四社联动的实践

杨浦区积极探索社会组织、社工、社区、社会政策“四社联动”机制，从加强社会组织建设、加强社工队伍建设、加强社区基层建设、提升社会服务水平四方面入手，不断提升社区治理和服务水平。[1]笔者以提升居民对社区的归属感与认同感作为政策目标，从社会组织、社会工作、社区建设、社会政策四个维度，依据访谈与观察获得的资料进行逻辑分析，以民政部门、街道、居委会、社会组织（四个睦邻中心）作为政策行动主体，运用系统动力学的方法进行模型构建，如图5-1所示。

图5-1 睦邻中心运作模式的系统动力学分析示意简图

（一）社会政策：地方政府

对于四社联动的社区服务与社会治理创新模式而言，社会政策支持是关键的。而政策的制定和实施者主要是政府相关部门和街道政府。对于政府而言，民政部门起到了举足轻重的作用，由其制定扶持社会组织与社会工作发展的相关政策，推动政府购买社会服务的公益招投标平台的建设，此外，还具体负责社会组织服务实施行业监管以及公众满意度评估等工作。这些工作和街道层面的具体相关政策实施行动结合起来，构成了社区服务与治理创新模式的重要“发动机”。以下重点分析街道政府在睦邻中心建设中的角色和作用。

1．街道与社会组织的关系

社会组织工作开展过程中，不受街道的直接指导，而是在街道的方向性领导下提出服务方案。

一位受访的睦邻中心工作人员，也是知行社工事务所的管理者：我认为在延吉，（睦邻中心）并不像那些传统的模式那样（受）街道直接领导，而是一种伙伴关系。在我们进入前，他们是最了解居民的需求的，所以在我们进入后，一些服务导向方面的指导都是由街道来提供，给了我们很多建议，让我们了解到居民的需求然后能够提出解决的方案。

X1（街道分管领导1）：我们不是把他们当做伙计去差使，我们作为伙伴关系，我们合作得很顺畅，蛮舒心的……

2．街道提供的支持

街道在场地、经费等硬件设施层面给社会组织提供很大的支持。

X1：这些睦邻中心的物理空间，产权人不是街道，都是一些公建配套的，区里的一些职能部门的产权，所以街道也是积极的沟通协商，从产权人手里通过租赁的方式把房子借下来。街道一方面挖资源，一方面也是资金投入，我们建设成了以片为单位的四个睦邻中心，街道投入1200多万，这1200万都是从街道内自己的预算支出的，而不是通过转移。

X2（街道领导2）：睦邻中心的水电煤，我们是不会去收费的，你们在前几年的基础上要节约，前几年我们对睦邻中心的水电煤有个前期的掌握。至少今年不能突破去年的，如果突破了去年的，我们就要在这个服务费里面扣。

3．街道委托知行社工事务所运行社会组织孵化园

为适应新形势大背景，街道培育了社会组织孵化园。一方面，通过它引进优质机构，另一方面，对于本土培育的机构在专业能力的成长能够起到引导的作用。对于孵化园的定位，街道相关负责人提到：

X1：孵化园本身也是一个民非组织，它承担了引入和培育在延吉提供服务的机构之间的合作、专业能力成长和相互扶持的工作，这个功能我们委托知行社工社在管理。孵化园的服务范围并不局限于睦邻中心，在街道的17个居委都可以提供服务。

延吉街道服务中心是孵化园中的一个机构，它现在主要负责杨浦区民政注册的行业协会、学会，还有社区里的一些群团（48个民非机构和84个群团）的管理、信息报送以及网络的培训。

4．相关制度建设

对于社会组织的准入机制，评估与考核上调研同学和街道负责人都有相关论述：

F（复旦调研同学）：睦邻中心对于民非组织有一套准入机制，还有专门负责孵化的体系，像第二睦邻中心就是专门负责对民非组织进行孵化的，但是因为没有清退机制，使得孵化的民非组织越来越多，却没有任何退出或者主动到外界发展的，第二睦邻中心因为本身的资源和空间有限，也无法容纳下过多的社会组织，这使得街道急需制定一套清退的机制，以控制睦邻中心民非组织的数量，同时提高其质量。

X1：社会组织是不能随意入驻到睦邻中心的，因为我们所有的项目和组织都是有需求构建的，有了这样的需求后，构建出很多项目来，一定是从工作的实际需要出发、居民的需要出发，有需要再去相应的项目对接，在区里面没有联系会议购买服务的时候，街道自己组成了一个智能部门自己联系，来审定项目的可行性，新来的社会组织有没有能力承接，我们自己做一个评估，通过招投标的方式把机构引进来，机构引进来后，是不是适合我们做服务，我们也会对它进行评估。

