篇；即使检索项更换为“主题”，关于“文化社会组织”的检索结果也仅有21篇，且主要集中于非营利组织的文化治理、社会组织与政治、文化建设等，与本文所要研究的“文化社会组织”相关性不是很大。而有关文化社会组织信息披露的研究主要局限于财务会计管理、法律制度建设等方面，尤其缺乏信息公开方面的实证研究，因而本章所做实证研究具有一定的创新性。

一、文化社会组织信息公开的现实需求

（一）公民知情权的必然需求

知情权是公民重要的基本权利。知情权包括了以下几个方面的内容：第一，社会信息知情权。即公民有权了解社会正在发生的事件和有关公司法人的商业信息的变化和发展内容。第二，知政权。即政府行为，国家的政治活动，相关法律法规的颁布等信息有权被公民、法人和组织所知悉。第三，个人信息知情权。即公民有权了解有关自己个人信息的权利。

社会和公共事务透明度的增加是当代民主社会的基本特点，而绝大部分非营利组织的行为都与老百姓的利益息息相关，保障公民的知情权就是让公民能够最大程度的有效获取和知悉这些非营利组织的发展近况，了解其相关信息以及其在公共领域内发生的相关信息，确保公众的知情权。

目前，中国关于文化社会组织的相关法律政策从属于非营利组织的规定。关于非营利组织的规范性文件很多，例如《中华人民共和国公益事业捐赠法》《社会团体登记管理条例》《社会团体年度检查暂行办法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位年度检查办法》《基金会管理条例》《基金会年度检查办法》《基金会信息公布办法》等。上述条例和办法无不对信息公开做出了相应的规定，这些规范性文件的相继实施，进一步保障了公民的基本知情权。但从现实操作上看，公民因为缺乏获取信息的渠道，还是难以实际地获得文化社会组织中如详细的财务信息、各项活动的基本支出、工作人员的名单和薪酬情况、每年的费用收入和支出等各项信息。

（二）文化社会组织的必然要求

中国文化社会组织是以社会公共利益为目标，从而来满足公众对文化的需求。其资金主要来自于两方面：一是政府的扶持补贴；二是社会的捐赠，包括了普通的大众、企业、组织等的爱心捐赠。因此，文化社会组织若能有序地向政府和全社会公开其活动动态以及资金的使用流向等信息，会有助于提升社会进行捐助决策的信心。

美国大法官路易斯·布兰戴斯在其著作《别人的金钱：投资银行家的贪婪真相》中曾指出：“公开制度作为现代社会与产业弊病的矫正政策而被推崇，阳光是最好的防腐剂，电灯是最有效的警察。”[1]与营利组织一样，社会与公众对于文化社会组织的了解主要来自文化社会组织的信息公开。

因此，为了建立起文化社会组织和公众之间沟通互动的桥梁，找到各自的平衡点，只有通过信息公开、对外宣传自己的方式，在社会全面了解其具体运作情况和财务走向的情况下，才会有效地提高社会全体对文化社会组织的信任度，才会吸引更多人的关注，公众才能作出理性的资助决定，进而推动整个社会文化社会组织的进步。信息公开有助于对于同一个“游戏规则”的理解，减少文化社会组织与其他组织或者群体的摩擦，解决彼此之间的利益冲突，成为两者有效的黏合剂。

（三）文化社会组织健康发展的必然路径

约瑟夫·斯蒂格利茨、乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯彭斯提出的信息不对称理论，指出：“市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息，掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益，买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息，市场信号显示在一定程度上可以弥补信息不对称的问题。”[2]

客观上说，目前社会公众和文化社会组织处于信息极不对等的地位，文化社会组织处于把控信息的绝对高位，信息披露的内容、范围、覆盖面等一系列环节都被牢牢控制，而不公开透明的信息，使得无论是文化社会组织的捐赠者、会员，还是对普通大众来说，都难以维护其基本利益，更难以让他们进行监督，由此导致文化社会组织在运作的过程中出现了行政化、官僚化和暗箱操作等问题。

此外，在政府大力呼吁发展文化产业和文化事业的基础上，当前许多文化社会组织处于“半官方”色彩，受到各项理论结构的制约，暴露出的问题也越来越多，例如办公效率低下、缺失基本诚信、忽略社会责任以及最为严重的腐化贪污等问题。2011年郭美美事件令红十字会陷入前所未有的危机中，究其根本原因，就是非营利组织财务状况和捐款动向的信息不透明。公众从公开途径无法获知文化社会组织的捐款去向，不但会导致滋生腐败、暗箱操作等问题，也会降低公众对文化社会组织的信任度。推之至文化社会组织，其道理亦是如此。

