水土保持型限制开发生态区建设

水土保持型限制开发生态区建设_以彭阳县为例_宁夏回族聚居限制开发生态区区域发展机理与模式研究

（一）彭阳县概况

彭阳县位于宁夏回族自治区东南边隅、六盘山东麓泾河流域。县内海拔1286～2416 m，西北高，东南低，由西北向东南坡状倾斜，属黄土丘陵沟壑区和残塬沟壑区过渡地带，主要为黄土丘陵地貌。境内红河、茹河、安家川河贯穿东西。

彭阳县属温带半干旱气候区，为典型的大陆性季风气候。气温日差较大，年平均气温7.7℃，最冷1月平均气温为-6.8℃，7月最热，平均气温在20℃以上。县境多年平均降水量为475mm。年蒸发量较大，多年平均为1428.6 mm。彭阳县属半干旱干草原区、森林草原向灌丛草原的过渡地带，主要植被类型有温带针叶林、落叶阔叶林、落叶阔叶灌丛、草原、草甸等类型。

县经济社会“十二五”以来发展较快，为主体功能区建设提供了坚实基础。近年来，彭阳县经济规模持续扩大，在固原市中综合实力较强。2013年，实现地区生产总值35.5亿元，成为固原五县（区）第一个、宁南九县（区）第二个进入“亿元俱乐部”的县。优势特色产业初具规模，前景广阔，旅游、农业、劳务、能源等优势特色产业基础良好，发展速度快，扩规提质的前景较好。人口总数减少，生态压力缓解，2000～2010年人口减少了3万多，年均减少13.3‰。2013年末，县域人口为26.08万，常住人口20.15万，人口密度103人/km2。目前，县域人口总体压力较小，对植被、水、能源、环境的胁迫缓解，为主体功能区试点示范提供了良好基础。社会事业蓬勃发展，试点的社会基础坚实。2013年，全社会消费品零售总额达到6.05亿元。社会保障覆盖面大，城乡居民医疗和养老保险参保率分别达到96%和97%，城镇登记失业率控制在4%以内。全县有各级各类学校209所，全序列教育完善，就学普及率高。卫生工作成效显著。每千人拥有医疗床位数/卫生员数为1.5/1.7。现有医疗卫生机构22所。

（二）资源环境特征

1.具有资源优势

土地资源相对丰富。彭阳县土地总面积2528.65 hm2，土地类型主要是黄土丘陵地，面积为2221.57 hm2，占土地总面积的87.8%。2013年，人均耕地面积5.57亩，高于固原市和宁夏平均水平，相对丰富。整体上，县人均土地面积14.44亩，《宁夏主体功能区规划》评价的人均可利用土地资源处于宁夏中等水平。

动植物资源丰富。县境内野生动物100余种，分无脊椎动物和脊椎动物两大类，主要有蚕、蜂、鲫鱼、草鱼、野鸽、鹌鹑、山鸡、大杜鹃、画眉、豹、狼、狍子、野兔等；植物资源500余种，除念珠藻、蘑菇、马勃、葫芦藓等藻、菌、苔藓植物外，有100余种木本植物和300余种草本植物。

矿产资源丰富，优势明显。境内已探明矿产资源有煤炭、石油、石灰岩、耐火黏土、石英砂岩、石料和砂砾石等，已开发各类矿产资源64处。其中，已探明煤地质储量140亿t、工业储量7.2亿t。石油资源已探明含油面积59.9 km2，地质储量2396万t，其他石灰岩、石英砂岩、砖瓦黏土、砂砾石等储量大，开发前景广阔。

旅游资源丰富。县内有朝那湫、五峰山、茹河瀑布等一批自然景观；文化旅游资源丰富，有新石器时期的古文化遗址41处，已发掘墓葬25座，有战国秦长城、朝那古城遗址、璎珞宝塔等多处古代建筑。红色旅游资源较为丰富，有小岔沟和乔家渠毛泽东长征宿营地、任山河烈士陵园等多处资源。

2.水资源较为短缺

县内水资源主要为降水、地表水和地下水。水资源总量8920万m3，水资源量少，质差，局部地区含氟量严重超标，矿化度超过2 g/L，资源性与工程性缺水并存。单项指标方面，全县可利用水资源6000万m3。人均水资源总量为340m3，为黄河流域750m3的45%，不足全国平均值2200 m3的15%。耕地亩均占有水资源量为89m3，是黄河流域平均值的1/4和全国平均值的1/20。

3.生态系统脆弱

根据《宁夏生态功能区划》，彭阳县整体处于农牧交错带，属“原彭黄土丘陵牧林农生态亚区”，北部为梁峁丘陵退耕还林还草生态功能区，地形切割较深，水土流失严重，有大面积的干草原，草场退化，旱作农业不稳定，农田生态服务功能差。中南部为红、茹河河谷残塬小流域综合治理生态功能区，除黄土丘陵外，河谷川地、塬地面积相对较大，具有农田生态和草地生态服务功能，最敏感的生态环境问题是水土流失，导致泥沙淤积水库，库容减小，农田有效灌溉面积逐年减少。《宁夏主体功能区规划》对彭阳县生态系统评价为脆弱。

4.自然灾害危险性高

全县灾害性天气有干旱、霜冻、大风、沙尘暴、冰雹等。干旱天气发生频繁且持续时间长，春季持续干旱成为影响农业生产最为严重的制约因子。春季风沙天气多，晚霜冻频繁。地质环境条件极为脆弱，黄土堆积厚度大，结构疏松，水土流失严重，导致黄土丘陵区沟壑纵横，地形破碎，滑坡与崩塌等地质灾害频发，是宁夏地质灾害最为发育的县，自然灾害危险性高。

5.交通优势度低

彭阳县虽处两省三市交界位置，但与福银高速、省道101线等主干线存在一定距离，仅有的国道309线则从县域北部穿过，县城中心无主干线通过，联系周边省市的交通优势相对较低。截至2013年底，县内等级公路1523.8 km，其中：国道67.9 km，省道95.4 km，所占比例偏低。国、省、县道等级偏低，交通基础设施总量仍然不足，境内高速公路仍属空白，综合运输网络不够完善。境内路况大多较差，各乡镇间交通联系不便捷，未形成良好的区域联动。依据《省级主体功能区划分技术规程》，评价结果为优势度低。