（二）社会组织

社会组织在睦邻中心运行中扮演着导演的角色，对于社会服务的提供和社区活动的开展起着直接的决定作用。如图5-2所示，随着地方政府、社区居委会的支持力度加大和资金投资增加，社会组织的数量会增加如外地社会组织的入驻和公益孵化园孵化出新的社会组织，从而既增加社区服务活动的多样性以及组织间的相互竞争，又促进了社会组织之间的合作。如一位受访者是这样描述的：

（X1）：社会组织和社会组织之间也有合作，2011年睦邻文化月从当时的一家睦邻中心做到现在每家睦邻中心都做，社会组织会从他所在的睦邻中心跑到别的睦邻中心去做，交集在一起，形成了一个社会组织文化圈，有一种小氛围在里面，同时在这种小氛围下带动了居民的自治和社区的共治。

社会组织之间的合作对促进交流、加强彼此间的经验积累和组织学习都起着非常重要的作用，这有助于彼此间良性的合作与竞争，对各自的专业化资源共享和作用的发挥。组织学习和社区服务范围的扩大提高了社区服务项目实施的效果和公众的满意度，从而又会促进政府的购买服务资金以及慈善基金投入和企业等社会捐赠，于是，社会组织的良性发展机制就形成了。

当然，社会组织良性发展的循环反馈还可以通过更多的渠道得到强化和改变，如图5-2所示，社会组织的增加以及能力的增强也加大了对社会工作者的需求以及社会组织监管、评估、淘汰机制的产生，这些因素在很大程度上提高了社会服务的质量，从而增加了居民的社区参与，提升居民对社区的归属感与认同感。同时，监管、评估、淘汰机制的建立加大了社会组织间的相互竞争，从而在服务购买竞标过程中一方面提升了服务设计的专业性，另一方面也有助于提高资金的使用效率。在这种良性促进系统中，政府积极性也得到了进一步提高，从而使得政府的支持得到加强，不仅在场地、经费等硬件设施上予以支持，同时通过委托知行管理社会组织孵化园来引进外部优质机构、培育本土机构。

图5-2 社会组织良性发展的反馈循环

（三）社会工作

社会工作作为一种专业化的服务，在睦邻中心运行逻辑中扮演演员的角色，其伴随着社会组织的发展也得到了有效的发展，也对从事工作的人才有了较大的需求。专业的社工加入社会组织的服务提供一方面提升了服务质量，另一方面也加大了对场地、经费等的需求，而这些资源需要得到街道的支持。在社会工作者看来，要想得到街道的支持，首先应该拿出成绩，这些成绩主要体现在社会活动的多样性与社会服务质量提升上，这些成绩通过提升居民对社区的归属感与认同感从而得到街道的认可，这也是目前社会组织较为流行的一个思路：要想得到上级认可，必须先做出成绩。在街道认可后，大量的资源投入、服务购买、通过社会组织孵化园来进一步培育社会组织等一系列措施得到落实，从而进一步促进社会工作的发展，提升社会工作者的职业认同感。如图5- 3所示，社会工作者的薪酬待遇对于增加社会工作者的规模和职业生涯的稳定性是非常重要的，否则，专业社工的流失就是不可避免的。

图5-3 社会工作良性发展循环回路

1．对社会工作者的需求

社会组织的发展加大了对社会工作者的需求。

X1：既然来了社会组织，一定来了大量的社工，对于这些社工也要有一些组织和管理的手段，因为有了公益孵化组织，我们就要把社会工作实训这块抓起来，有那么多社工，实际上社会工作方法也有利于居委干部开展工作。

C（民政局相关负责人）：专业性的服务还是需要社工来提供。

2．社工与志愿者的互动

社会工作者由于人员有限，必须借助于志愿者的力量来开展大型活动，因此，做好社工与志愿者间的角色定位以及双方的角色互动至关重要。

F：在每个睦邻中心都有两位专职社工，而除了专职社工外，知行还会招募大量的志愿者来协助工作，志愿者来源包括当地居民和大学生，当地居民志愿者的工作包括对场馆的监管、设施设备的维护等等。这些志愿者比较好地分担了专职社工的工作压力，同时居民志愿者的发动与参与也更好地调动了居民参与社区活动的积极性。

3．存在社工流失的现象

社会工作的发展处于起步阶段，社会工作者的社会认可度也处于前期上升阶段，因此，社工的待遇不足以满足一个年轻人在上海的生活需要，因此存在很大的社工流失现象。

F：街道还提到民非组织的社工流动性太大，而这个问题的根源就在于各组织社工的薪酬标准不统一，使得许多社工在能力得到一定的提升后都想跳到待遇更好的组织去，但是对睦邻中心这种定点服务的工作来说，第一年主要是熟悉周围的居民和环境，第二年才算真正进入工作角色和状态，但是很多人都是进来一两年就跳走了，又得引进一批新的社工再从陌生开始做起，这样使得社工的效率较低，真正把事情做起来的人较少。

