防风固沙型限制开发生态区建设

防风固沙型限制开发生态区建设_以盐池县为例_宁夏回族聚居限制开发生态区区域发展机理与模式研究

根据《宁夏回族自治区主体功能区规划》，盐池县属于限制开发区中的重点生态功能区，是维护西北地区乃至全国生态安全的重要区域，其主体功能是提供生态产品，保障生态安全，发挥其主体功能是区域可持续发展的前提和保障。

（一）盐池概况

盐池县地处我国西北内陆，宁夏回族自治区东部，地理位置界于37°04′～38°10′N、106°30′～107°41′E，其北部与内蒙古自治区鄂托克前旗相连，西部与灵武市、同心县接壤，东部、南部分别与陕西省定边县和甘肃省环县为邻。南北长约110 km，东西最宽达66 km，总面积8522 km2，县城距宁夏回族自治区首府银川市约131 km。

1.自然资源情况

盐池县地处鄂尔多斯台地向黄土高原过渡地段，境内地形地貌较为复杂，南北明显地分为黄土丘陵和鄂尔多斯缓坡丘陵两大地貌单元，中北部主要为剥蚀的准平原，地形平坦，沙丘连绵。全县地势南部高、北部低，中间高、东西两侧低，海拔1279～1954m。属于典型中温带大陆性季风气候，干旱少雨，风大沙多，日照充足，蒸发强烈，冬冷夏热，秋早春迟。多年平均气温7.7℃，极端低温-27.6℃，极端高温35℃，日照年平均2875 h，无霜期年平均128 d，多年平均降水量290.3mm。植被在区系上属于欧亚草原区、亚洲中部亚区，中国中部黄土高原的过渡地带。全县植被低矮、稀少，没有天然森林，多年野生草本植物广泛分布，间有半灌木、灌木，植被类型有草原、灌丛、草甸、沙地植被和荒漠5个类型，其中灌丛、草原、沙地植被数量较多，分布也广。由于地理位置和诸多自然因素的过渡性特点，植被类型也显示出自南向北逐渐演替交错存在的过渡性特点，草场广布，畜牧业发达，是宁夏畜牧业生产重点县，草原以地带性划分，可分为干草原植被、荒漠草原植被、沙生植被和隐域性植被（盐生植被和草甸植被）4个植被类型。盐池县矿产资源种类多，储量大，品质高，易开采，现已发现16种具有开采价值的矿产资源，主要以石油、煤炭、天然气、石膏、白云岩、石灰石等为主。

2.经济社会发展概况

2013年，全县地区生产总值达到51亿元，增幅连续3年高于全区平均水平。其中，第一产业增加值57264万元，增长2.7%；第二产业增加值268712万元，增长17.8%；第三产业增加值182861万元，增长7.5%。从三次产业对经济增长的贡献来看，一、二、三产业对经济增长的贡献率分别由2012年的5.4%、68.6%和26%转变为2013年的2.8%、75.5%和21.7%，第二产业对经济的带动作用进一步增强。产业结构调整成效明显，第一产业增加值比重明显下降，第二产业成为占据国民经济地位主导力量，第三产业迅速发展，产业结构得到进一步优化，经济发展质量和效益明显提高，第三产业活力凸显。2013年，城镇居民人均可支配收入17854元，同比增长10%。城镇居民人均消费性支出13153.4元，同比增长10.2%，城镇居民家庭恩格尔系数为25.5%。农民人均纯收入5521元，同比增长15.2%。农民人均生活消费支出5862.7元，同比增长14%，农村居民家庭恩格尔系数为44.3%。2013年，盐池县完成固定资产投资89亿元，比2012年的68亿元增长了30.9%，接近“十一五”总和，主要经济指标继续保持两位数增长。

（二）资源环境特征

1.资源优势明显

县内石油、煤炭、石灰石、白云岩、石膏等矿产资源和风能、太阳能等自然资源以及滩羊、甘草、杂粮等特色农产品资源十分丰富，投资领域广阔，发展工业具有良好的物质基础，吸引外商投资的条件优越。盐池县草场（原）资源丰富，草畜产业具有较强优势，二毛皮、滩羊肉等滩羊产品享誉海内外，2003年被命名为“中国滩羊之乡”。盐池县属革命老区，历史悠久，有丰富的旅游资源，融长城访古、革命传统、大漠风光和草原风情为一体的旅游业已有了初步发展。宁东能源化工基地盐池部分、盐池滩羊、红色旅游等将对盐池县的社会经济发展起到重要的推进作用。

2.生态比较脆弱

盐池县地处我国北方农牧交错带和宁夏中部干旱带，年降水量稀少，又毗邻毛乌素沙地，地表土质疏松且多沙质，深受风沙灾害影响，土地沙化面积大。这些都加剧了该地区生态环境的脆弱程度，使其对于环境干扰的抵抗能力变得更加脆弱，因此很容易因人为影响使其稳定性遭受破坏，自然地理条件特殊、不合理人为经济活动频繁等因素，盐池县生态环境状况极其脆弱。2000年以后，随着退耕还林还草和禁牧封育等工程的实施，盐池县的生态环境得到了逐渐恢复。

