优化“三社联动”运作机制

近些年来，为更好地服务社区及进行管理，国内许多城市先后通过“议行分设”的方法建立社区公共服务工作站，把主要管理工作权责授予工作站，旨在减轻社区居委会的行政职能，保持其自治功能。但是，这种做法又产生了新的问题，社区居委会被边缘化，专业社工则倾向于接收、完成行政命令，缺乏利用专业知识帮助、培育社会组织的内在动力。参与社区事务的机构虽然看似多元，表面上也有合作行为，但彼此之间相互区隔，彼此的呼应与合作机制缺失，社区治理呈现碎片化的状态，社区治理效率低下。^[1]

为破除这个困境，各地又先后进行了“三社联动”的探索，并最终促进了国家层面的推动。“三社联动”旨在通过三种社区主体力量的互动，同时达到强化社区自治、激发社会组织活力以及壮大社会工作队伍的目标。^[2]但是，这样的目标描述只给出了理想预期，即“动”的结果，却未提供如何“联”的机制，因此并没有破除“动而不联”的区隔化困境。

面对上述问题，凯旋街道在“三社联动”具体机制的设置上进行了探索，将连接三者的关键要素进行重新整合分配，促进社区、社工和社会组织有相互促进的动力和能力，使它们在发挥本身功能的同时，又能为其他两者的发展提供动力，从而达到相互平衡、彼此支持的和谐状态。在维系管理和公共服务水准，保持治理主体间平衡的同时，鼓励社工发挥专业技能，帮助激活社区内的自治意愿。

一、“三社联动”机制的主要做法

为了改变各个组织、机构在社区中“各自为政”的局面，以及由此造成的自治与管理失衡的现状，凯旋街道开始建立并不断调适“三社联动”机制。南肖埠社区成为试点社区，尝试建立空间联动、人员联动、资源与项目的联动机制，并通过绩效评估机制形成外在推动力，从而在社区层面形成治理主体在各自独立的基础上相互促进、互利共生的良性状态。

（一）实现“三社”功能归位

实现“三社”功能归位是联动的前提和基础。只有清楚自己和其他主体的职能边界和工作内容，才能在联动中更加有的放矢。

1.提高社区居委会本地化比例。凯旋街道选择从改变居委会选举中的候选人结构开始，打破数年来实行的居委会社工与居委会两块牌子一套班子的模式，采用了兼职委员的做法，即居委会成员除了社工，还有社区民警、社区居民以及辖区单位的代表，从而使居委会班子成员结构多样化，居委会本地化比例增加。

2.提高社区公共服务站效率。社区公共服务工作站继续承担原有行政管理职能，并进一步寓管理于服务中，按照管理任务的特点和社区公共服务的类型提高公共服务站的工作质量和效率。社区公共服务站按照“分类管理、分级服务”原则，根据居民需求层次的不同，推行“三级服务”模式。

3.提升社区社会组织专业化服务。如果说居委会代表的是社区利益的一般性协调者，那么社区社会组织则代表了更为细分的组织化的社区群体利益、诉求与兴趣，两者在社区利益的表达中互为补充。凯旋街道各个社区都秉持发现个性化需求，帮助培育、鼓励发展社区社会组织的态度。南肖埠社区还专门设立社会组织服务中心，成立“快乐互助公社”作为社会组织孵化器，并进行自我管理与发展，通过“以社管社”的柔性管理机制，激发社会组织活力，充分利用社会组织植根基层的优势，发挥联系、组织和服务居民的草根作用。

（二）整合要素实现联动

从管理学的角度而言，组织之间的联动需要人员、机构、资金等各种要素的有力支持，并通过具体的机制安排将这些要素衔接起来，从而形成组织之间的协作动力。社区居委会、社会组织和社工之间要形成联动，同样需要有机整合这些要素资源。凯旋街道为了推动“三社联动”，通过整合办公空间为“三社”提供更多互动交流机会，“三社”中的负责人和街道干部实行常态化联系机制，并尝试建立“三社联动中心”，以组织化的形式推动“三社”的实质联动。

