玉溪市加快推进城镇化建设的建议

（一）积极推动昆玉一体化发展，打造滇中城市经济圈新热点

认真贯彻落实云南省委、省政府的战略部署，积极主动融入滇中城市经济圈发展，大力倡导滇中城市经济圈各州市加强合作共同推进一体化发展。针对昆明市近年来缺乏发展后劲，新一届党委、政府亟须打造加快发展新热点的现实，抓住机遇，加强与昆明市的沟通与联系，争取建立昆明、玉溪两市党委、政府主要领导定期联系会晤机制，共同谋划并解决滇中城市经济圈发展中涉及昆、玉两市的重大问题。建立昆明、玉溪两市政府部门之间经常性沟通制度，形成有利于加快昆玉一体化发展的工作机制，加快推进昆玉一体化发展。通过实施昆玉一体化，借昆明作为云南省龙头城市的势，强玉溪加快发展的力。力争在部分领域取得突破，成为滇中城市经济圈一体化发展中的热点、亮点，争取得到省委、省政府的更大关注和更多支持。

玉溪市要紧紧抓住高速铁路即将开通的机遇，提前谋划玉溪高铁时代经济社会发展对策，及早进行安排部署，最大限度实现高速铁路对玉溪加快发展形成的带动效应。要从昆明、玉溪两市一体化发展的现实基础、客观要求和制约因素出发，着眼于实现区域的资源共享、优势互补、效率叠加和经济放大，站在滇中城市经济圈一体化发展的高度，积极与昆明市沟通协调，提出玉溪市在昆玉一体化发展中实施“一大核心发展轴、建设五湖生态城市群、发展三条产业经济带、构建三个先行发展区”的空间布局，并且与昆明市相应的空间布局充分进行衔接。即，打造一大核心发展轴。根据滇中城市经济圈一体化发展需求，着力做强做优现代新昆明主城、呈贡新城和玉溪红塔区，以三个核心区域为重要节点打造昆玉一体化发展主轴。建设高原生态城市群。积极促进玉溪“三湖生态城市群”与现代新昆明“一湖四片”的融合，建设围绕滇池、阳宗海、抚仙湖、星云湖、杞麓湖布局，生态环境良好、山水特征突出的“高原五湖生态城市群”，积极优化区域人口空间格局，吸引国内外高端人群到昆明和玉溪购买改善性、品质性住房，提高资源和生产要素集中度，推进昆玉经济做大做强，使其成为我国西部地区整体实力较强的经济体。发展三条产业经济带。在昆玉高速公路和铁路沿线，布局建设一批工业园区，推动区域要素整合和生产力布局调整，促进一批产业向昆玉高速路和铁路沿线聚集，发展成为昆玉高速路沿线产业聚集带。沿连接安宁、易门、峨山、新平，以及连接峨山、研和的大通道，促进优良资源聚集和企业集群发展，实现矿冶产业、装备制造业和建筑材料业在该区域内规模化、集群化发展，抓住中缅石油管道及配套采用建设的机遇，与昆明市共同打造中国西部新兴能源基地和石油化工产品基地，形成安—易—峨—新重化工产业带。沿石林—宜良—澄江—江川—通海大通道，大力发展特色、精品生态农业，建设云南省重要的农产品加工、交易和出口基地；加快发展休闲度假游、山水观光游、文化体验游、康体运动游、生态农业游等旅游业，打造具有巨大影响力的昆玉生态旅游带，形成石—宜—澄—江—通生态旅游及精品农业产业带。构建三个先行发展区。聚集全市优质资源加快做强做优红塔区，将红塔区建设成为引领玉溪市全面推进昆玉一体化发展的先行发展区。积极开展澄江县和易门县撤县设市工作，为澄江、易门两县实现快速发展奠定良好的管理体制基础，着力将澄江县建设成为玉溪市参与昆玉一体化的东部先行发展区，将易门县建设成为玉溪市参与昆玉一体化的西部先行发展区。

（二）以建设海绵城市为突破口，加快提升玉溪市生态环境承载能力

根据玉溪市生态环境极其脆弱，特别是加强抚仙湖、星云湖、杞麓湖保护的压力巨大，随着城镇化发展进程的加快，在城镇建设中大量资源被占用和消耗，使自然生态环境受到极大干扰的实际，坚持生态立市发展战略，紧紧抓住玉溪市被列为国家试点城市的机遇，以全面推进海绵城市建设为突破口，加快提升玉溪市生态环境承载能力，为玉溪市实现持续快速发展奠定良好的生态基础。