（三）国土开发现状及主要问题

1.国土开发现状

国土空间呈现三大生态功能区。北部梁峁丘陵退耕还林还草生态功能区，包括交岔乡、罗洼乡、冯庄乡、小岔乡、孟塬乡、草庙乡和王洼镇的全部。地貌以黄土梁峁丘陵为主，地形切割较深，水土流失严重，是退耕还林还草的重点区域，主体功能是保持水土、防风固沙、保护生物多样性，以及提供生态产品、农产品和畜产品。中南部茹河河谷残塬综合生态功能区，包括城阳乡、红河乡、新集乡部分村、古城镇部分村、白阳镇。地貌类型除黄土丘陵外，河谷川地、塬地面积较大。西部为河谷阶地，东部为残塬丘陵。主体功能为保持土壤、生物多样性保护，以及支撑农牧业生态系统的功能。西南部土石质山区林区生态功能区包括新集乡的谢寨村，古城镇的仁河、小岔、挂马沟、海口等村，水蚀严重，为县内天然林集中区，草场资源较丰富。主体功能是生态功能，涵养水源、保持土壤、防风固沙、保护生物多样性、调蓄洪水等。

城镇体系空间呈现“两核三带”格局。县内除交岔和小岔等个别乡偏离主干道外，大部分乡镇主要沿309国道、203省道和青彭公路为条带分布，以县城（白阳镇）、北部王洼镇为中心，构成了以“两核三带”为主的空间格局。城镇建设用地除白阳镇集中外，其他乡镇均为点状分布。白阳镇是区域内的政治、经济、文化中心，对周围地区有一定的辐射作用。国道309两侧聚集了草庙乡、孟塬乡、冯庄乡。草庙乡是国道309与省道203交会处，交通条件优越，聚集了11000多人，非农人口达到了2000人，综合实力较强。省道203线北南纵贯，汇聚了罗洼乡、王洼镇、草庙乡、白阳镇（县城）、红河乡，是彭阳县的最主要经济带，聚集了全县大部分人口。青彭公路及部分县道两侧主要有古城镇、城阳乡、新集乡。

农业生产空间呈现两大板块。中北部旱作节水农业区，包括交岔、罗洼、冯庄、小岔、孟塬、草庙乡和王洼镇的全部，古城镇、白阳镇的部分村。区域土壤主要为细黄土，肥力低，主要种植马铃薯、玉米、莜麦、糜子、豆类、油料等，建设了马铃薯、小杂粮、药材生产基地。该区是县内人均生产用地最多的区域。其中，北部干旱区域以羊、鸡的生产为主，中部河谷残塬区以羊、牛、猪生产为主。中南部红茹河设施农业区，包括城阳乡、红河乡的全部，新集乡和古城、白阳镇的大部分村。区域西部为河谷阶地，东部为残塬丘陵，土壤为普通黑垆土、湘黄土和暗红土，是县内水源比较充足、水质好、热量最丰富的区域。主要种植蔬菜、玉米、土豆、冬小麦、油料等，形成了辣椒、西瓜为主的冷凉型蔬菜、地膜玉米生产基地，产出肉牛。

工业生产空间呈点状分布于北部。彭阳县是宁夏南部采矿业集中的区域。2013年底，采矿用地518.6 hm2，占全县总面积的0.21%，呈点状分布于北部的罗洼乡、王洼镇。其他工业用地主要集中在县城白阳镇。

生态文明建设不断加强，人与自然和谐发展。大力实施退耕还林、“三北”防护林、天然林保护、荒山造林、封山育林、城乡绿化等生态工程，效果显著。2013年底，全县森林资源累计保存面积135866.36 hm2，其中有林地31027.29 hm2、灌木林地23802.47 hm2、疏林地3774.21 hm2、未成林造林地37334.5 hm2、宜林荒山荒地39927.89 hm2，森林覆盖率24.8%，活立木总蓄积量50.08万m3。以“两杏”为主的生态经济林保存面积32133.33 hm2。彭阳县是国家水土保持生态文明县。经过多年努力，生态环境明显好转，生态功能得到显现。

2.主要问题

空间结构不合理。2013年，县内各类建设用地11956.8 hm2，国土开发强度4.73%，高于宁夏全区3.9%的水平，存在工农业生产空间挤占一定湿地、林地、草地等生态空间现象；北部独立工矿用地与中心城区生产空间分离度较大，较为分散；草畜业、马铃薯、烟叶、小杂粮等优势特色产业空间未形成完整的区域化布局、专业化生产、规模化经营。农村居民点布局分散，总面积9898 hm2，占全县总面积的3.92%，是宁夏平均水平1.67%的一倍多，占用比例高。

空间利用效率低。2013年，城市空间为550 hm2，按全县非农人口统计，人均建设用地为161.82 m2；人均农村居民点面积达到了436.99 m2，利用效率较低，城市和农村居民点人均建设用地偏大，均高于全国平均水平（2013年分别为133m2、214m2）。商业比较分散，利用率低。全县经济密度138.72万元/km2，低于全区水平（166万元/km2），土地效益较低。同时，在加快城镇化、工业化、农业现代化过程中，存在城市建设配套性差、工业园区和农业示范园区土地利用效率低、产出率低等问题。

城镇化水平低。2013年，城镇化水平为26.39%，略高于固原市的26.21%，远低于全区52%的水平，处于城镇化初级阶段。虽经“十二五”以来拓展，城市空间占国土面积的0.81%，城镇规模依然较小，集聚度不高。城市用水、道路、供电等公共服务能力相对滞后，综合服务功能、城镇化水平有待整体提升。

