限制开发区研究现状

（一）对限制开发区的理解

限制开发区是我国主体功能区划的4个类型区之一。自“十一五”“十二五”规划纲要提出主体功能区战略后，国内学术界对主体功能区及主体功能区划的争议导致对限制开发区的争议也较多。以安虎森为代表的一些学者认为，“限制开发就是限制发展，根据主体功能区发展战略的要求，这些区域不能更多地发展产业经济，在目前各种补偿机制很不完善的情况下，但凡被划入限制开发的区域，其发展必然受到限制，甚至会导致发展停滞，不利于区域的发展”；同时一些地方政府也把限制开发理解为限制发展，在以GDP为主要考核标准的体制下，各地都极力避免所管辖区域被划为限制开发区域。另一些学者则持相反的观点。高国力认为限制开发中的开发是指为了维护区域生态功能而进行的保护性开发，限制是对开发的内容、方式和强度进行约束；陈栋生认为限制开发区域不限制资源环境可承载的产业发展，更不是限制社会发展；周民良对限制开发区的内涵做了较为全面的分析，他认为，“限制开发区域只是出于对特定区域及生态脆弱的评价，对限制开发区域的开发是保护优先、以生态保护为基础的开发，限制开发不等于不开发，只是在开发范围、开发类型、开发规模上受到一定约束”；樊杰认为应把限制开发区域理解为适度发展地区，限制开发区域不是对经济发展进行制约，而是引导其发展符合区域可持续发展要求的产业，而且在限制开发区域内往往会存在适宜开发的较小区域，地方政府仍可在这些较小区域内发展经济。米文宝认为西北地区主体功能区可划分为重点开发区、适度开发区（Ⅰ）、适度开发区（Ⅱ）、限制开发区域和禁止开发区，其核心思想是限制开发区域是重要的生态功能区或农产品保障区，一些资源、能源聚集的资源环境承载力较弱的地区可以适度开发。孙久文认为限制开发区域要解决的问题主要是生态安全、粮食安全和国土安全。马凯认为限制开发区域的主体功能是提供农产品和生态产品，保障农产品供给安全和生态系统稳定。

综合学者们的研究观点，笔者认为应从以下4个方面理解限制开发区：

一是限制开发区是关系农产品供给安全和生态安全的区域，包含两类地区：一类是资源环境承载能力低、生态环境脆弱或生态功能重要的重点生态功能区，当前及今后的首要任务是增强生态产品生产能力；另一类是耕地较多、农业发展条件较好的农产品主产区，当前及今后的首要任务是增强农业综合生产能力。

二是限制开发中的开发特指大规模、高强度的工业化、城镇化活动；限制开发不是限制所有的开发活动，更不是限制发展，只是对开发的范围、内容、方式和强度及首要任务进行约束，是为了这些区域能更好地发展。

三是将农产品主产区和重点生态功能区确定为限制开发区域，在保护的基础上，对农产品主产区鼓励农业开发，对重点生态功能区允许一定程度的能源和矿产资源开发，允许发展不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，这是为了确保这类区域的农产品生产力和生态产品生产力，并非限制发展。