（四）社区建设：居委会的角色

社区建设在睦邻中心逻辑运行中扮演着场务的角色，要想社会组织发展得好，必须具备一个较好的社区环境，这种环境不仅包括硬件设施，也包括了居民的认同与参与。在睦邻中心运行模型中主要反映在居委会这个主体上。居委会与社会组织间的关系如何定位，其职能如何划分，是政府层面需要思考和予以回应的问题。睦邻中心依托延吉街道17个居民点开展活动，居委会的支持对于四个睦邻中心的发展都起着积极的促进作用。居委会的支持一方面来源于街道政府的支持，更重要的是来源于对社会组织的认可与接受。只有让居委会切身感受到社会组织的加盟给他们带来了工作上的便利，填补了工作上的空缺、分担了居委会社区繁琐事务的压力，才会对社会组织开展的活动予以积极的配合，因此，社区建设作为场务的角色在睦邻中心运作中起着至关重要的作用。不过，在图5-4中，一个隐藏的潜在问题是一旦社区公众对社会组织的满意度评价甚至依赖性大幅度上升之后，社区公众对居委会的依赖性以及随之相关的满意评价可能会下降，这在一定意义上有可能会影响居委会工作人员对社会组织工作的支持热情。

图5-4 居委会支持社会组织发展的角色

1．社会组织与居委会的磨合

社会组织与居委会的磨合是一个必然的过程，在这个过程中如何促进双方的认可，加强双方的合作，在访谈过程中街道负责人有如下说法：

X1：社会组织提出的这些问题主要是在居委等一些职能部门，在延吉社会组织和居委也是一个很好的合作伙伴关系，没有谁领导谁，谁被领导的上下级关系，一开始来了是有一些小摩擦的，但是，合作了一段时间后，觉得社工里的年轻人很有创意，可以把一件很平常的事变得很有新意，以很新颖的形式吸引老百姓来，一开始睦邻中心的消息都是靠居委去发布，就相当于居委老年文化活动室，如果没有睦邻中心，就是一个150多平方米大的老年文化活动室，居民由开始的有组织而来的被动来接受的，到后来由社工来提供服务，通过自助互助的理念和一些创意的设计，活动变得很生动，居民觉得活动很有意思，服务效益也就一点点慢慢显现出来了，居委会就会觉得年轻社工他们是有本事的，所以呢，很多工作，街道的一些干部尤其是一些调解干部他们就会觉得社工举办的这些活动把他们的工作也融进去了，他们也尝到了甜头，所以居委会和社工，社会组织的磨合期很短，他们就成为非常好的合作伙伴了，我们现在也是，要求他们主动到居委会去，把项目活动和居委会谈谈，通过这么一个平台，我们看到社会组织的集聚，包括前前后后引进的和本地培育的。

2．硬件设施建设

硬件设施配套是基础，对于居住环境的改善等方面街道也作出了不少努力。

X2：睦邻中心缓解民众的需求，延吉近几年在硬件方面都有投入，环境道路方面，我们的一个目标是精致和谐。居民方面，我们最开始是上海市城建规划，当时建好的时候是70年代末80年代初，可能我们的居住条件是人均7平方米，能够住进延吉的有大型国有公司的负责人，也有卫生界的医生，到延吉的是相对知识分子水平比较高的或者是机关的工作人员，经过二三十年的变迁，当时两室一厅50多平方米的面积，现在的面积不会这么小，慢慢40年过去，以前留下的相对比较好的社区，现在这些社区在落后，随着五角场等商业房的发展，里面的这些知识分子，机关领导搬出去了，留下来的就是他们那些亲属或父母亲，有的卖了，有的租给外来的人员，去别的地方买新的房子，慢慢地居民心理有一定落差，好像从好的变成了不那么好的。

3．居民对社区建设的要求与需求

尽管硬件上发生了一些变化，但居民对政府的要求不会降低，街道需要切实了解居民需求，做好社区建设的定位与方向指导工作。如街道领导在座谈会中提到：

X2：对社区的要求不会变，环境在变，服务不能变，这是对基层的要求，所以从这块来看，他们是感觉我们的需求很多，政府提供的服务很少。这就是刚刚徐主任说的延吉的满意度测评，延吉是不会高的。怎么来深入到社区中心，这是我们需要讨论的，这就是说我们政府的服务不要仅局限于文化中心、活动中心，一定要具体到居委会，本来居委会的活动室就是和民政局要求的100多平方米，慢慢的可能相对会小点，但是，我们会继续建大点的睦邻中心，我们这个睦邻中心的功能多的就是服务孵化，因为热门，能够集聚人群，在睦邻中心还有健康咨询、健康干预，这个是针对老年人慢性病的提供的服务，第四个睦邻中心是集中在这个主题上面，前三个睦邻中心也都有这个主题。