二、文化社会组织信息公开的现实情况问题

信息公开制度也称信息披露制度，学界比较权威的界定是“指证券市场上的有关当事人在证券的发行、上市和交易等一系列环节中，依照法律法规、证券主管机关或证券交易所的规定，以一定的方式向社会公众公布或向证券主管部门或自律机构提交申报与证券有关的信息而形成的一套行为规范和活动准则的总称”[3]。文化社会组织不仅同样适用上述规则，而且由于文化属性的特殊性，其信息公开的内容和方式应该更为丰富。

（一）全国文化社会组织信息公开渠道现状分析

文化社会组织的信息公开通常有以下两种方式：一是书面报告；二是通过网站在网上披露。第一种方式虽然文本清晰、保真性高，但作为普通受众在现实生活中却很难获得。第二种方式方便快捷，几乎零成本的投入便打破了想要信息透明化但资金短缺的瓶颈，不仅实现了信息公开的时效性，而且互联网容量大、覆盖面广的特性也为文化社会组织的信息公开提供了技术支持。

但从文化社会组织信息获取渠道上看，现实情况却是拥有公开网站的文化社会组织数量少之甚少。下面，通过网络收集的文化社会组织数据以行政区域划分，能够搜索到各省部分文化社会团体、文化民办非企业单位、文化基金会拥有的公开网站数据。基于数据可得性，某些省份的文化社会组织数量极少甚至为零，缺乏参考价值，因而下面的现状分析是基于数据可得与文化社会组织拥有的公开网站数据为准。文化社会团体拥有网站的数据如表12-1所示。

表12-1 全国各省市文化社会团体拥有的公开网站相关数据[4]

（续表）

资料来源：作者在研究团队检索数据基础上整理计算。

从比例上看，江苏省拥有公开网站的文化社会团体比例数最高，为51.4%；其次是上海，为40.23%；陕西省拥有公开网站的文化社会团体比例基于第三位，为40%；广东省的比例为38.07%；浙江省的比例为27.59%；北京市的比例为22.65%。而其余省份未查到公开网址。可见，各省份文化社会团体拥有公开网站的数量具有显著差异，其中，沿海城市的比例明显高于其他地区，这与当地的经济发展、互联网发展水平息息相关。

从各个区域的文化类民办非企业单位拥有公开网站的比例来看，存在较大差异。其中，江苏省文化类民办非企业单位拥有网站的比重最高，达20%；其次是河北省，比例为17%，上海市的比例为12%，广东省的比例为9%，浙江省与云南省的比例为8%；再次，安徽省、福建省、湖北省文化类民办非企业单位拥有公开网站的比例为5%。基于可得数据比较少，分析结果不带有广泛性，在此不做详述。数据结果发现，许多文化社会组织比较发达的地区，网络信息公开度却不高，不仅极不利于其自身发展，也限制了文化社会组织发挥其在推动文化发展中应有的功能。

从数据结果可知，北京、上海、广州这三大区域的文化基金会数量是最多的。其中，北京市的优势最为明显，拥有文化基金会的数量几乎是上海的2.5倍多，文化基金会的繁荣与三大区域文化产业发达的程度是呈正比例的。但是，从文化基金会网站公开情况来看，文化基金会数量之比与网站公开数量差异很大。例如，陕西文化基金会网站公开比例为21%，江苏省文化基金会网站公开比例是17%，云南、湖北与广东的文化基金会网站公开比例均为14%，上海市的比例为11%，浙江省的比例为9%。但作为拥有文化类基金会数量最多的北京市，其拥有的文化基金会却很少公开网址（截至2014年底），这是值得探究的问题。这些拥有文化基金会数量较多的区域亟需加大信息公开力度，真正推动文化基金会发挥其对公共文化与文化产业创新的重要作用。

从上述分析的各省文化社会组织拥有公开网站的数据来看，信息公开缺少有效渠道，各省市发展极不平衡，这些都为文化社会组织的信息披露制造了阻碍。

（二）公开的信息内容

文化社会团体、文化民办非企业单位、文化基金会由于组织机构性质不同，其信息公开的内容也不尽相同。根据1998年10月25日颁布的《社会团体登记管理条例》的第31条规定，“社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查”；工作报告内容涉及较多，包括“本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况”等。