3.耕地生产力低

盐池县耕地主要类型有撂荒地、一般旱地和水浇地，主要分布在盐池县中部波状梁地区和南部黄土丘陵区。耕地面积大、分散而不固定，土地利用效率低，人均耕地面积0.58 hm2，高于全区平均水平。由于人均耕地面积大而又“靠天吃饭”等因素影响，难以做到精耕细作，加之缺乏土地保护的意识，耕地撂荒弃耕现象突出，过度开垦和弃耕现象严重，导致草原面积减少和土地沙化。耕地中水浇地所占比重较小，并且旱地大都是广种薄收，产量随降水而变化，低而不稳；栽培技术十分粗放，普遍施肥不足，包括施化肥在内，每年施肥面积不到播种面积的50%，因而，土地退化现象十分严重。

4.水资源严重不足

全县多年平均降水290.3mm，且分布不均，多集中于7、8、9月，且多以暴雨形式出现，年蒸发量达2179.8mm，为降水量的7.4倍。县内地下水年开采量约为1700万m3，利用地表水274万m3。盐环定扬黄工程可利用水量为6100万m3。目前，全县人均水资源拥有量仅为120m3/年，约为黄河流域人均占有量的1/4、全国平均值的1/17。水资源缺乏是盐池县社会经济发展的重要限制因素。

（三）国土开发现状及主要问题

1.国土空间格局现状

国土格局呈现两大生态功能区：北部荒漠草原防风固沙型生态功能区、南部黄土高原丘陵沟壑水土保持型生态功能区。北部荒漠草原防风固沙型生态功能区包括高沙窝镇、花马池镇、王乐井乡、冯记沟乡、青山乡、惠安堡中北以及大水坑中西北部；南部黄土高原丘陵沟壑水土保持型生态功能区主要包括麻黄山乡、惠安堡南部和大水坑东南部。

城镇空间格局现状。“一心三轴”的空间格局已初具雏形。盐池县已形成以县城为中心，沿307国道、304省道及盐惠路形成的3条城镇发展轴的点轴式开发格局。其中县城位于花马池镇，逐步形成了以中部老城区、东部工业区、向西发展行政居住新区的城市空间结构，是区域政治、经济、文化和交通中心，具有较强的辐射作用。307国道连接高沙窝镇和花马池镇，304省道通过花马池镇、王乐井乡、冯记沟乡、惠安堡镇，盐惠路贯穿花马池镇、青山乡、大水坑镇、惠安堡镇。

农业生产空间现状。已初步形成了以盐环定扬黄灌区和库井灌区为支撑的片状农业生产区，部分实施了旱作节水农业，在县域中部重点发展现代草畜产业基地以及滩羊养殖基地，在南部山区初步建成了具有一定规模的特色农产品基地。

2.主要问题

空间结构不合理。生态空间、城镇空间、农业空间比例及空间布局不能适应区域主体功能区建设需要。首先，盐池县城镇规模近年来扩大较快，但由于城镇缺乏向心力，导致人口密度较低，公共服务能力滞后，城市品位、城市现代化程度、城市综合服务功能有待进一步整体提升。其次，城镇规模都比较小，导致县城与其他城镇，以及城镇与农村之间的相互作用力较小。再次，农业生态系统稳定性差，发展后劲不足，经济效益较低，农业开发生产挤占一定的湿地、林地、草地生态空间。农村居民点布局零乱，农村人均居住占用空间偏多。

空间利用效率低。2013年，盐池县各类建设空间约146.8 km2，国土开发强度1.7226%，其中农村居民点占国土面积的1.27%，人均建设用地高于全国平均水平。县内商业比较分散，利用率低，全县经济密度仅为59.63万元/km2，低于全区166万元/km2的水平，土地效益较低。同时，在加快城镇化、工业化、农业现代化过程中，存在城市建设配套性差、工业园区和农业示范园区土地利用效率低、产出率低等问题。

农业生产层次结构简单，经济基础仍较薄弱，但发展空间大。具有优势的草畜产业、小杂粮等未真正形成区域化布局、规模化经营的格局；旱作灌溉农业和高效节水农业设施配备不足，使得灌区的生产潜能未充分发挥。另外城乡居民收入差距过大。农民增收渠道单一，增收空间狭窄，结构性矛盾突出，财产性收入、转移性收入微弱。

（四）发展目标确定

根据国家主体功能区划确定的重点生态功能区发展要求，结合盐池县实际情况和盐池县“十三五”规划改革创新的要求，合理调整国土空间结构，做大做强生态补偿、草畜、特色种植、生态旅游四大特色优势产业，“点状开发、面上保护”做好盐池工业园建设和石油、煤炭开采加工产业，力争把盐池县打造成结构合理、功能完善的国家重点生态功能区，生态补偿示范区和生态文明先行区，国内著名的红色旅游、生态旅游目的地，建成为生态草畜产业示范基地与特色农产品生产加工基地、宁夏生态循环经济示范区、宁夏东部重要的绿色生态经济增长极和亮丽的东大门。