1.空间联动。自2013年开始，凯旋街道开始在社区办公场所的改造和更新中引入分享空间的概念，社区主体间可以进行信息交流和分享。街道先后投入改造、建设资金285万元，陆续对金秋花园、景秀、景昙、景新等社区的办公用房进行有机更新，新的服务用房内设日常办公区、社会组织展示区、专业社工服务区三大功能区块，为专业社工开展服务及社区社会组织进行日常活动和成果展示提供场地。目前，已逐渐形成以“凯益荟”为中心，14个社区展示平台为分中心的多平台展示网络。作为街道层面的社会组织孵化器与各个社区形成纵向联动，而每个社区内的社工与社会组织之间则形成横向的交流互动。

2.人员联动。凯旋街道中的人员联动包含纵向联动和横向联动两个层次。垂直的纵向联动以街道党政力量与社区负责人为主。街道成立由街道党工委、办事处主要负责人牵头，街道机关、各职能科室长、群团组织负责人、各社区负责人为成员的“三社联动领导小组”，负责研究制订“三社联动”的推进计划，并按月召开工作会议，就“三社联动”工作开展中的热点、难点问题集中会诊，分类指导。

横向的人员联动主要体现在社工培训机制与社会组织负责人的培训机制当中。街道对社工在实践中定位了两个维度：一是在行政事务中成为全科社工，熟悉跨岗位的职能；二是面向社区，加快社会工作与社区建设的融合发展。街道组织定期的学习培训，建立培训教育平台，与上海“屋里厢”等专业机构合作，建立多层次、多渠道、多形式的社工培训体系。社会组织人才侧重管理服务能力培育，以“凯育沙龙”培训项目为载体，开展量体裁衣式培训，提升社区社会组织负责人的业务水平和资源拓展能力。

此外，社区公共服务工作站和社区居委会通过与辖区企事业单位、物业公司及个人合作建立参与多元联动机制，深化社区内外资源的共建、共享。这类联动通常以社区党组织为主导，但具体的动员工作则通过工作站展开，居委会和社会组织的活动则以吸引社区居民的参与为主。这种横向联动形式已经初步呈现，根据不同社区情况方式各有不同。如金秋花园社区建立了金色港湾党建共建功能体，南肖埠社区则建立了社区商会等。

3.机构联动。空间联动为社区的主要机构提供了信息交流与协作行动的区域，而机构间的实质联动则需要具体的组织形式加以支撑。因此，凯旋街道建立了专业社工站以及社区工作者的个性化工作室，通过专业实践平台的搭建，鼓励社工运用社会工作专业理论与专业方法开展工作，促进专业知识向实践成果的转化。社工们在专业社工站的活动中相互交流经验、分析问题，共同提升社区工作理念和手法，打破了以往各管一块、缺乏分享的困境。同时，社工们的交流又有助于他们发现和培育社区居民的热心者，指导后者成立社区社会组织。

居委会中作为专职委员的社工通过轮值，跟踪了解社区的综合情况。作为兼职委员的社区居民则通过坐班，帮助专职委员发现问题，了解社区管理的痛点和服务的弱点所在。居委会的兼职委员通常都是较有热情、富有经验且对社区情况较为熟悉的居民。当兼职委员在工作中发现问题，并希望凝聚更多人一起参与解决的时候，社区负责人和专业社工会提供相应的技术与专业知识等方面的支持，帮助建立社区社会组织。兼职委员个人也有机会与专业社工一起参与培训，街道和社区为兼职委员提供各种机会，将其培养成一名准社工；兼职委员将社区经验与专业知识结合起来，既提升了自身水准，又更好地服务了社区建设。

南肖埠社区作为试点，进一步显示出凯旋街道通过机构联动促进个体联动的新思路。南肖埠社区经过调研，探索建立了“南肖埠陆号”三社服务中心。中心以“善治”为工作理念，由社区居委会、“爱·相伴”社工站、社会组织服务中心三大功能板块组成，且三大板块相互打通，热心居民可通过居委会，得到社工的专业知识指导，建立贴近社区需求的社会组织。个人能力提升与社区社会组织的活跃又可反哺、充实社工力量，三者之间相互支持、资源共享。凯旋街道在总结“南肖埠陆号”三社服务中心运作的经验基础上，正逐步在街道各个社区进行推广和覆盖。2015年至2016年，南肖埠社区的三社服务中心框架和运作方式已在景昙、景湖、景华及金秋社区进行复制，并依据各个社区的自身特点做相应的调适。三社服务中心之间是一种相互促进、相互开放的合作关系，不同组织在运行的过程当中利用各自的相对优势，彼此之间形成实质性的联动和帮扶，在提升自身业务能力和专业知识的同时，又可取长补短，共同进步。