此外，2000年12月4日起发文的《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》第20条规定“文化类民办非企业单位每年3月31日前，向文化行政部门提交上一年度的工作报告”，报告内容包括“遵守法律法规和国家政策的情况、履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动情况以及财务管理情况”等；而工作状况的报送内容应当包括“本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依法履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况”。此外还应向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布。此外，对于基金会的管理法规，主要依据2004年实施的《基金会管理条例》，条例明确了基本的制度规范、流程、接受年度检查、社会监督等具体内容。

从上述各项文件中可以看出，文化社会组织的信息公开的内容主要分为两部分：即年度工作报告（非财务状况方面的）与财务会计报告。从信息披露的主体来看，主要是主管单位与登记管理管部门；从信息公开的渠道来看，公开方式包括纸质与网站公开。

此外，由于传统的行政监管模式限制，将文化社会组织应当具备的公共利益放置于政府部门的管理之下，使得很多的信息内容都流于形式，而政府管理甚至出现妄加干涉的行为，从而导致了上述规定几乎都仅仅浮留在表层，很难有实质性成效。而且由于知识结构的个体差异、地域限制等多方面因素的限制，很多捐赠者和利益相关人不能及时获得信息，从而形成了众多信息公开的盲区。[5]

（三）影响信息公开的因素

文化社会组织与政府之间存在着千丝万缕的关系。比如广东省网络文化协会是由广东省从事网络文化信息服务的企事业单位和个人联合发起成立，协会会员包括省直有关单位（省政府新闻办公室、省公安厅、省通信管理局、省文化厅、省工商局、省广电局、省新闻出版局、省教育厅、省卫生厅、省工委）、网站（有新闻登载资质网站，如南方新闻网、金羊网、大洋网、深圳新闻网、21cn、广州视窗、奥一网、腾讯网等；媒体网站；政府网站；地市主要网站；大学网站；其他社会网站）、互联网基础运营商（中国电信广东公司、中国移动广东公司、中国联通广东公司）以及一家互联网文化相关企业（广州邦富软件有限公司）[6]，可见绝大部分成员都是具有官方背景，而民间力量则十分薄弱。广东省网络文化协会上级主管部门就是中共广东省委宣传部，官方色彩浓厚，协会的决策层、经营层、监管层等内部结构全然在政府部门的全盘控制下，许多人身兼数职，无暇顾及，不仅给舞弊行为带来了便利，也不利于人员分配的信息公开。而许多工作人员在专业水平低下和素质有限的制约下，对信息公开重要性的意识淡薄，给信息公开的系统化渠道建立带来了不便。

此外，还存在一些特殊情况，即个别文化社会组织的“法外生存”状态。譬如说，社会团体要求登记条件达到20人以上个人会员或30个以上单位会员，并且至少3万以上的活动经费，因而达不到上述要求的文化社会组织只能算是未经登记私下办事的“违法组织”，这不仅意味着这些组织的资金短缺对于信息公开的成本难以为继，而且也容易导致内部结构不完善。

从外部发展状况来说，文化社会组织缺乏有效监管。虽然2005年实施《民间非营利组织会计制度》第75条条规定“民间非营利组织对外提供的财务会计报告应当依次编定页数，加具封面，装订成册，加盖公章；封面上应当注明：组织名称、组织登记证号、组织形式、地址、报表所属年度或者中期、报出日期，并由单位负责人和主管会计工作的负责人、会计机构负责人（会计主管人员）签名并盖章；设置总会计师的单位，还应当由总会计师签名并盖章”，但上述立法对于文化社会组织的信息公开的方式却仅限于书面，而对公众可以获取的网上信息却没有做任何要求，如此一来公众几乎难以获得相关信息。此外，目前的检查要求都集中于《年度检查报告书》，但其内容涉及的各项要求都比较笼统，许多指标的弹性空间过大，非财务信息的情况描述很难量化，所以难以起到真正细化、监督执行的作用。

三、完善文化社会组织信息公开的制度

（一）强化立法

文化社会组织的信息公开需要政策法规的保障。通过制定相关法律规定对文化社会组织的信息公开内容、信息公开对象、信息公开方式、信息公开渠道等一系列内容加以强制约束，并配套事后惩罚措施，确保信息公开、透明。

从国外发展经验来看，英国在1601年就颁布了全球首部公益性法规《慈善用途法》，且2006年进行了修订出台新的《慈善法》。值得注意的是，英国还有一系列的法律法规对慈善组织的一些具体事务，类似于组织的登记、募集资金等进行了引导和规范，例如《工业及互助组织法》《慈善机构募捐规程》与《入户募捐法案》《日本特定非营利活动促进法》等等[7]，为社会组织健康发展提供了制度保障。