1.三类空间格局基本形成

以盐池县城为核心，307国道、304省道及盐惠路为3条城镇发展轴，高沙窝镇、惠安堡镇和大水坑镇为三点的“一心三轴、三点三片”城镇化格局基本形成，主要城镇化地区集中全县大部分人口和经济总量。农业方面，在盐池县中部着力打造草畜产业带，以盐环定扬黄灌区和库井灌区为支撑，形成灌溉农业区，在盐池南部地区形成小杂粮生产基地，逐步形成“一带一区一基地”为主体的农业战略格局，农产品供给能力得到切实保障。以哈巴湖国家级自然保护区、灌溉绿洲区、中北部风沙治理区、南部水土流失治理区“四大板块”为主体的生态安全战略格局基本形成，生态安全得到切实保障。

2.空间结构基本优化

严格控制开发强度，到2020年全县开发强度控制在2.0527%以内，适度增加城市空间（城市和建制镇、独立工矿），城镇空间控制在3389.4 hm2（占国土面积的0.398%）。适度增加交通运输空间，逐步实施农村居民点撤并整合，优化农村居民点空间。耕地保有量883 km2（132.5万亩）以上。绿色生态空间扩大，其中湿地面积有所增加。

3.空间利用效率显著提高

到2020年，城镇化水平达到58%以上，人口向县城和重点镇集中，农村非农空间减少。城镇空间单位面积集聚的人口规模和创造的生产总值大幅度提高。单位面积耕地粮食和主要经济作物产量提高20%以上。林木蓄积量、涵养的水资源等进一步增加。人均可利用土地资源得到明显增加和质量提升。

4.可持续发展能力增强

生态系统稳定性明显增强，沙化、水土流失、盐渍化、湿地退化、草原退化等生态退化面积减少，水、空气、土壤等环境质量明显改善，林草覆盖率达到70%以上。主要污染物排放得到有效控制，单位GDP能耗下降到0.9 t标煤/万元，矿区土地复垦率达到90%以上，单位GDP耗水量要显著下降，主要水域湿地水质达标率进一步提高，环保投入占GDP的比重显著提高。自然灾害防御水平进一步提升，应对气候变化的能力明显增强。

表7-6　盐池县国土空间开发规划目标

（五）国土空间开发格局优化

1．城镇发展空间

构建以县城为中心，逐步形成“一心三轴、三点三片”的城镇化战略格局。

一心：以中心城区为主的区域服务核心区。

三轴：沿307国道、304省道及县道盐惠路形成的3条城镇发展轴。

三点：依托高沙窝镇、大水坑镇、惠安堡镇为核心城镇，辐射周边乡村，统筹城乡发展的重点镇。

三片：依托3个重点镇形成的三大特色经济片区。分别为依托高沙窝镇的北部特色经济片区（重点发展精细化工及配套机械设备制造业、商贸物流等）、依托大水坑镇和青山乡的中南部特色经济片区（重点发展石油开采、风电新能源、新型建材、商贸等产业）、依托惠安堡镇和冯记沟乡的西南部特色经济片区（重点发展煤炭开发、加工，新型建材、现代交通物流业以及草畜产业）。

功能定位：县城（花马池镇）是全县的政治、经济、文化、交通中心，定位为以商贸物流、循环工业、旅游服务、农副产品加工为支撑的工农贸综合服务型城镇。3条城镇发展轴为盐池县城镇化三条“大动脉”。高沙窝镇为盐池的化工重镇，大水坑镇为石油重镇、风电重镇、商贸大镇、小杂粮基地，惠安堡镇为宁夏东部和盐池县西南部的交通枢纽、新型建材生产基地及物流集散区。三大特色经济片区成为盐池县城镇发展的经济支撑。

发展方向：树立均衡发展理念，继续推进盐池“大县城”建设，将盐池建设成宁夏东大门现代服务业核心区，体现区域联动桥头堡的功能。坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配，坚持以重点开发促进面上保护，加快构建多中心网络型国土开发格局，通过实施点轴集聚式开发，辐射带动区域发展。扩大盐池县城交通、城市居住、服务业等建设空间，保护和扩大绿色生态空间，高效利用现有空间资源和水资源。通过积极推进人口城镇化以及完善城镇基础设施和公共服务，促进人口加快向城镇聚集，减轻人口超载地区的生态压力。

以307国道、304省道及盐惠路为发展轴，利用交通优势，重点发展物流、餐饮等服务业。

大力实施新型城镇化战略，加速推进重点镇的发展。高沙窝镇属宁东化工基地一部分，重点发展电力、能源化工、机械制造配套产业、商贸物流等，成为承接宁东工业基地的延伸区。大水坑镇是以石油开采、风电新能源、商贸为主的县域南部的重点镇。青山乡重点发展新型建材及草畜产业。将惠安堡发展成为宁夏东部交通枢纽，重点发展煤炭开发、加工，新型建材以及现代交通物流业，冯记沟乡重点发展煤炭开发与深加工，温棚种植、甘草种植与加工等产业。