4.资源联动。不同主体间的联动需要资源支持，特定的资源投入和使用也会形塑联动的方式。凯旋街道的“三社”在资源上的联动主要通过“三社三微”与公益创投的方式实现。“三社”指动员社会力量、整合社会资源、解决社会问题；“三微”指网格可以满足的微心愿，社区可以实现的微公益以及街道主导的微创投行动。“三社三微”行动实际是街道党政部门主导下，通过对街道内的居民需求的调研、收集，动员社区跨界力量，按照社区诉求的轻重缓急进行资源分配的行动。同时，它也显示出有资源使用的梯度联动。

网格内的微心愿通常较为简单，通常只需个人进行认领、捐助即能完成，而较为复杂一些的诉求则需要社区及街道层面在资金及人力安排上做更多投入。这时，微公益和微创投行动会根据任务特点匹配相应的社工或社区社会组织，由它们承接微公益和微创投设定的目标任务。在街道资金及人力成本有限的情况下，根据组织自身优势与需求进行匹配的方式提高了资源使用效率，同时也增进了三社之间的相互配合。

二、“三社联动”机制的创新特点

（一）以社区需求为导向推动主体间的目标认同

从凯旋街道的做法中可以看出，街道的“三社联动”机制设计和运行是以真正回应社区问题作为立足点和前提的，“三社”之间的联动协作也都以此为共同目标取向，这是组织之间达成共识和行动的前提，也是凯旋街道“三社联动”得以产生实效的原因。为形成社区建设导向的目标共识，凯旋街道党政领导的做法是先从理念上强调社区满意导向的精神价值，并在自身工作中率先表现出对于社区利益的关怀。街道在评价工作人员时，不以街道以外的评价结果为唯一标准，从而鼓励其他工作人员和社工形成首先向社区负责的意识。

坚持社区导向的治理目标并非易事，很多地方的基层治理当中都有相应的口号，但在执行过程中仍不免以上级的行政任务为首要目标。中国社会治理过程中一直存在过度行政性与社会自主性之间的张力，政府在把职能下放到街道与社区层面，提供精细化服务的同时，又难以避免行政挤压自治的冲动。同时，街道党政部门和社区条线机构与其他层级的政府类似，在社区工作中面临自上而下的各种竞赛指标的考核以及与其他街道、社区产生横向的竞争。因此，在实践中只是将“政治锦标赛”^[3]中的经济指标置换成治理类的指标，在社会治理层面同样存在类似的锦标赛。尽管这些指标名义上体现的是社会自治与服务的效果，多以数量多少进行衡量，但难以考察自治的质量与可持续性。凯旋街道党政干部和社区队伍正是在理念上达成了对社区负责的默契，才能在“三社”的运行过程中形成并坚持社区为先的共同目标，实现真正的联动效果。

（二）通过平衡主体力量完善联动结构

不同主体之所以愿意协作，不仅需要共同目标作为前提，行动者的力量也需要一定的平衡。主体力量若过于失衡，处于弱势的主体会在权力和资源上对强势一方形成明显依赖，难以表达并实现自身的利益和目标，协作便会成为强势主体实现单方目标的手段，而非各方意愿协商妥协的方式。基层治理结构中的社会组织与社区居委会长期以来一直存在因资源依赖而产生对政府的依附和从属问题，从而难以承担真正的社区利益表达和整合功能。此外，随着政府管理重心的不断下移，社区承载的条线部门下沉的行政事务越来越多，行政职能占据了社区极大空间。