一是依据《玉溪市海绵城市规划》和《玉溪市海绵城市规划建设试点实施方案》，按照“政府引导，地方为主，市场运作，社会参与”的思路，综合运用国家和省海绵城市规划建设试点政策，加快推进玉溪主城区海绵城市建设，在各类建设项目中严格落实各层级相关规划中确定的低影响开发控制目标、指标和技术要求，统筹推进海绵城市项目建设。借助海绵城市试点带来的机遇，加大海绵城市建设试点与棚户区改造、危房改造和老旧小区更新改造，有机结合的力度，加强城市排水、调蓄等设施建设，在基础设施规划、施工、竣工等环节突出海绵城市相关要求，增强建筑小区、公园绿地、道路绿化带等方面的雨水消纳功能，在非机动车道、人行道等扩大使用透水铺装，并和地下综合管廊建设结合起来，多渠道支持海绵城市建设，使雨水变弃为用，努力消除因给排水设施不足而产生的遇雨就涝的“顽疾”，加快解决城市内涝、雨水收集利用和黑臭水体治理等问题。在玉溪主城区开展海绵城市建设取得成效和经验基础上，适时组织玉溪市各区县和各类园区学习借鉴试点经验，按照《玉溪市海绵城市规划》和《玉溪市海绵城市规划建设管理暂行办法》的要求，全面编制各区县和各类园区的《海绵城市建设实施方案》，在全市各区县、各类园区、成片开发区有序推进海绵城市建设，促进玉溪市人与自然和谐发展。

二是着力优化全市自然生态功能。加快制定《玉溪市生态底线管控办法》，加快构建由城市游憩、公共空间、生态系统和绿地系统等城市空间功能要素形成的城市生态网络规划体系，将生态绿地系统的规划建设充分纳入城乡总体规划、控制性详细规划、城市设计和项目报建方案中。深入实施抚仙湖、星云湖、杞麓湖等三大湖泊的环湖截污、生态湿地建设工程，逐步改善三湖流域生态状况，加快生态修复与建设。加大连接玉溪各个区县的绿道绿廊建设力度，优化城市绿地布局，将生态要素引入各区县主城区，实现绿道网络与城市公园、郊野公园、风景名胜区、历史文化名城名镇名村、传统村落等生态空间和自然文化遗产的有机串联。推进各区县主城区老旧公园改造，提升品质，完善功能；结合老旧小区改造，有机更新建设社区公园，强化服务居民日常活动的功能，使玉溪市城镇园林绿地结构进一步优化、功能更加完善，园林绿地综合功能全面提升。在全省率先划定玉溪市重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域生态保护红线，确定生态保护红线空间范围，严格自然生态空间管理，制定与生态红线相适应的生态环境管理制度，并加大宣传力度，扩大社会影响，使玉溪成为云南省实施生态红线管制的新亮点。

（三）加大环境治理力度，加快改善城乡人居环境

时任云南省委书记李纪恒在“全省城市工作暨城乡人居环境提升行动推进会”上提出，在城市全面实施治乱、治脏、治污、治堵，改造旧住宅区、改造旧厂区、改造城中村，拆除违法违章建筑，大面积增加城市绿化的“四治三改一拆一增”行动；在农村全面实施改路、改房、改水、改电、改圈、改厕、改灶，清洁水源、清洁田园、清洁农业面源污染的“七改三清”环境整治行动。当前，玉溪市要结合自身实际，突出环境治理重点，以治理城乡违法违规建筑、加快推进农村垃圾治理及公厕建设、加快推进乡镇和农村污水治理设施建设为突破口，按照省政府的统一部署，全面提升城乡人居环境。

一是全面治理城乡违法违规建筑。按照“杜绝增量、消化存量、建立机制、确保长效”的目标，建立和完善城乡规划、建设、管理相关法规规章和政策措施，坚持突出重点、改拆结合、以拆为主、统筹推进，坚持统一领导、统筹兼顾、依法治理、综合整治，在全面梳理、准确界定城乡违法违规建筑的基础上，按照先城镇、后乡村的推进时序，利用5～10年时间持续实施，对全市城乡违法违规建筑进行集中治理，重点整治并拆除未经规划建设许可，违规占用城市道路、河道、绿地、广场和各类公共场所的建筑，以及未批先建、批后加建、超标违建、私搭乱建的违法违规建筑，使违法违规建设行为得到全面有效遏制，着力改善全市城乡人居环境和发展面貌。

二是加快推进农村垃圾治理及公共厕所建设。近年来，玉溪市城镇垃圾处理和公共厕所建设已经取得阶段性成效，下一步的工作重点要放到农村，着力补齐广大乡村垃圾处理和公共厕所建设不到位的短板。要持续推进“百村示范，千村整治”行动，建立完善合理的生活垃圾收运及处理收费机制，全面推进玉溪市乡镇和村庄生活垃圾收运及处理设施建设，争取做到“有齐全的设施设备、有成熟的治理技术、有稳定的保洁队伍、有长效的资金保障、有完善的监管制度”，全面推进农村垃圾治理。按照“数量充足、布局合理、干净无味、使用免费、有效管理”的技术管理思路，加快乡镇所在地和行政村村委会所在地公共厕所建设，逐步消除旱厕、露天厕所，大力推广水冲式厕所，并实现水冲式厕所入户。