山川城乡差距明显。人口大部分集中在中部河谷残塬沿茹河、红河沟谷一带，生产半径不大，村庄距离较近，人口密度较大，经济条件相对较好。北部黄土丘陵区和西南部土石山区人口密度小，村庄分散，耕作半径大，村庄距离较远，住户稀疏，经济条件差。由于煤炭、石油开采生产由上级行政单位统一管理，以农林牧渔业总产值比较，2013年，北部交岔、罗洼、冯庄、小岔、孟塬、草庙乡和王洼镇总产值为8.26亿元，中南部白阳镇、古城镇、新集乡、城阳乡、红河乡总产值为14.38亿元，二者比值为1∶1.74。城镇居民人均可支配收入16963元，是农民人均纯收入5542元的3倍多，二元差距明显。

产业发展水平低。受区位不利、对外交通优势低、水资源缺乏，尤其是距离市场远等基础条件制约，目前以农户为单元的小生产模式难以协调统一，品种结构、生产技术水平参差不齐，特色农业产业化经营的规模和效益都较低，现代农业发展刚刚起步，生态农业建设层次不高，调结构、促转变、加快发展的结构性矛盾依然突出。虽然具有较为丰富的能源资源优势，但工业企业多数从事原料加工，资源就地转化利用率低，缺少骨干企业支撑。工业化、第三产业发展不充分，导致城市化进程缓慢，经济增长乏力。县级财力有限，制约重点项目、民生工程实施，公共服务水平较低。全县商贸餐饮、交通运输等传统服务业占主导地位，服务业领域不宽、层次不高，处于发展的初始阶段，总量比重低，结构优化度低。

经济生态协调压力较大。加大重点生态功能区保护力度对地方经济增长、财政收入有一定影响。县财政生态保护支出压力较大，目前的生态保护基础设施建设较为滞后，生态建设债务压力增加，尤其是由于矿产资源开采导致的环境治理难度较大，随着今后主体功能示范区建设，财政保障难度将进一步加大。

（四）发展目标确定

根据对生态彭阳、宜居彭阳、富裕彭阳、诚信彭阳、和谐彭阳“五个彭阳”发展目标分析，以及县委、政府提出的“能源工业强县、城乡规划建设兴县”战略认识，综合宁夏发改委对主体功能区建设的指标约束，以及《彭阳县与全区全市同步进入全面小康社会实施计划》，制定了“彭阳县国土空间开发目标指标”（表7-3），主要发挥资源环境优势特色，按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求，合理调整国土空间结构，明确和细化空间主体功能，提高空间利用效率，做大做强林果、草畜、蔬菜、劳务四大优势特色产业，煤炭、石油开采加工产业要“点状开发、面上保护”，使彭阳县成为宁夏南部重要的绿色生态经济增长极。

1.主体功能格局基本形成

到2020年，形成“一核、三心、两轴、三区”为主体的城镇化战略基本格局，全县主要城镇化地区集中大部分人口和经济总量；构建“四大示范区”为带动主体的优势特色生态农业战略格局，农产品供给安全得到切实保障；“三廊道、三片区”为主体的生态安全战略格局基本形成，区域生态系统稳定安全。

2.空间结构得到优化

到2020年，全县开发强度控制在4.24%，适度增加城镇空间，控制在8.03 km2，占国土面积的0.32%。减少农村居民点空间，控制在94.78 km2，占国土面积的3.75%。耕地保有量、基本农田分别控制在669 km2、535 km2，分别占国土空间的26.46%、21.16%。扩大绿色生态空间，森林覆盖率达到30%，草地覆盖率达到56%。

3.空间利用效率显著提高

到2020年，城镇化水平达到62%，人口向县城和重点镇、条件较好的一般镇集中，农村非农空间减少，区域人口密度控制在107人/km2。城镇空间单位面积生产总值明显提高，土地集约利用水平显著提升。林木蓄积量、生态产品供给量、水资源涵养量等进一步增加。人均可利用土地资源得到明显增加和质量改善。

表7-3　彭阳县国土空间开发目标指标

4.可持续发展能力增强

到2020年，水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等生态调节功能明显增强。水、空气、土壤等环境质量明显改善，空气质量达标率达到100%，森林覆盖率达到30%，水土流失综合治理率达到85%，自然灾害防御水平进一步提升。应对气候变化能力明显增强。

5．内生发展能力显著增强

到2020年（表7-4），以林果、蔬菜、草畜为主的优势特色产业提供农民人均纯收入达到5100元，占46.25%。产业结构明显改善，第三产业产值占地区生产总值的50%以上，文化产业产值占地区生产总值的4.90%，旅游产业产值突破1亿元；人民生活水平显著提升，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到29349元和11025元以上，城乡居民收入比控制在2.66以内。全民受教育程度明显提高，R&D经费支出占地区生产总值比重达到1.40%，居民平均受教育年限达到10.50年。基本社会保险覆盖率达到90.90%。

表7-4　彭阳县县域经济发展目标指标

（五）国土空间开发格局优化

根据限制开发生态区建设的原则，结合对资源环境特征分析，结合发展目标，从空间上，研究形成了以下空间优化格局。

1.构建“一核、三心、两轴”的城镇化战略格局

构建以县城（白阳镇）为“一核”，王洼镇、古城镇、草庙乡分别为工业发展中心、旅游发展中心和工贸综合型小城镇的“三心”，沿203省道的南北向经济发展轴和贯穿古城镇、白阳镇、城阳乡沿固彭一级公路的东西向旅游发展轴为“两轴”的城镇化战略格局。

功能定位：一核：县城（白阳镇）是全县的政治、经济、文化、科教中心，定位为以商贸物流、旅游服务、农副产品加工为支撑的工农贸综合服务型城镇。

三心：王洼镇为能源工业型，定位为县北部中心，以煤炭、石油资源开采及深加工为主的工业型城镇；古城镇为商贸旅游型，定位为彭阳县西大门，以服务业为主的商贸旅游型小城镇；草庙乡为商贸综合型，定位为县域交通枢纽，以商贸流通、农副产品加工和煤炭资源开采为主的工贸综合型小城镇。