出于防止社区自治功能被过度边缘化，将社区居委会纳入基层国家政权的系统成为很多城市的共同选择。因此，为了有效提取社区意见，并打通与国家政权的互动途径，将居委会与社区工作站以及社区党组织的人员加以重合，合署办公，形成社区治理的“三位一体”结构，成为包括杭州市在内的一些城市的回应性方案。这种设计的本意是将行政功能与自治功能进行叠加，同一批人员既是政府管理职能的基层行使者，同时又是收集与代表社区利益的代言人，一套人马几块牌子，根据需要转换角色。居委会在形式上保留了社区自治的功能，并且看似与政府在社区的延伸机构获得同等位置。然而，行政功能与自治功能在行动逻辑和运行方式上存在着极大的差异，在人力与资金等资源一定的条件下，行政与自治杂糅的复合型系统很有可能将资源更多地用于行政目的，而非进行横向沟通。而居委会科层化的趋向在提高承接和处理政府下派任务的能力的同时，缺乏时间和精力处理社区自身事务，导致其治理活力不足。^[4]

为了解决行政与自治的平衡难题，解决社区治理主体都被绑定在行政运作的轨道上，一些城市基层党政给出了“分治”的方案。上海、深圳、成都、天津等城市给出了“居站分离”的方案，并先后进行了尝试。这些地方的社区建立隶属于街道办事处的公共服务站，由多社区共用一站，继续承担国家机构作为实现公共服务项目与居委会自治事务的分离。其目的在于将社区居委会从行政工作中抽离出来，单独行使自治权，真正面向社区行动。然而，值得关注的是随之而来的居委会空心化和边缘化问题，失去了行政依赖和资源依赖路径的居委会很容易就被边缘化，失去生存与发展的动力。社工站继续扮演政府延伸办事机构的角色，掌握绝大部分资源。而居委会没有独立的资源获取能力，面临失去行政合法性的危险，又因社区居民的“政治冷漠”难以获得社会合法性，从而产生身份和认同危机。^[5]

凯旋街道所尝试的是一种折中的平衡路径。在保持居委会承接行政职能的同时，通过增加本地化社区人员作为兼职委员的参与比例，试图将行政职能与社区本地的回应性进行整合。其中，改变社区负责人和社工等专职坐班的安排，而由社区居民的兼职委员坐班，在形式上既授予了社区居民一些行政性职能和权力，同时又在心理和行动上支持了他们作为社区利益代言人的角色。

凯旋街道将“三社”的功能回归视为联动机制运行的基础，尤其加强了社区居委会作为社区居民利益协调者与代言者的角色定位，尽量克制既有的居委会行政化倾向，通过人员结构调整与职责调整提高居委会嵌入社区及回应社区事务、协调社区利益的能力。社工工作站提供的服务实际上是为社区的正常运行与基本需求提供托底服务，社区居委会则部分回归自治功能，居委会本地化比例的增加有助于提升居民的认同感和归属感，为生活共同体的打造提供支持。社会组织作为连接社区不同群体、不同利益和爱好的中介，通过“三社联动”机制与居委会及社工站形成了更为紧密的关系，有利于社区形成精神上的共同体。

“三社联动”的共同指向应该是在满足社区的基本需求基础上，形成生活共同体，并进一步将社区建设成为精神共同体的载体。通过多元化资源的整合与运用，在政社分工与合作机制下，实现多元主体推动社区建设的合力，以推动社区建设从社区碎片化向社区整合，从地域共同体向生活共同体、精神共同体、情感共同体转变。

（三）运用绩效考评制度产生联动压力

组织间联动的实现不仅需要具有压倒性优势的目标与理念，还需要形成利益共同体，否则不同的主体之间很难形成真实的协同关系。凯旋街道建立绩效考评制度，从结果评价对组织和个人进行物质激励与晋升激励，从而推动社区各个治理主体主动寻求联盟。同时，它以制度化与可衡量的方式明确了联动内容，清晰指出了主体间的行动方向。一方面，凯旋街道建立由街道考核、群众评价和社会评议相结合的“三社联动”绩效评估机制，将“三社联动”工作分解为可操作衡量的具体指标，并将评估结果与社工每月绩效薪酬挂钩。另一方面，完善社工考核激励机制，搭建专业社工晋升通道，增强社工参与“三社联动”工作的内生动力。