另外，积极发展基础较好、区位优越的其他乡镇，集聚发展特色产业，提升城镇功能；完善乡镇配套设施，服务周边农村。

2.农业生产空间

构建“一带一区一基地”的农业生产空间战略格局

一带：盐池县中部草畜产业带，包括花马池、王乐井、青山、冯记沟、惠安堡、大水坑等3镇3乡。重点发展滩羊养殖、牧草种植等草畜产业。

一区：以盐池县境内的盐环定扬黄灌区及库井灌区为支撑，重点发展旱作农业和高效节水农业。

一基地：盐池南部小杂粮基地，以麻黄山、大水坑为中心，重点发展小杂粮，主要包括荞麦、谷子、糜子、绿豆、豌豆等。

功能定位：宁夏乃至西北地区特色种植业示范区、高效节水灌溉区，小杂粮基地，现代化优质滩羊养殖核心区，优质牧草生产区。

发展方向：以农民增收、农业增效、农村稳定为目标，以节水特色为主线，以标准化种养殖示范园区（家庭牧场）、优质牧草基地建设和有机、清真产品生产为抓手，培育产业集群，完善产业链条，开展以盐池滩羊为主导产业，小杂粮、甘草为辅助产业的现代农业产业示范带建设，推动盐池特色优势产业健康持续发展。

在全县范围内进行种植业结构调整，对退耕后的林草地进行改良，对现有的水地进行节水改造，实行高效节水农业，大力推广节水高效作物。最大限度地提高农业资源的有效利用率，促进生态环境良性发展，充分发挥资源优势及扬黄灌区节水增产潜力，提高扬黄水资源利用率和水分生产率，带动农业产业化发展，增加农民收入。重点搞好盐池滩羊、牧草及秸秆饲料、中药材、小杂粮等优势特色农产品；重点发展农副产品深加工，延伸农业产业链，推进农业种植结构调整与农业产业化经营相结合，围绕产业链建设各具特色的产业基地，提高农民的组织化程度，引导农业向标准化、规范化、规模化发展。

3.生态保护空间

构建“四大板块”生态保护空间（哈巴湖国家级自然保护区、灌溉绿洲区、中北部风沙治理区、南部水土流失治理区）。

哈巴湖国家级自然保护区：位于盐池县中北部，是盐池县唯一的国家级自然保护区，属荒漠草原—湿地生态系统类型自然保护区。

灌溉绿洲区：主要包括花马池镇、惠安堡镇、青山乡、王乐井乡和冯记沟乡等5个乡镇。灌区内农田防护林已初步形成体系。

中北部风沙治理区：包括花马池、高沙窝、王乐井、冯记沟和青山5乡镇全部和惠安堡、大水坑部分地区，该区域土地荒漠化严重。

南部水土流失治理区：包括麻黄山全部和惠安堡、大水坑镇的南部地区。该区域沟壑纵横，水土流失严重。

功能定位：宁夏东部地区的重要生态屏障，西北地区重要的生态功能区，保障国家生态安全的重要区域，保护自然文化资源的重要区域，珍稀植物基因资源保护地，人与自然和谐相处的示范区，生态文明的科普教育基地。

发展方向：坚持生态立县战略不动摇，大力加强生态文明建设。大抓植树造林，逐步完善灌区内农田防护林体系建设，保育农田。在干旱风沙区继续实施退耕还林（草）、退牧还草、封山绿化、个体承包的措施，防治沙化。南部丘陵区应注重治理水土流失，要以科技为先导，遵循自然、防治并举，因地制宜，从而形成“北部治沙、中部治水、南部治土”三大主线。把生态环境建设、区域经济发展和贫困人口脱贫紧密结合起来，处理好长远与当前、全局与局部的关系，逐步实现生态、经济与社会效益协调统一。

4.划定生态红线

生态红线是保障城乡基本生态安全的底线。建立生态红线制度是维护国家生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的重要保证，是生态文明建设的重要基础。

盐池县生态红线区主要是区域生态服务功能重要区、生态系统敏感区以及受保护地区，生态地位重要，是区域生态安全格局的重要组成部分。根据《宁夏回族自治区主体功能区规划》《盐池县生态保护与建设规划》等，结合盐池县实际划定生态红线，生态红线可划分为生态红线一级区和生态红线二级区，其中，一级管控区是生态红线的核心，实行最严格的管控措施，严禁一切形式的开发建设活动；二级管控区以生态保护为重点，实行差别化的管控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动。

表7-7　盐池县生态红线

自然保护区。自然保护区的核心区和缓冲区为一级管控区，试验区为二级管控区。未做总体规划或未进行功能分区的，全部为一级管控区。一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动。二级管控区内禁止与《自然保护区条例》规定相悖的行为活动。

风景名胜区。风景名胜区总体规划划定的核心景区为一级管控区，其余区域为二级管控区。一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动，二级管控区内禁止与《风景名胜区条例》规定相悖的行为活动。

森林公园。森林公园中划定的生态保护区为一级管控区，其余区域为二级管控区。一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动，二级管控区内禁止与《宁夏森林公园管理办法》《国家级森林公园管理办法》规定相悖的行为活动。