四是限制开发区作为与优化开发区、重点开发区相伴随的产物，在某种程度上是相对的概念，其边界会随着社会经济的发展不断游离。

（二）关于限制开发区的类型

在主体功能区划的基础上，“十一五”规划纲要在全国尺度上，按照所发挥的生态服务功能将我国限制开发区域分为森林、荒漠、湿地、水土流失等生态功能区，“十二五”规划纲要把限制开发区细分为农产品主产区和重要生态功能区两大类。继国家层面对我国限制开发区进行划分之后，学者们也从不同的角度、运用不同的分类标准对限制开发区进行了分类。贾若祥根据目前有关限制开发区的政策及相关政策的连续性，把我国限制开发区域分为森林生态功能区、草原（湿地）生态功能区、荒漠化生态功能区和荒漠化防治地区、水土严重流失地区和其他重要生态功能区5类。高国力按照地表自然景观的不同，将国家层面的限制开发区域归类为森林生态功能区、草原（湿地）生态功能区、生物多样性生态功能区、荒漠化防治区和水土流失防治区5类地区，并按照生态功能及生态建设任务的不同分为生态保护区和生态防治区两类。2010年颁布的《全国主体功能区规划》提出，对限制开发区域的划分应包括国家级和省级两个层面，国家层面的限制开发区域包含以“七区二十三带”为主体的农产品主产区和重点生态功能区两类，并按照承担的主体功能把国家重点生态功能区分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性保护型4种类型；省级层面的主体功能区划以县级行政区为基本单元，且限制开发区域应区分为农产品主产区和重点生态功能区。刘传明认为国家层面的限制开发区域不能反映同一类型主体功能区之间的差异，建议省域层面的主体功能区划分将限制开发区域分为Ⅰ类限制开发区域（短期限制开发区域）和Ⅱ类限制开发区域（长期限制开发区域）。钟高峥以湘西州为例，按主导因素原则，以自然生态条件限制和社会经济制约为评价方向，研究了限制开发区域的空间功能区划。王丰、王玉岩、王丽等在国家主体功能区划的基础上，沿用主体功能区划的思路和方法，以县级行政区为分析单元，对湖北、甘肃、内蒙古等限制开发区进行了细分研究。米文宝、梁晓磊以宁夏同心县为例，以乡镇为研究单元，对限制开发区域主体功能进行了细分，并根据区域内限制条件的等级，将同心县细分为监督限制开发区域、调控限制开发区域、治理限制开发区域和禁止开发区4类。魏后凯认为对限制开发区域的确定，应主要考虑生态环境的敏感性和脆弱性。

综上所述，现有对限制开发区域的细分主要从三个方面，一是从自然景观上，按地表自然景观的不同进行划分；二是按照区域所承担的主体功能进行划分；三是用主体功能区划的思路和方法，从资源环境承载力、现有开发强度、未来发展潜力三个方面构建指标体系，以市县（区）或乡镇为基本分析单元进行细分。这些研究极大地丰富了主体功能区划的理论和方法，有利于制定有针对性的政策措施。但也应该看到，基于自然景观的分类只考虑到区域的自然属性，忽视了区域的社会经济属性，划分结果无法综合反映区域的实际情况，结果的实用性较差。主体功能区划带有明显的空间开发导向，且主体功能区划的思路和方法本身也在不断地完善之中。限制开发生态区作为主体功能区划下的一类保护型区域，是以生态保护为主，不能简单套用主体功能区划的指标体系。此外，现有对限制开发区的细分，基本都是以市县（区）为基本分析单元，县级行政区匀质性较差的特点使得结果的可靠性较差。

表1-1　我国限制开发生态区类型

来源：根据《全国主体功能区规划》整理

（三）关于限制开发区发展的相关研究

国外虽然没有直接以限制开发区命名的区域，但其对相关区域的研究可以为本研究提供借鉴。Farnworth和Golley对脆弱生态系统进行了系统的评估，并以热带区为例进行了实证研究；John和Marco对社会生态系统的脆弱性进行了研究；Petrosillo、Zurlini和Zaccarelli等对旅游社会生态系统脆弱性进行了研究；Stephen和Muñoz-Carpena等对全球生态系统生态承载力的敏感性和不确定性进行了研究；Borgström、Cousins和Lindborg等通过对瑞典15个自然保护区周边50年土地利用变化的分析，研究了城市周边自然保护区土地利用变化情况；Wise以巴哈马自然保护区为研究对象，探讨了保护区规划的实施问题，研究表明体制约束将会阻碍保护区保护规划的顺利实施；Carranza和Manica等以巴西塞拉多自然保护区为例，研究了保护区管理评估和保护成果的不匹配问题，研究认为保护区是一种最常用的保护方法，对保护区管理有效性评价已成为普遍的评估保护区效果的方式，但很少有从管理效能评估方面评估保护效果的；Baral和Dhungana认为保护区财务的可持续性是提高生物多样性保护有效性的关键，并以尼泊尔安纳布尔纳峰自然保护区为例，通过对401名游客的问卷调查，研究了游客的支付意愿；Francisco和Cárcamo等基于利益相关者视角探讨了生态系统服务功能和生物多样性保护基础上的海洋保护区规划。