发展方向：一核：彭阳县城在全县经济社会发展中占据主导地位。县城扩大自身辐射作用，有效带动周边乡镇发展。

三心：王洼镇依托丰富的煤炭资源，成为县域的工业发展中心；古城镇进一步发挥旅游资源优势，打造县域南部旅游发展中心；草庙乡地处309国道和203省道交会处，是县域内的交通枢纽，依托便捷的交通区位、较为丰富的煤炭资源，以及地处中部河谷农业生产腹地优势，打造成为县域物流工贸中心。

两轴：沿203省道的南北向经济发展主轴联系罗洼乡、王洼镇、草庙乡、白阳镇和红河乡，发展成为带动县域经济发展的主动脉，实现南北向各片区的协调发展。沿彭固一级公路贯穿古城镇、白阳镇和城阳乡的东西向旅游发展带，实现县域南部旅游资源间的有效利用与联动发展，使中部城镇发展区和南部城镇发展区协调发展。

2.构建“四大示范区”为主体的生态农业战略格局

构建以中南部五十万亩旱作农业示范区、二十万亩设施农业示范区、西部百万头（只）肉牛（肉羊）示范区、东北部百万亩紫花苜蓿示范区为主体，嵌入县境，呈组团、块状分布，辐射示范园区、示范点、基地、示范户的优势特色生态农业战略格局。

功能定位：在满足本县需求的基础上，为周边县市省份，乃至国内外市场提供优质农产品，保障区域和国家农产品供给安全，为所在区域农村发展提供良好的产业基础。

发展方向：以生态农业思想指导农业发展，以四大示范区为核心，提高农民的组织化程度，培育农村专业合作经济组织，培育农产品市场体系，引导农业向标准化、规范化、规模化发展，坚持优化布局、提质扩量、打造品牌，稳粮食、扩薯菜、增特色、提效益。加大科技兴农力度，强化名优稀特等新品种的引进和推广，改造提升传统农业，提高农产品的附加值。重点发展农副产品深加工业，延伸农业产业链，培育农产品加工企业，带动县域特色农业产业壮大，努力实现粮食增产、农业增效、农民增收。

中南部五十万亩旱作农业示范区：以在宁夏率先建立抗旱长效机制为目标，以6个县级秋覆膜示范点为重点，发展规模化春秋覆膜，带动全县实施农田覆膜，建立粮食高产示范点，逐步发展成为全县重要的粮食带和畜禽饲料基地。

西部百万头（只）肉牛（肉羊）示范区：以园区和家庭农场建设为抓手，龙头引领、园区带动、大户示范、整村推进，新建标准化规模养殖园和家庭农场，争取引进大型龙头企业，新建万头肉牛和万只肉羊养殖场，建设自治区级养殖示范乡镇，培育养殖示范村，发展肉牛养殖示范户和朝那鸡规模养殖大户，力争实现肉牛、肉羊、生猪、家禽规模化生产。

二十万亩设施农业示范区：以建设大棚标准化示范园区和日光温室标准化示范园区为重点，新建蔬菜交易市场，配套蔬菜预冷、贮藏、制冰库，带动全县大面积新建设施农业。全面推广先进实用技术，加快历年接转大棚建设及损坏设施恢复生产，力争建设全县设施农业生产加工和销售中心。

东北部百万亩紫花苜蓿示范区：以更新补种为核心，以创建“全国紫花苜蓿示范县”为目标，提升现有种植区的质量和水平，新建千亩以上示范点和种子繁育基地，更新补种紫花苜蓿，培育提升“荣发”等紫花苜蓿种植收购和加工企业，设立收购网点，使全县紫花苜蓿留床面积持续稳定增加。力争成为县域饲草基地。

3.构建“三片区、三廊道”为主体的生态安全战略格局

构建以北部黄土丘陵区水土流失治理型生态功能区、中部红茹河河谷残塬区综合生态功能区、西南部土石质山区水源涵养型生态功能区为主体，沿红河、茹河、安家川河的三条生态廊道为重点的生态安全战略格局。

三片区：北部黄土丘陵区水土流失治理型生态功能区包括王洼、罗洼、孟塬、小岔、冯庄、交岔、草庙7个乡镇。面积1365.3 km2，占全县总面积的54.0%。降雨量小、干旱缺水，水土流失严重，生态环境脆弱。

中部红茹河河谷残塬区综合生态功能区包括白阳、古城、城阳、红河、新集等乡镇。面积829.3 km2，约占全县面积的32.8%。地势较为平坦，水资源丰富，是县域生态环境水平较好的区域。

西南部土石质山区水源涵养型生态功能区包括古城、新集两个乡镇的部分村组。面积334.0 km2，占全县面积的13.2%。靠近六盘山山麓，为红、茹河上游，区域水资源丰富，植被覆盖良好，自然生态体系较为完整，野生动植物种类繁多，旅游资源比较丰富。

三廊道：沿红河、茹河、安家川河的三条生态廊道，贯穿山水林路草，是县域生态绿网的主干，是沟通三大片区的重要景观生态廊道，可串联流域、乡镇。

功能定位：总体为我国重要的生态功能区和生态补偿示范区、全国水土保持示范区、全国生态文明示范县、宁夏生态循环经济示范区。

“三片区”将县域全部覆盖，是县域生态系统的基底。北部黄土丘陵区水土流失治理型生态功能区是水土保持的重点区域，也是退耕还林还草的重点地带，主体功能为全县生态安全的重要北部屏障。中部红茹河河谷残塬区综合生态功能区是县域的“绿带、绿核”，主体功能是在提供农产品同时，提升县域生态系统的层次。西南部土石质山区水源涵养型生态功能区的主体功能是水源涵养、生物多样性保护，辅助功能是生态旅游的重要基地。“三廊道”属水源水质保护、生态公益林的重要涵养区，是联系自然生态空间和城镇发展空间的纽带，发挥着加强生态系统间的联系、提高生态系统稳定性的作用。