饮用水水源保护区。饮用水水源保护区的一级保护区为一级管控区，二级保护区为二级管控区，准保护区也可划为二级管控区。一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动；二级管控区内禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，或者从事法律法规禁止的其他活动。在饮用水水源二级保护区内从事旅游等经营活动的，应当采取措施防止污染饮用水水体。

其他类型生态红线区。主要为县内水土保持、沙漠化、盐渍化生态敏感脆弱区和基本农田，均划定为生态红线二级区。严格控制该区域内可能造成沙漠化、盐渍化、水土流失的生态破坏行为。

（六）重点发展任务

1.保护优先，增强生态产品供给能力

树立保护生态就是发展的理念，在保护生态环境的过程中创造生态产品，增加生态财富，打造山清水秀、天蓝地绿的“美丽盐池”。

（1）创造生态产品，增加生态财富。限制开发生态功能区建设的首要任务是保护和修复生态环境，改善生态环境质量，增强生态服务功能，提供生态产品。盐池县要按照主体功能定位要求，紧紧围绕生态环境面临的突出矛盾和问题，以科技为先导，以流域为单元，以治理土地沙化和水土流失为重点，山、田、水、林、草、路综合治理，防治并举，因地制宜。

坚持因地制宜、分区治理、建管并举，唱响“生态盐池”主旋律，全力构建宁夏东部绿色生态屏障，创造更多的生态公共产品，增加生态财富。按照盐池县主体功能定位，以防风固沙、水源涵养、保持水土和保护生物多样性为重点，着力保护和修复生态环境。科学划定盐池县生态保护红线，强化对重点生态功能区和生态环境敏感区域、生态脆弱区域的有效保护。全面强化水源、湿地、土地、森林、草原等生态资源的保护，认真贯彻“北部治沙、中部治水、南部治土”三大主线。通过天然林保护工程、中幼林抚育工程、水源涵养林工程、生态公益林工程等，到2020年，全县林木覆盖率达到35%以上；继续加强国家草原保护建设综合治理工程，沙化草原综合治理工程，退耕还林、退牧还草工程，“三北”防护林建设工程，到2020年全县植被覆盖度达到70%以上。保护水域和湿地，加强哈巴湖国家级自然保护区、花马寺国家森林公园保护，维护生物多样性。增加盐池城区公共绿地面积，加强重点镇、中心村、生态移民新村绿化。

（2）提升生态价值的途径和方法。树立保护就是发展，提供生态产品也是发展的理念，积极探索在保护生态环境的过程中创造生态产品、增加生态财富、提升生态价值的途径和方法。通过生态系统保护工程、生态功能提升工程、人居环境改善工程、生态产业转型工程、环保能力建设工程等一系列生态保护与建设重点工程，以工程促建设，着力提升盐池县的生态价值。

开展退化草原补播飞播治理、草原鼠虫害监测与防治、人工草地建植技术。种植优质牧草，为全县舍饲养殖羊只提供饲草料，有效缓解禁牧后的草畜矛盾。

实施退牧还草工程，使草原植被得到恢复，草原生态环境显著改善，生态环境恶化的趋势得到基本遏制，实施天然草原补播改良。

落实草原生态补偿，对全县716.3万亩可利用草原进行生态补偿，补偿内容主要包括一年生、多年生饲草种植，新建种子基地、棚圈、青贮池，配置饲草料加工、牧草收割机械，草原防火、鼠虫病害防治，选育基础母羊、投放种公羊五个方面。

综合治理沙化草原。在中北部“三化”严重、草场产草量下降、毒害草比例增加和优质牧草减少的草场，采用扎草方格、灌草结合建立立体复合草场的治理方式进行综合治理。

围绕生态环境建设的关键问题组织科研攻关，力争有新的突破。大力培育和推广适应不同区域特点的优良林草种，推广先进适用技术，如干旱林业径流技术、“窄林带，小网络”防风固沙林技术，利用生根粉、保水剂促进植物生长成活技术、小型水利技术、节水灌溉技术、旱作保墒耕作技术以及地膜覆盖穴播技术、沟播技术、宽幅度标准梯田整修法和各类农村能源生态模式等。注意总结和推广各地成功的经验，建立和完善生态环境监测、科技推广、信息服务体系。按照试验、示范、推广的路子，办好各类试验示范区，通过不同试验区的对比示范，探索加快生态环境建设的新技术、新途径，促进生态环境建设向集约经营、科学管理和高起点、高水平方向发展。

（3）创新区域生态功能综合管理。以恢复盐池县生态系统服务功能为重点，积极探索县域生态功能综合管理新途径。科学确定生态综合管理目标，把优化盐池县域生态系统结构和功能作为生态管理的主要目标，建立符合县情的土地、水资源等生态资源管理目标体系，借助绘图、地表勘察和监测等技术手段，将盐池文化多样性和生物多样性共同纳入县域生态管理范畴。研究建立生态功能管理评估机制。统筹考虑生态系统管理干预对县域其他生态系统造成的影响，适时对可能产生的影响进行评估分析。