国内目前有关限制开发生态区发展的直接研究较少，国家“十一五”规划纲要提出，对限制开发区域要坚持“保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，使之逐步成为全国或区域性的重要生态功能区”。《全国主体功能区规划》提出，要引导限制开发区域人口有序转移到重点开发区域，并相应减少限制开发区域人口占地的规模，提出构建以“七区二十三带”为主体的农业战略格局、以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。樊杰认为，对限制开发区域要依靠政治支持与加大保护力度。周民良提出，对限制开发区域应该保持一定程度的开发，同时对一些条件差的地区通过生态移民提高人口福利水平，减轻区域的资源环境压力。高国力认为，对生态保护区重点是加强生态保护和建设，减少或收缩人类活动范围，降低人口密度和开发强度，增强生态系统的自我修复能力；对于生态防治区重点在于加大生态防治投入，控制或扭转生态环境进一步蔓延恶化。魏后凯认为在限制开发区域仅仅强调基本公共服务的均等化远远不够，对于限制开发区域而言，应主要依靠政府的财政转移支付，使这些地区实现“不开发的发展”“不开发的富裕”。马凯认为，对限制开发区域应实行点状开发，通过财政补偿政策改善公共服务和生活条件，通过提高人口受教育水平，减轻人口压力和就业压力。马海龙研究了我国西部限制开发区域人地关系调控的机理和途径，在对西部限制开发区域人地关系主要特征和矛盾分析的基础上，提出了西部限制开发区域的发展途径，即通过合理组织人口的集疏、减轻人口压力、强化生态服务功能、强化基本公共服务体系的建设和完善、改善微观个体的生计方式、提高自我发展能力。杨晓光等在界定中国欠发达地区的基础上，根据热量不足、水源缺乏、交通不畅、食物短缺、资金匮乏、生态脆弱等六大因子的地区差异，应用GIS方法对欠发达地区进行了类型划分，在此基础上从不同地区的实际出发，构建了中国欠发达地区发展的主要模式。延军平从生态购买的视角出发，对中国西部生态与经济良性互动的发展模式进行了研究。李娜、周丽、李富佳、普荣、吴映梅、靖敏等学者分别就限制开发区域人口迁移、产业选择、人地关系演化、发展战略、发展对策、发展模式进行了宏观的分析和研究，具有重要的示范性和探索性。目前，对限制开发区域研究的典型区，见诸刊物的主要有金沙江上游生态型限制开发区域、湖北农业型限制开发区域、辽宁省限制开发区域、新疆限制开发区域等。

由此可见，目前对限制开发区发展问题的研究主要侧重于发展路径、发展模式和产业选择等方面的宏观、定性研究和探讨，对限制开发区域发展机理的研究相对比较欠缺，尤其是对少数民族聚居的限制开发区域的研究则更为少见。少数民族聚居区域在自然环境、社会经济文化等方面具有特殊性，经济发展落后与生态环境脆弱、社会稳定、民族团结等问题相互交织，是亟须关注的区域。

（四）对限制开发区相关政策的研究

贾若祥、侯晓丽、刘通、袁朱、蔡国沛、丁四保、刘静、高国力、杜黎明等学者分别就与限制开发区域有关的区域政策、绩效评价、补偿机制、财政政策、土地政策等进行了研究。《全国主体功能区规划》从财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口政策、环境政策等方面提出了保障措施，并提出在农产品主产区实行农业发展优先、强化对农产品保障能力的评价、重点生态功能区实行生态保护优先、强化对提供生态产品能力评价的绩效评价体系。高国力认为，限制开发区域利益补偿中的利益，是一个以生态利益为主，包含生态利益、经济利益和社会利益的综合体，财政转移支付是利益补偿的主要手段，并在对限制开发区域的利益补偿界定的基础上，从补偿重点和领域、补偿阶段和步骤、补偿机制、补偿手段等方面，对我国限制开发区域利益补偿进行了研究。刘通在对水土流失防治区进行分类的基础上，从生态补偿的主客体、补偿方式、补偿重点、补偿标准4个方面，对限制开发的水土流失防治区生态补偿机制进行了研究。蔡国沛从宏观角度对限制开发区域生态补偿制度进行了探析。刘倩围绕新疆限制开发区域实施生态补偿的特殊性问题，对新疆限制开发区域的生态补偿主体、对象、标准、生态补偿框架构建等进行了定性、定量、实证研究和分析。丁四保教授在总结国内外与“生态补偿”有关的各种研究成果的基础上，对我国生态补偿的实践进行了归纳，从地理学的视角出发讨论了在区域之间进行生态补偿的基本原理，并结合我国主体功能区划提出实施生态补偿将要面临的体制机制问题，对我国各地在流域上下游地区之间和部分资源开发地区所遇到的生态补偿问题进行了较为深入集中的研究。