发展方向：北部黄土丘陵区水土流失治理型生态功能区：改善农业基础条件，推广先进农业技术，大力调整农业产业结构，建立生态农业产业带，发展无公害蔬菜、绿色有机食品和山区特色养殖业等为主的现代农业。在传统林果种植基础上，开发优质山杏、核桃等林果，并促进相关产品研发，打造优势品牌和龙头企业；大力发展旱作农、牧种植业，并利用园地大力发展生态养殖业，建设起立体生态农业的开发模式；抓好生态公益林建设，加大退耕还林力度；合理开发矿产资源，保护好现有森林资源，大力发展水土保持林、用材林和食用菌原料林，提高森林覆盖率；遏制水土流失面积扩大，减轻经济活动对自然生态环境的压力。

中部红茹河河谷残塬区综合生态功能区：发展生态工业，加快工业园区生态循环改造，调整工业布局和结构，推广高新技术和清洁生产工艺。改造和提升传统产业，增加经济总量，努力减少对环境的影响。加强基本农田保护，推进环境优美、经济繁荣、基础设施完善的生态城镇建设，吸引人口向城镇聚居，全面发展交通、通讯等基础设施及旅游、商贸、金融、服务等第三产业。在城镇以外的农村地域重点开展生态农业建设，调整农业产业结构，发展绿色农业、效益农业、设施农业，培育农业龙头企业，推进农业产业化进程。开展茹河中下游综合开发，提高防洪、灌溉、养殖、旅游等综合效益。强化区域污染防治，改善环境质量。加强绿化建设，提升品质，构建区域绿核。

西南部土石质山区水源涵养型生态功能区：发展生态林业、生态旅游等项目及相关产业，引导保护区范围内农民的脱贫和合理利用林业资源，发展食用菌和林木深加工。发挥区域优势，合理开发绿色有机食品，发展山区种养殖业。大力营造生态公益林，加强森林植被保护，发挥水系源头的天然屏障作用。以保护生物多样性为目标，建设自然生态体系。加强小流域综合治理，坚持治山治水相结合，防治地质灾害和森林火灾。

4.生态保护红线划定

生态红线是保障城乡基本生态安全的底线。根据《宁夏主体功能区规划》《国家重点生态功能区彭阳县生态环境保护与建设规划（2013～2020）》，综合自然资源、工程地质、生态适宜性、生态敏感性及发展需要等多方面因素，在彭阳县域范围内划分适宜建设区、限制建设区和禁止建设区，形成“点状开发、面上保护”的空间格局，严格控制国土开发强度，推动主体功能区试点示范区建设。

表7-5　彭阳县空间管制区划

依据《国家重点生态功能区彭阳县生态环境保护与建设规划（2013～2020）》归并，生态红线的划定包括下列范围。

一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园；坡度大于25°的山地、林地；主干河流、水库及湿地；维护生态系统完整性的生态廊道和绿地；水土流失、自然灾害多发区域及其他需要进行基本生态控制的区域。

禁止建设区13个，限制建设区6个，适宜建设区13个，其面积分别为544.9 km2、1751.7 km2、232.1 km2，分别占全县国土面积的21.5%、69.3%、9.2%。其中，禁止建设区核心部分面积189.68 km2，主要包括县内划定的自然保护区、水源地保护区、文物保护区、森林公园、水利风景区等。

（六）重大任务

1．治理和保护优先，增强生态产品供给能力

树立保护生态就是发展的理念，在治理和保护生态环境的过程中创造生态产品，增加生态财富，结合彭阳县黄土丘陵区的自然环境实际，重点完成水土流失治理、植被恢复与保护、生态移民。

加强水土流失治理与开发。坚持在小流域治理中的成功做法，因地制宜、突出重点，以小流域为单元，上下游、左右岸全面规划，统筹安排；注重沟壑治理，建设以治沟骨干工程、淤地坝及小型水保工程相结合的沟道工程防护体系。重点实施红河流域、茹河流域、安家川河流域三大工程。同时，突出特色、注重效益、集中连片、规模发展，提高流域生态经济效益，努力打造“生态、经济、景观”区域生态综合治理模式。力争到2020年，水土流失治理程度达到85%以上。

做好植被恢复与提升。退耕还林还草：全境退耕地造林20万亩，匹配荒山造林30万亩。“三北”防护林：主要国道、省道、县道、堤岸、水平梯田地埂营造防护林10万亩。经济林：在红、茹河流域新建木本粮油为主的经济林基地20万亩，改良低产山杏20万亩。公益林：新增天然林保护工程75万亩，重点公益林生态效益补偿面积75万亩。封山育林工程：以全县疏林地和适封荒山荒沟为重点，完成封山育林10万亩。林木良种基地建设：围绕林业重点工程建设，结合推进城乡绿化一体化建设，以提高全县良种壮苗供应能力为重点，建成面积5000亩的乔灌、林草、观叶、观花、常绿、落叶的城乡绿化种苗基地。草场建设：人工种草55万亩，改良天然草场20万亩，争取国家草原生态补偿62.6万亩。乡镇生态绿化提升：实施“百里绿色长廊建设项目”，重点提升县内5个乡镇绿化水平。并拓展到全县12个乡镇，实施“县域主干道路大绿化工程”，在其周围及公路主干道每年完成6万亩绿化提升工程，栽植常青树、落叶乔木、乡土树种，彻底改善乡镇周围生态环境。土地复垦及矿山恢复治理：实施土地复垦及矿山恢复治理项目，复垦1694.63 hm2的采矿沉陷区为农用地。高标准农田建设：实施高标准基本农田建设工程，新增20万亩高标准农田。

深入推进生态移民。按照“宜居、宜业”要求，深入推进移民搬迁安置，强化产业配套和管理服务，提升生态移民工作整体水平。加强县外移民，在完成剩余县外移民1382户5778人基础上，争取实施新的生态移民项目，推动县内集中。扶持发展致富产业，开展移民技能培训，大力发展劳务产业、特色种植产业及规模养殖业等“三大产业”。所有迁出区土地收归国有并有效管理，统筹考虑林业、农牧、水利等行业生态修复工程用地的调整，实施林业生态修复、草原恢复与保护、水土保持生态修复、基础设施管护与建设、生态状况及效益监测等工程，移民迁出区生态恢复治理2万亩。力争“迁得出、稳得住、能致富”。