2.立足优势，培育壮大特色生态经济

紧紧围绕培育、发展壮大特色生态经济这一首要任务，以加快发展与重点生态功能区相适应的特色生态经济为目标，按照标准化生产、产业化经营、集群化发展思路，加大对发展模式、实施路径和具体举措的探索力度，结合盐池县“十三五”规划，突出绿色发展、转型发展、协调发展、联动发展和创新发展思路，重点发展壮大资源环境可承载的生态旅游、草畜、特色种植、矿产开发等优势产业。把生态补偿作为和区域主体功能区相协调的重要生态产业、新型产业进行建设。

（1）以生态补偿为先导，构建新型生态产业。作为国家级限制开发区中的重点生态功能区，盐池县要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。

要高度重视生态发展，以生态补偿为先导，构建新型生态产业。通过不断改革推行自然资源市场化机制建立，并形成科学的管理体制。逐步建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立煤炭、石油资源开发生态补偿机制。在资源开发中处理好中央与地方利益，做到局部利益与整体利益相统一。一是强化企业特别是大型企业环境破坏赔偿意识，落实企业的出资义务和治理责任，提高环境保护费的征收标准。要建立矿山地质环境保护与治理恢复保证金，为治理环境筹集足够的资金。二是建立矿产资源开发反哺生态治理机制，加大矿产资源地方受益分成比例。三是积极争取国家出台支持陕甘宁革命老区资源开发政策，形成中央、地方联合开发或者地方自主开发当地矿产资源等资源开发机制，同时在资源配置、转化利用方面优先考虑当地企业，促进当地经济发展和社会事业的建设，切实改善当地群众生存、生活和生产条件。完善对自然保护区、水源涵养林、防风固沙林等重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。将生态补偿作为一项新兴产业来发展，加大生态建设力度，增强生态产品供给能力，进行生态服务价值测算，由国家、地方政府或区域间通过赎买或提供补偿等方式来换取地方上的生态建设效益，让人民群众在生态文明建设中享受国家经济、文化、社会发展的丰厚成果。到2020年初步构建完成生态补偿示范区。

（2）以盐池滩羊为核心，壮大生态草畜产业。草畜产业是盐池县的特色优势产业，滩羊产业是草畜产业的核心，是全县农业农村经济发展的支柱产业。要以工业化的理念谋划滩羊产业，坚持以市场为导向，以政策扶持为引导，着力在集约化、标准化、产业化、品牌化、高端化上做文章。以中部草畜产业示范带建设为重点，通过落实基础母羊扩量、规模化养殖、龙头企业培育、产销衔接、标准化生产体系建设等关键环节扶持措施，快速夯实产业发展基础，扩大特色产业规模，提升产业发展质量，增强自我发展能力，促进产业化经营步伐，加快滩羊产业由粗放型、分散型、低效型向精细化、集约化、品牌化和产业化转变，实现滩羊产业突破升级和持续高效发展。

到2020年，全县滩羊饲养量达到350万只，羊肉产量近3万t，滩羊产值达到8亿元以上，以滩羊为主的畜牧业产值占农业总产值的65%左右。着力把盐池建设成为宁夏最大的草畜产业基地、滩羊生产基地、中国滩羊高端市场集散地。

（3）以优质小杂粮、中药材为核心，发展特色种植业。多方筹措资金，高标准、规模化发展优质小杂粮、甘草等特色种植业，示范推广优新品种、高效种植和加工等新技术，大力培育市场品牌，加快基础设施建设，形成具有市场竞争力的地方优势特色。

小杂粮是盐池县的特色优势作物，种类多，面积广，种植历史悠久，是旱地农业的“当家粮食”。随着经济的快速发展，城镇居民出于对健康的考虑，对小杂粮情有独钟，所以小杂粮生产应随着市场需求向“精品、优质、高效”的绿色、有机食品方向发展。

坚持“稳面积、稳总产、提质量、增效益”原则，以提升小杂粮综合生产能力为核心，以粮食高产创建为抓手，调整结构，优化品质，主攻单产；大力发展精深加工，打造知名品牌，建设以有机荞麦、谷物、豆类为主的现代优质小杂粮产业体系。到2020年，全县小杂粮面积稳定在40万亩，单产达到50 kg以上，总产量达到20000 t以上，依托龙头企业，深加工达到10000 t以上。

甘草产业。盐池县是全国乌拉尔甘草的重要产区，是宁夏甘草资源集中分布区和“西正甘草”的主产区，也是国家中药现代化科技产业宁夏中药材基地。

坚持保护野生资源与发展人工种植并重，按照“水地育苗、水旱地移栽、草原补播、封育补植、采种基地建设”的发展模式，稳步扩大甘草种植规模。新增甘草种植面积20万亩，建成高沙窝中药材市场。加大“盐池甘草”品牌宣传，引进1～2家国内知名中药材企业，深度开发系列产品，延长产业链条，提高产品附加值，着力把品牌优势转化为产业优势、经济优势。