中国可以参考欧美各国的法律制定，明确法律中对于文化社会组织信息披露的法律条款和具体司法解释，量化相对应的法律责任和惩处方式，将一些笼统的、弹性过大的规定尽可能细化，对于某些不透明化的文化社会组织进行严惩。此外，相应的配套制度也要跟上，以期保障具体的可操作性、完善公开信息的质量。虽然这无疑意味着加大了执法成本，但是一个明确、有据可考的执法效果远超一个长期温和的模式。

（二）加强内部自我治理

文化社会组织作为非政府组织中独具特色的一个分支，散发着“文化”的独特味道。文化社会组织可以借助于其具有的独特属性，开拓思维，创造出属于自己的内部管理途径。

在文化社会组织的内部可以建立自律协会，不仅可以发挥相互督促作用、监督组织内部的活动行为、制定信息披露渠道的标准、促进文化社会组织彼此的交流与合作，还可以扶持和倡导其健康发展，适当时候采取一定的救济措施。再比如，可以利用文化社会组织创造的衍生品对其品牌做推广。在互联网快速发展的大背景，互联网为信息公开、透明提供了良好的条件。在保持传统书面公开信息的方式不变的情况下，应当建立以网络为载体的信息公开制度，设计公开的服务网站、开辟独特的讨论区，或者设计官方微信，公众可以扫一扫二维码就可以知晓文化社会组织的基本信息状况、财务数据库等，不仅可以成为信息发布的权威领导者，保证公众对于文化社会组织的监督，而且为公众与文化社会组织提供了一个宽松的互动式交流平台，使得文化社会组织能够及时知晓公众反馈意见，从而有效提升双方的沟通。

因此，文化社会组织部门应当高度重视与新媒体的合作，将新媒体平台应用到信息公开中去，在最短的时间内实现最大的覆盖面，提高文化社会组织职能部门的信息公开的效果和效率。

（三）第三方监督机制

我国目前对文化社会组织的管理存在多头管理的弊端，容易造成主管部门互相推诿责任，反而造成监管不力，所以可以引入社会第三方组织对其进行有效的监督。从文化社会组织信息公开来说，监管体系有助于提高组织运营过程的透明度、效率与效果，确保社会效益最大化的公益宗旨[8]。

媒体对于文化社会组织有很好的威慑作用，因为媒体具备了独特的社会功能。政府和公众获取文化社会组织信息的途径之一就是媒体的报道，因而媒体的参与为文化社会组织的透明化创造了有利的条件。例如，1992年的美国联合劝募会主席侵占捐款一案就来自美国新闻媒体的揭露。“阳光是最好的杀虫剂”，媒体在此充当了主要的角色功能，对文化社会组织负面事件的曝光能有效抑制非营利组织信息的不透明行为。

此外，要充分利用市场机制，充分发挥作为独立角色的第三方组织对文化社会组织的制约与监督作用。例如，通过招标的方式使第三方组织介入其信息公开的环节中，对文化社会组织施加压力。在市场的引导下，让第三方评定机构予以干预、评价、并定期向社会公开文化社会组织的基本活动、财务信息等，发挥市场作用，使得整个文化社会组织构成一种良好的风气，发挥市场的约束功能。一旦形成良性的信息公开机制，整个文化社会组织的发展也进入了快速稳健发展通道。

[1] Brandeis LD.Other People's Money And How the Bankers Use It[EB/OL].https：//en. wikipedia.org/wiki/Other_People%27s_Money_and_How_the_Bankers_Use_It，2015-01-20.

[2] 刘玛琳.非营利组织信息公开监管制度研究[D].合肥：安徽财经大学硕士论文，2012.

[3] 吕富强.信息公开的法律透视[M].北京：人民法院出版社，2000：7074.

[4] 基于数据分析可得性，实际参与分析的文化社会团体省份的数据为18个。

[5] 原光，诸葛福民，曲海鹏.信息公开背景下政府信息增值利用探析[J].决策参考，2010（17）.

[6] http：//www.gdwlwh.org.cn/node_12/node_36/2009/12/14/1260770522313696.shtml， 2015-02-06.

[7] 陶莎.非营利组织的诚信缺失与完善对策研究[D].湘潭：湘潭大学硕士学位论文，2013.

[8] 程昔，武纪纲.非营利组织信息披露机制——一个理论框架[J].财贸研究，2008（4）.