创新区域生态功能综合管理。以恢复生态系统服务功能为重点，探索县域生态功能综合管理新途径。把优化县域生态系统结构和功能作为生态管理的主要目标，建立符合县情的土地、水资源等生态资源管理目标体系，将社会文化多样性和生物多样性共同纳入县域生态管理范畴；建立健全生态管理体制，探索管理权下放，建立以乡镇为最低层级的管理组织，切实推进生态功能区“零距离”、实体化管理；建立生态功能管理评估机制。统筹考虑生态系统管理干预对县域其他生态系统造成的影响，适时对可能产生的影响进行评估分析；强化环境目标管理责任制。加强生态文明管理能力建设，重点推进资源节约和环境保护领域执法队伍建设。

2.立足优势特色，培育壮大特色生态经济

按照增强试点示范的地方特色和针对性要求，根据目前彭阳县存在的特色优势产业经济发展水平低问题，以加快发展与重点生态功能区相适应的特色生态经济为目标，按照标准化生产、产业化经营、集群化发展思路，分生态农业产业、旅游业、低碳能源产业、现代服务业、生态补偿产业、劳务产业等6类，强化发展模式创新和发展途径探索，以重点工程实施为依托，着力做大做强优势特色产业，构建完善的、具有区域竞争力的生态经济体系。并把生态补偿作为与区域主体功能相协调的重要生态产业、新型产业进行建设。

（1）生态农业产业。设施蔬菜产业：健全“布局规划、宣传引导、政策扶持、科技支撑、龙头培育、市场销售”6个环节，坚持“中心带园区、带基地、带农户”的发展思路，突出区域特色和优势品种，推进标准化生产，确保质量安全。加强以贮藏保鲜库为主的冷链体系建设，促进外销和均衡供应；引进、培育加工企业，延长产业链，实现增值增效；强化技术装备与技术培训，提升生产能力；提升以单产、质量、效益为标志的蔬菜现代化水平，落实蔬菜特色产业生产基地建设工程，带动一批蔬菜生产专业村的建设，使全县设施蔬菜产业稳定在20万亩。提升“彭阳辣椒”“六盘山珍”品牌，提高产业竞争能力。

红、茹河流域主推优质牛角椒，辅以黄瓜、西红柿、西甜瓜等种类，逐步引进推广适应本地的新品种，加快更新换代。在旱塬区、煤炭与油田矿区周围露地，培育露地蔬菜生产聚集区，着力强化辐射带动，主推番茄、辣椒、茄子、西甜瓜等蔬菜，发展黄花菜、大葱、白菜、胡萝卜等地方特色蔬菜。

食用菌产业：以双孢菇无公害标准化生产与杏鲍菇工厂化生产相结合，开展新品种引进试验示范，推进食用菌产业向生产规模化、技术标准化、品种多元化方向发展，提升“六盘山珍”食用菌产品品牌。在城阳乡长城塬建立杏鲍菇生产园区，依托原菌种制作中心，在白阳镇任湾村建设六盘山食用菌研究中心，开展菌种制作、培育及杏鲍菇工厂化生产前期工作。

草畜产业：突出发展肉牛，大力发展朝那鸡，稳步发展猪、羊，采取“分散养殖与规模养殖相结合”模式，以肉牛养殖示范村建设为重点，狠抓补栏扩量、品种改良、饲草调制“三个重点”；加大基础设施、多元化饲草基地（地膜玉米为主）、标准化规模养殖场、龙头中介经济合作组织的“四项建设”力度；提升科学化养殖、适度规模化发展、产业化营销、制度化防疫的“四个方面”水平；以规模养殖大户、养殖小区和养殖园区建设为重点，走“种养结合、养贩结合、以贩促养”的产业化经营之路。到2020年，彭阳县畜禽饲养总量达到295万个羊单位，其中牛、羊、猪、鸡的饲养量分别达到35万头、80万只、15万头、500万只。

畜牧业“南部上台阶，中部大发展，北部要提高”，北部干旱带以羊、彭阳鸡的生产为主，中部河谷残塬区以羊、牛、猪生产为主，两河流域以肉牛、奶牛生产为主。饲草料资源开发利用方面，在北部天然草场较大的乡镇实施草场改良、中部进行人工草地的改良，种植面积达到100万亩；两河流域推广饲料玉米种植及青草复种，推广秸秆青贮氨化、配合饲料应用技术。

特色林果产业：按照流域生态经济沟、庭院经济、设施栽培、嫁接改良提升的“四种模式”，在红河、茹河、安家川河流域光热条件适宜、立地条件较好、具备一定灌溉条件的区域，按照因地制宜、适地适树、集中连片、规模化布局发展的原则，新建优质林果基地20万亩、优质经济林良种基地1万亩，改造低产山杏林20万亩，做优、做名、做大“彭阳果脯”等林果品牌，提升林果产业发展层次，推动生态型林业向生态经济型林业转变。

以中南部地区为主，建设50万亩旱作农业示范区，扩大粮食、地膜玉米、马铃薯、小杂粮面积，创建高产示范区和示范点。其中：

马铃薯产业：开发种薯产业、提升淀粉加工、扩大鲜薯外销三业并举，在稳定面积基础上，主攻产业提质增效。以北部干旱带为核心，辐射带动全县12个乡镇整体推进马铃薯产业。北部以王洼镇、草庙乡为核心，发展淀粉加工型马铃薯，两河流域发展鲜食外销品种，西南部土石质山区古城、新集建立脱毒薯繁育基地。