三是加快推进乡镇和农村污水治理设施。近年来，玉溪市城镇污水处理设施建设取得了明显成效，但是乡镇和农村的污水处理设施建设严重不足，因此要重点补齐乡镇和农村污水处理设施建设的短板。按照“示范先行、带动整体”的方式，以推动乡镇和村庄污水治理为目标，积极探索效率优先、经济实用、维护简便、循环利用的农村生活污水治理技术，采取集中处理、分散处理、集中和分散处理相结合的模式，加强建制镇、重点特色乡和抚仙湖、星云湖、杞麓湖湖泊流域范围的农村污水处理设施建设，重点推进交通干线沿线、旅游景区范围内、集镇周边和抚仙湖、星云湖、杞麓湖湖泊流域内的村寨生活污水处理设施建设，加快推进全市乡镇污水处理设施全覆盖。

（四）保持定律，推进房地产业持续健康稳定发展

目前，云南省房地产业发展显现出四个特征：一是房地产投资对固定资产投资的支撑力和拉动作用逐步减弱，房地产开发投资开始进入从快速增长到理性回归的过程。二是房地产用地出让面积、施工面积和新开工面积增速回落。三是房地产市场供需基本保持平衡，但商品房销售呈现下降趋势。四是房地产信贷投放平稳增长，但质量有所下降。就云南省州市政府所在地城市和设市城市来看，商品房市场虽然出现饱和状态，但仍然存在一定的发展空间。其原因在于，随着城市居民生活质量的提高，对商品住房的改善性需求逐步增加；另外，随着城镇化发展，城市外来人口持续增加，仍然存在新市民的购房需求。

当前，玉溪市房地产业需要着力解决好几个问题。一是短期内去库存任务重，中期供给量下降的问题。虽然玉溪市房地产库存总量绝对数并不大，但短期内房地产市场仍处于去库存过程中。与此同时，近年来房地产企业经营困难，投资意愿下降，全市房屋新开工面积持续负增长，这意味着中期商品房供量将出现下降。二是低效供给过剩，有效供给不足的问题。目前，玉溪市相当一部分房地产楼盘规划设计理念滞后，房屋品质、生活配套、物业管理、周边环境等方面不能满足居民日益增长的改善性需求，导致低品质商品房供给过剩与高品质商品房有效供给不足并存的矛盾。三是房地产用地出让面积下降，土地出让金减少的问题。2014年以来，玉溪市房地产用地出让面积、土地出让价款均出现下滑，土地出让面积下降，将会影响到后续的商品房供应；土地出让金减少，将会影响到市、县政府基本建设的投资能力。

“十三五”时期，玉溪市房地产业发展面临四个机遇。一是新型城镇化持续推进，新市民持续增加将增加商品住房的刚性需求。二是城镇棚户区改造力度加大、市政基础设施逐步完善、人居环境持续改善等，都有利于房地产业健康发展。三是广大城镇居民持续改善居住条件的要求仍很迫切，居民逐步实现住房从“有”到“好”的升级愿望极为迫切，大量的改善性需求将持续释放，玉溪市其他县的居民也有到红塔区购房的意愿。四是高速铁路的建成并投入运行，将为玉溪带来大量人流，有利于拉动高品质房地产项目的开发建设。这些都将形成一定量的房地产需求。