以提高产量品质和经济效益为目标，坚持资源修复与人工种植相结合，建立野生甘草资源修复、培植和利用的可持续发展机制。使盐池县成为国家级的道地乌拉尔甘草生态保护区，宁夏最大的优质原种采种基地、人工种植基地、甘草种苗繁育基地和西部地区有较大影响力的商品甘草集散地。

（4）以特色资源为支持，做大做强生态旅游产业。盐池县地处宁夏干旱荒漠草原区，以多样的森林景观、气魄宏伟的地貌景观、典型的干旱荒漠草原景观、神秘莫测幻象多变的天象景观为特色，以底蕴深厚的历史文化为内涵，以丰富珍贵的生物资源为优势，融自然与人文景观为一体，为人类提供干旱荒漠草原区科研、自然生态观光、避暑度假、沙漠探险、长城文化等多种类型的旅游功能，具有很高的科学、美学和历史文化价值。

打造精品旅游线路。围绕“一日游”“多日游”，加强要素整合，科学规划、精心设计，实现自然景观与人文景观深度融合，打造精品线路。深入挖掘“古长城、红边区、绿盐池”内涵，大力发展以草原风光、塞上古城、生态观光、长城旅游观光、革命历史教育为特色的旅游业，进一步完善革命烈士纪念馆、中国滩羊馆、花马寺国家森林公园、哈巴湖等旅游景区、景点基础设施建设。

坚持政府引导、社会参与的原则，鼓励和支持社会投资开发旅游资源。大力推进旅游景区企业化经营、市场化运作，完善旅游服务设施和配套体系，改善服务功能，提高服务质量。进一步强化旅游购物和娱乐功能，大力开发旅游特色商品，拉长产业链，提升产业化水平。加大星级旅游宾馆的建设力度，提升旅游综合服务水平。

创新营销模式与合作。采取差异化的营销策略，强化品牌包装和旅游形象宣传。以宁夏打造丝绸之路经济带战略支点为契机，依托交通优势，加强旅游对外合作与旅游扶贫，积极加强与甘肃、陕西等毗邻地区合作，探索建立跨区域旅游协作关系。

到2020年，旅游人数突破60万人次，旅游综合收入突破2.5亿元，并保持相对稳定增长。全面提升旅游产业，数量与质量同步增长，建成中高端旅游目的地。

（5）以生态产业园为引领，加快循环产业体系建设。盐池工业园为自治区级开发区。2010年6月，吴忠市人民政府批准盐池工业园区设置5个功能分区，分别是县城功能区、惠安堡（萌城）功能区、高沙窝功能区、青山功能区和冯记沟功能区。“一园五区”规划总面积42.514 km2，重点发展油气化工、精细化工、农副产品深加工（皮、毛、肉、小杂粮、甘草、蜂蜜、饲草料、蔬菜等）、新型材料、新型建材、机械设备制造等产业。高沙窝工业集中区2013年3月由宁夏经信委批准建设，重点发展电力、煤和石油天然气精细化工、新材料等产业。

循环经济产业园的建设，主要从以下5个方面考虑：从技术手段角度，全面推行污染治理技术、废物利用技术和清洁生产技术。从资源利用角度，实现资源的高效利用、相互利用和再造利用。从市场领域角度，主要有节能环保技术市场、社会废弃物回收再造市场、循环经济咨询服务市场。从产业发展角度，企业层面，注意清洁生产和污染排放最小化；区域层面，企业间促进物质和能源的充分循环；社会层面，建立城市生活垃圾以及其他废旧物分类、回收、再造系统，生态型产业系统，信息系统等，初步建设循环型社会。从园区建设角度，在园区规划建设中，土地集约利用，产业结构合理；在管理方面，明确入园企业投资强度等门槛要求，对园区生态环境进行及时监控管理等。

（6）搞好矿业点状开发，注重整体保护。盐池矿产资源丰富，发展潜力巨大，能源基地和矿产资源基地的建设布局，要坚持“点上开发，面上保护”的原则，逐步控制“盲目开发、过度开发、无序开发、分散开发”。通过点上开发，促进经济发展，提高人民生活水平，为生态建设和环境保护奠定基础，同时达到面上保护的目的。能源基地和矿产资源基地的建设布局，应当建立在对所在区域资源环境承载能力综合评估基础上，并要做到规划先行。要加强工矿区绿化建设，恢复植被、美化环境，公路两旁修建绿色通道，矿区外围建立防风固沙林带。

科学合理地制定矿产资源规划。明确矿产资源勘查开采的准入区域、准入条件，保持矿产资源规划的权威性、严肃性、稳定性，不能随意变更；充分发挥市场配置资源的基础性作用，通过市场化运作，谋划矿产资源勘查开发的科学布局；严格矿权变更、延续、退出的条件和程序，细化开采回采率、采矿贫矿率、选矿回收率标准，明确矿山设计标准，确保矿产资源的可持续利用，不断挖掘资源潜力。

推进矿产资源节约和综合利用。一是着力提高矿产资源利用水平；二是切实加强共、伴生矿产资源综合利用；三是大力推进矿山废弃物的资源化利用，如废石、废渣、废水、废气的资源化利用；四是增进资源转化效益；五是狠抓节能、节水、节材、节地。