建设“三级”种薯繁育体系，围绕外销和淀粉加工，建立良种扩繁基地，更新换代品种；加强产业技术支撑体系建设，示范推广综合高产栽培和节本增效技术，提高单产和品质；培育大型龙头企业，增强带动能力；开拓种薯和鲜薯外销市场，促进产业外向型发展。实施“以奖代补”政策，鼓励加工企业参与产业发展，建立商品薯贮藏窖和农户种薯贮藏窖，建设产地和边贸市场。

小杂粮产业：以优化品种结构为目标，依靠科技进步，加快小杂粮品种引育、示范与推广力度，加强绿色食品质量认证和市场体系建设，推动小杂粮产业快速发展。以王洼镇、罗洼乡、交岔乡、冯庄乡为核心，辐射带动北部地区建立优质小杂粮产业带；提高两河流域的城阳乡、红河乡、新集乡、古城镇、白阳镇等的复种指数。

（2）旅游产业。彭阳县的旅游业因为泾源县的生态旅游和民俗旅游，以及隆德县的红色旅游遮蔽，目前的发展尚处于起步阶段，规模小、影响小、效益差是主要特征。据不完全统计，每年接待游客仅为5000人次。鉴于目前水平，应加大旅游线路的精炼和旅游重点资源的包装与宣传，同时加大对旅游项目的政府投资力度和招商引资，逐步将其效益发挥出来。

建设品牌，精化线路。实施品牌战略，围绕“生态彭阳、花果之乡”整体形象，重点开发建设“两山一瀑”（悦龙山、五峰山、茹河瀑布）、“三园一地”（皇甫谧文化园、任山河战斗纪念园、乔家渠民俗风情园和小岔沟毛泽东长征宿营地），带动其他景区项目建设。围绕“一线双色”精品旅游线路，以皇甫谧文化园、乔家渠民俗风情园、百里香茶文化园及民间工艺产业园为重点，打造西起古城镇五里山、东至城阳沟圈的“百里文化旅游长廊”，发展特色旅游。围绕“生态观光及山花观赏”主题，推进“生态彭阳”“宜居彭阳”建设进程，实现生态建设“三季有花、四季常青”的目标，争取将彭阳纳入全国摄影基地行列。沿挂马沟林海、大沟湾、阳洼、南山等生态流域区，培育夏令营、自驾游、自助游、探险游等特色旅游产品。同时，挖掘各乡镇特色旅游资源，在景区配套建设农家乐，突出窑洞休闲风格，开发康体养生、乡村体验等旅游产品。

培育3条精品线路。培育和完善“生态彭阳之旅”“红色热土之旅”“皇甫故里之旅”3条精品线路，构建县内旅游“干线”，贯穿3条精品线路，打造内部封闭循环。同时，主动对接固原须弥山、六盘山红军长征纪念馆、六盘山国家森林公园、西吉火石寨国家地质公园、泾源老龙潭、平凉崆峒山等重点景区，构建开放的县外路线对接点和路线，把彭阳旅游产业发展融入大六盘山旅游圈。

（3）低碳工业产业。在限制开发政策下，彭阳县开采产业的发展有两条路可走，一是控制规模和产量，是硬性的要求，短期内对其他社会经济系统部门具有较快的溢出效应。二是发展低碳工业产业。结合实际，可以重点提升王洼循环经济产业园、县城工业园（安德慈善工业园）、古城现代农业产业园低碳生态产业发展水平，对以白阳镇为核心的综合产业区，由王洼镇、罗洼乡组成的煤炭工业区，由冯庄乡、孟塬乡、城阳乡组成的石油工业区进行低碳化改造，达到国内清洁生产水平。实施工业园区生态化改造等一批基础设施工程，集中支持科技型、资源节约型发展；大力促进煤炭、石油开采及加工为主的能源工业由原材料优势向高级产品的转化。三是据Dasgupta等研究，产品主要由资本和不可更新资源生产，有限的不可更新资源供给可以用来产生资本，也可以同时与资本共同生产产品，产生的资本量越多，剩余不可更新资源生产产品的边际产量会越高。因此，该县应实施资本拉动战略，在目前全国改革资源税政策背景下，通过财政资金和企业资金的投入，在控制生产规模的同时，强化开采业的生产设备、技术水平、管理水平提升。

（4）劳务产业。继续组织实施“321”劳动就业工程，采取东西联合办学、校企对口培训、政府组织输出、劳务中介组织引导和自谋出路相结合的方式，大力在沿海地区建立劳务中介服务机构，培育“彭阳人”劳务品牌；制定优惠政策，鼓励和吸引成功人士回家创业，推动地方经济发展。继续发展劳务中介组织，培育劳务经纪人，新开辟劳务基地，继续壮大电子组装、消防保安、建筑装饰“三大品牌”优势的同时，积极创建矿物采掘、高压线路架设、果品加工3个劳务品牌。每年稳定输出劳务工5万人。

（5）生态补偿产业。虽然生态产品具有公共产品的性质，但世界各国目前均在推进其最大限度市场化，通过经济手段保障生态保护者的利益。国内试点开展生态补偿，退耕还林还草工程、天然林保护工程、流域生态补偿等在各地均有实施。作为国家主体功能战略实施的重要环节，对限制开发生态区的补偿可能性较大。作为国家退耕还林还草的试点示范县，按照国家重点生态功能区的定位，生态保护为主，经济发展并没有明确的指向，应当积极争取国家资金补偿，推进县域林草地系统效益评估，测算生态服务价值，由此推动实施生态补偿，把生态补偿作为一项新兴产业来发展。一是积极争取国家资金补偿，支持居民开展生态保护与建设；二是积极参与国内外碳汇交易；三是推进生态产品价值化、市场化，通过生态资源权属改革试验，探索开展资源交易方式方法。

（6）现代服务业。把现代服务业作为县域经济重要增长极，扩大总量，健全体系，不断增加对经济发展的贡献份额。依托区位优势，以扩大规模为重点，加快安德慈善工业园区基础设施建设，组建农产品流通公司、冷链储运、物流配送中心、农民专业合作社、产业协会等，开展中介服务和信息咨询，支持发展快递业务，引进培育大中型物流企业，把彭阳建成陕甘宁交会区重要的物流节点和仓储物流基地。结合实施“万村千乡”市场工程和“新网工程”，大力培育和发展住宿餐饮业，建设建材和蔬菜专业市场，完善商贸服务网点，形成以县城为中心、乡镇为载体、村组为基础的消费服务体系。