从主体上而言，绩效考评试图影响的对象是服务于各个岗位的社工，因为考评对他们而言有实际的约束力。对于社区居民和社区社会组织则不可能造成实质影响，因为他们并不倚靠这种评价获得或失去利益。因此，这种制度设计可以促使社区中的行政力量关注自治力量，承接行政任务的组织和个人愿意更为主动地去联动行政系统之外的组织与个人。凯旋街道进行绩效考评的目的即是改变社工听从政府行政安排的惯性，通过社工这座桥梁，帮助社会组织与政府、居委会进行对接。通过自上而下的主导性制度变迁，对社工施加一定的考核压力，促使他们自我消化行政强制与社区自主之间的张力，在完成行政任务与满足社区需求之间达成平衡。

三、“三社联动”机制的实践成效

（一）“三社”行动效果有效增强

社区居委会、社工与社会组织通过相互协作，彼此配合，打通社区人才发现、培育和流动的渠道。社工通过兼职委员在居委会的工作情况，发现、培训、了解社区自治人才，参与社区建设。在工作过程中，工作热情、能力较为突出的个人通过各种培训机会，进入社工队伍或成为社会组织的负责人，三社联动的效果正在不断显现出来。

同时，专业执证社工成为社会组织发展的指导员，实现了社会组织量与质的双提升。南肖埠社区的“爱·相伴”社工站以“专业、互融、参与”作为组织理念，下设“爱·成长”“爱·自强”“爱·关怀”等6个工作小组，服务对象覆盖青少年、残疾人、老年人等多类群体，都是根据社工在平时工作及在居委会轮值当中发现所需要的社区服务或需要提供支持的主要群体而成立的。

更为重要的是，“爱·相伴”社工站最初成立之时具有较为明显的行政色彩，但在成立之后逐步转型，现在已经向独立的社会服务团体转变。持有社工师职称的专业社工以“助人自助”为理念，运用专业社会工作方法开展服务。近两年来，已经开展个案研讨10余次，指导社会组织开展小组活动6次，化解个案难题5件。

（二）社区动员能力与居民参与度逐渐提高

凯旋街道在实行居委会兼职委员遴选之后，社区居民参选与投票的热情都有所提高。“三社服务中心”建立以来分流社区日常事务40%。同时，兼职委员承担对社会组织服务中心的组织、管理、服务。2013年的居委会选举当中，街道辖属14个社区全部采取直选方式，直选率达100%。各社区登记选民44392人，发出选票41111张，参加投票选民40992人，选民参选率92.34%，与上届相比提高了2.8个百分点。

新一届社区居委会84名成员中，平均年龄43岁；研究生以上学历2人（占2.38%），本科学历51人（占60.71%），大专学历23人（占27.38%），高中（中专）学历6人（占7.14%），初中学历2人（占2.38%）；党员65人（占77.38%），共青团员2人（占2.38%），农工民主党1人（占1.19%），群众16人（占19.05%）；男性23人（占27.38%），女性61人（占72.62%）；兼职委员38人（占45.24%）；社区主任平均年龄42岁，其中30周岁以下主任2名。社区干部素质明显提高，干部结构得到了优化。

居委会成员除了社工还有社区民警、社区居民以及辖区单位的代表，居委会班子成员结构趋于多样化和合理化，能更好地代表广大社区居民的心声，更好地为居民群众服务。同以往的选举结果相比，当选成员的思想政治素质、学历、年龄、性别比例等都得到了优化。

（三）资源分配效率有效提高

凯旋街道的“三社三微”与公益创投行动相互呼应，按照需求规模、需求实现难度及街道资源总量等要素，按照“网格—社区—街道”层次，形成了分层分类的“筛漏式”资源分配方式。网格微心愿与社区微公益关照到了社区居民容易被忽视的个体需求，使较为细小的供需问题在社区层面得到对接。对于涉及范围更广的需求，街道通过公益创投在部分程度上进行了回应和满足。2016年，街道投入50万元为26个“公益微创投”项目提供资金支持。借由“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式，鼓励和支持社会组织参与社区服务及社会建设，提高了社区公共管理和服务水平，同时又为社会组织提供了更大的发展空间。