推进矿业可持续发展。从资源的勘探、开发、加工、运输、使用、循环利用、回收等整个物质流通环节入手，尽可能减少各环节的资源浪费，促进资源循环使用，提高资源的利用效率，减少环境污染。

3.以人为本，在生态建设中改善民生

按照将民生改善和生态保护更加有机统一起来的要求，在生态保护和发展中增强生态优势，形成资源优势，获得发展优势，支撑民生改善，筑造自我循环、自我发展道路。把推进公共服务均等化、加强基本公共服务高水平化作为盐池主体功能区建设试点示范的重要基础，创造更多就业机会和增收途径，保证盐池县与全国、全区同步进入小康社会的目标能够顺利实现，让人民群众切实享受到保护生态环境带来的实惠。

大力开展就业培训。结合盐池草畜产业开展农业实用人才培训、相关技术培训。根据草畜产业发展现状及农林需求，有针对性地进行实用技术培训。依托园区对接转移就业，将盐池循环工业园区确定为生态移民对口转移就业基地，结合企业用工开展订单式培训，每年向园区输送务工人员。

加快发展现代职业教育。适应基本公共服务长远需要，通过兼并、托管、合作办学等形式，加强盐池职业中学与宁夏职业技术学院、农业院校、科研机构等对口合作。积极支持社会各类办学主体举办民办职业教育，研究制定促进校企合作办学有关法规和激励政策。到2020年，中等职业教育在校生达到2000人，职业学校双师型教师比例达到30%。

在不断巩固九年义务教育成果、提高群众文化素质的同时，加强群众现代职业教育，提高劳动力的技能水平和致富能力。一方面，广泛开展农业种植和养殖技能的培训，尤其是特色农产品的科学种植和养殖技能。例如草畜产业、设施农业、农产品加工等，以稳步增加农业种植和养殖的收入。另一方面，加强职业技能培训。根据不同区域、不同行业、不同对象的要求，设置与市场需求相适应的专业，提高转移劳动力的技能和就业率。特别是移民新村，要对劳动力普及现代职业教育，要保证所有劳动力都能有一技之长，确保移民“搬得出、稳得住、能致富”。

加强医疗卫生建设。继续完善基层医疗卫生机构基础设施建设，以农村医疗卫生基础设施建设为重点，逐步推进公共服务资源向高沙窝镇、惠安堡镇、大水坑镇等重点镇和中心村延伸。新型农村社会养老保险参保率达到99.8%，城镇职工医疗保险和新型农村合作医疗覆盖面进一步扩大。

加快推进县级公立医院改革试点工作，推进县医院重点专科建设，积极推广适宜医疗技术，提高县域内就诊比例，研究启动县乡卫生一体化综合管理试点工作，推进医师多点执业，通过托管、支援、协作等形式，推进县乡纵向合作，促进优质医疗资源下沉。到2020年，力争实现90%的疾病不出县，卫生院达标率达到90%以上。

加大公共文化基础设施投入。进一步加大公共文化基础设施向城镇、中心村延伸力度，重点加快县城城区、小城镇广播、电视转播站、文化馆、图书馆活动中心配套，深入实施广播电视“村村通”和“大喇叭”村村响工程。

统筹城乡社会保障基础设施建设。以盐池开展主体功能区建设为契机，整合使用好各类资金，大力发展社会福利和养老服务事业，进一步健全覆盖城乡居民的社会保障体系。结合生态移民工程，加强老年公寓（敬老院）、幸福院、社会救助站建设。加强城乡社区基础设施建设，继续实施城乡标准化社区建设。建设公益性公墓，满足群众基本丧葬需要。

到2020年，城镇社会保险实现应保尽保，农村新型合作医疗、贫困救助制度进一步完善。城乡住房、环境状况明显改善。社会就业面进一步扩大。“两基”成果得到巩固提高，全面巩固高中阶段教育，普及大中专教育。公共卫生体系进一步完善，每千人拥有卫生人员3人。

提高生态移民后续发展水平。要将移民后续发展问题作为今后生态移民工作的重点，着力解决移民群众关心的问题。

采取有力措施，提高移民就业能力，促进移民到沿黄经济区、重点城镇、工业园区、产业基地务工就业，实现收入来源由农业向二、三产业的转变。根据市场多元化需求，抓好移民技能培训工作，不断增强移民的就业技能；鼓励建设项目优先使用本地移民，积极开展区域劳务合作，千方百计拓宽移民务工渠道；加快培育劳务中介机构，搞好就业服务，提供就业信息。使移民安置区每户有1～2人出外务工，增加移民的工资性收入，使劳务收入成为移民收入的主要来源。鼓励有专业技能和致富能力者自主创业、自谋职业，以创业代就业，在审批手续、工商登记、启动资金、税费贷款等各方面给予政策支持与优惠。

完善公共服务。在移民安置区统一配套建设水、电、路、气、通讯和商贸流通等基础设施，规划建设学校、卫生院、文化站、村级活动室、体育活动场所等公共服务设施，积极推进广播电视、互联网进社区、进住宅，方便移民生活。