3.以人为本，在生态建设中改善民生

围绕提高基本公共服务水平、改善民生的目标，以示范区建设为契机，结合示范区内生式发展的财政增长，通过就业创业培训基地、医疗卫生服务体系、社会救助站体系、城镇基础设施、高等级公路和物流中心建设等一批重点重大项目工程的实施，与县域生态经济发展相互整合，以综合管理体系改革和提升为引擎，带动不断扩大职业技能培训、医疗卫生保障、供水供电和城市公共基础设施覆盖面，提升全县民生服务水平和创业发展能力，增加居民收入，切实改善民生。

（1）大力开展职业技能培训。优化整合全县城乡劳动力培训资源，开展多层次、多形式的职业技能培训，重点加强对未就业高校毕业生、复退军人、失地农民、进城创业人员、困难就业人员和农村富余劳动力开展多种形式的职业技能培训，提高就业竞争力。每年培训城镇失业人员400人，培训就业率达90%以上。每年培训创业人员200人。结合以往劳务品牌，每年组织农村富余劳动力技能培训3000人，通过职业资格鉴定人数占专业技能培训人数的80%以上。

（2）加大就业创业基地建设力度。继续完善西门创业园、大学生科技创业园、任河返乡农民工创业园等建设，提升服务功能的同时，多方筹措资金，以林果、养殖、特色蔬菜、设施农业等为主导，结合新农村和设施林果建设，全力推进乡镇创业园建设，建成设施配套、功能齐全、服务高效、成效明显的创业基地，引导创业者集中发展，创造最大经济效益。

（3）加强医疗卫生建设。公立医院改革：选择试点单位，确定各级公立医院的功能定位和标准，探索建立新医疗卫生服务模式；基本公共卫生服务均等化：扩大城乡居民基本公共卫生服务覆盖面，全面普及基本公共卫生服务项目，落实预防接种、疾病预防等9类33项服务内容。做好10类37项人人享有基本医疗卫生服务项目试点推广工作，实现国家确定的9类基本公共卫生服务项目覆盖城乡居民。落实国家重大公共卫生服务项目，加强重大疾病防控和免疫规划，落实妇幼卫生“四免一救助”惠民政策，建设卫生监督体系。医疗卫生服务体系建设：争取国家支持，按照“一乡一院，一村一室，完善社区，办好县级”的目标，做好县医院、中医院、15所乡镇卫生院、156个村卫生室改扩建，进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务体系。提高公共卫生服务能力建设。重点改善疾病控制、妇幼卫生、卫生监督、紧急救援中心等专业公共卫生的设施条件。卫生人才队伍建设：落实全县卫生“156”人才培养长效机制，每年选派80名左右县、乡卫生专业技术人员到上级医院深造学习，利用5年时间对全县卫生专业技术人员轮训一次，每年对乡村医生集中培训2次；每年招聘大中专医学院校毕业生到基层服务，壮大卫生队伍，缓解人员短缺的现状。

（4）加强社会保障基础设施建设。以开展主体功能区试点示范建设为契机，发展社会福利和养老服务事业，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。加快老年公寓（敬老院）、儿童福利院、社会救助站体系建设。同时，围绕整村推进连片开发、雨露计划、产业化扶贫、老区建设、扶贫搬迁等重点，以“捆绑项目、整合资金、全力攻坚、突出实效”为抓手，实施水、电、路、气、房和优美环境“六到农家”工程，着力改善贫困群众的生产生活条件。

（5）提升城乡公共设施服务水平。建设高水平的城镇基础设施。落实“城乡规划建设兴县”战略，突出功能完善、精细管理等重点，着力做好城镇化战略格局的“一核、三心”的基础设施建设。重点实施“一园三区”七通一平工程、县城供水能力保障工程、污水和垃圾处理工程、集中供热改造工程、环境综合整治、道路建设和清洁能源工程。

构筑便捷畅通的道路交通体系。完成“四纵五横”综合交通运输网络建设。建设东线高速公路彭阳过境段、国道309线高速公路过境段和王洼煤矿运煤铁路专线，重点改造提升309国道和203省道彭阳过境段、通县公路和农村公路等级，改扩建农村沥青水泥公路43条829 km，新建砂砾公路13条213 km和桥梁22座，力争新建4个现代物流中心、4个农村公路养护中心、12个农村客运站、200个城乡客运招呼站。

提高供水保障能力。实施宁夏中南部城乡饮水安全工程彭阳县受水区连通、配水及自来水入户工程，彻底解决农村饮水安全问题；实施“库—井—窖”连通的供水体系建设，推进库井灌区节水改造，解决农田灌溉“最后一公里”问题；构建防洪减灾体系，完善山洪灾害信息化和抢险救灾网络建设，提高防洪减灾保障能力；加快节水型社会建设，保障县域经济发展对水资源的合理需求；加大水利改革力度，推行城乡水务一体化建设。探索“农业综合节水—水权有偿转让—工业高效用水”的水资源配置模式。建立合理的水价和水资源配置机制，建立良性的运行体系，保障水利健康可持续发展。

提高电力保障水平。以县城和农村用电需求为导向，以建设新型电网为目标，提高电力保障能力和供电的可靠性、安全性、经济性。继续实施农村电网改造提升工程，加快电网技术改造，建设王洼110 kV输变电工程，迁建县城110 kV变电所，新建和改造10 kV及以下线路600 km，新增配变107台，更换高耗能配变221台，改造接进户线280 km。

根据以上任务，根据县域实际需要和前期基础，提出了生态治理与恢复、生态功能提升、基础设施改善、特色产业发展、低碳能源产业发展5个类别的重点支撑工程，分别为6项、9项、9项、7项、1项，共计32项，概算总经费116.77亿元。