当前和今后一段时期，要采取以下措施促进玉溪市房地产业持续健康稳定发展。一是明确细化房地产市场需求主体的分类标准。着力推进房地产供给侧结构性改革，科学合理确定适合各地特点的住房需求分类，针对不同梯次型的购房需求，在政策方面实行差别化对待，引导房地产企业根据市场需求调整房地产产品结构；针对不同社会阶层的实际，满足人们的不同需求，使政府的调控政策真正起到既支持首次置业者，又满足改善型需求的目标。二是进一步完善土地供应政策。根据各区县人口总量和人口结构变化情况，科学研判未来房屋需求变化趋势，在此基础上合理确定房地产用地的布局和比例，并出台与之配套的土地政策。加强对土地的供后监管，有效解决“囤地”和延迟开发等问题，加快房地产开发进度，增加市场供给。三是强化对房地产市场的预期管理和引导。提高房地产市场的信息透明度，防止因各种非理性的解读误导市场预期进而产生负面效应。加快城镇个人住房信息系统建设，健全住房普查和定期发布机制，使社会投资主体科学决策。加强商品住房预售管理，进一步落实预售资金监管机制，规范房地产企业开发经营行为。强化房地产项目的规划、审批和验收以及土地招拍挂价格等调控手段，控制好商品房开发建设周期。四是有序释放刚性和改善型住房需求。对于首次购房的新市民，优先满足其贷款需求，提高批贷效率，并实行合理的首付比例和利率优惠。随着人民群众生活质量的提高，环境好、配套全、质量高、面积适中的商品房将成为城镇居民追捧的对象，要鼓励支持“先小后大、先租后买”的住房梯级消费行为，支持“小房换大房”“老房换新房”，有序释放改善型住房需求。加快建立“购租并举”的住房制度，尽快出台相关优惠政策，培育发展房租赁市场。五是打通棚改安置房、保障性住房和商品房之间的通道，落实好棚户区改造任务，将部分保障性住房改造成为棚户区改造拆迁安置房。统筹考虑棚户区改造与去库存之间的关系，进一步提高棚户区改造的货币化安置比例，通过政府搭建平台，引导被拆迁户集中采购普通商品房，化解房地产库存压力。六是支持鼓励进城农民工购买城镇商品住房。对首次购买城镇商品房的进城农民工适当放松首付比例，对贷款利息进行适当补贴、贷款利息抵扣个人所得税等。积极争取农业银行的支持，扩大“农民安家贷”等惠农金融支持政策的覆盖面，支持进城农民工购买商品住房。七是充分发挥好住房公积金促进房地产业发展的支点作用。在加强风险管控的基础上，适当提高住房公积金的个贷率、使用率，扩大公积金使用的范围。推进住房公积金异地贷款业务，取消住房公积金异地贷款户籍限制。加强住房公积金“归集扩面”工作，将有稳定收入的个体工商者和农民工纳入住房公积金制度，并与城镇职工享受同等政策待遇。充分发挥住房公积金存量资金的作用，按照“认贷不认房”的要求，做好住房贷款的放款工作，促进购房、换房等住房消费。只要缴存职工住房公积金满三个月，或者是原来的住房公积金贷款已经结清，再申请使用住房公积金贷款换房购房的，都按第一套住房办理。

（五）稳步推进棚户区、旧城区和城边村改造，尽快改善城镇发展面貌

近年来，党中央、国务院作出了实施城镇棚户区改造的重大决策，力图通过棚户区改造，全面提升城镇人居环境、改善城乡发展面貌。为了加快棚户区改造速度，国务院和云南省政府先后出台了一系列鼓励政策，加大了中央、省两级专项建设基金投入力度，并明确了每年城镇棚户区改造任务。玉溪市在推进生态宜居文明幸福魅力之城建设中，要紧紧抓住国家重大部署实施的机遇，根据各区县城市基础设施建设普遍滞后，公共服务配套不够完善，城市棚户区、旧城区、城边村脏、乱、差和乱搭乱建现象突出的实际，从四个方面着手，稳步推进棚户区改造，着力改善城镇居民居住环境。

一是狠抓项目进度。严格按照玉溪市与云南省政府签订的年度棚户区改造责任书要求，在时间节点内完成阶段性任务，并逐步将棚户区改造扩展到旧城区、城边村改造，尽可能多地形成实物工程量，拉动投资增长。要抓好棚户区、旧城区、城边村改造项目前期工作，做到早安排、早谋划、早部署，尽早开工实施改造。

二是创新投融资机制。受经济增速回落和房地产市场发展阶段变化的影响，房地产市场的负债水平普遍较高，实施棚户区、旧城区、城边村改造的资金压力增大。要创新投融资机制，拓宽棚户区、旧城区、城边村改造的融资渠道，广泛采取政府购买棚户区改造项目服务和PPP融资模式，推广政府与社会资本合作模式，构建多元化的棚户区、旧城区、城边村改造实施主体。积极帮助玉溪市符合条件的棚户区、旧城区、城边村改造项目开发建设主体发行企业债券，创新企业债券产品，积极利用企业债券、中期票据、债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具筹集建设资金。

三是合理选择棚改安置方式。在实施棚户区、旧城区、城边村改造中，充分尊重被拆迁居民的意愿，在货币化安置、集中采购普通商品房作为棚改安置房的基础上，打通棚户区、旧城区、城边村改造安置房与保障性住房之间的通道。针对玉溪市公租房大量闲置的实际，积极争取国家政策支持，探索将公租房转为棚户区、旧城区、城边村改造安置房。棚户区、旧城区、城边村改造的实物工程量，能够有效拉动投资增长，货币化安置则有利于消化房地产库存量，并缩短改造周期，降低拆迁临时安置成本。要根据棚户区、旧城区、城边村居民实际需求，因地制宜地确定两种安置方式的合理比例，逐步提高货币化安置比例。积极探索建立原地回迁、异地安置、一次性现金补偿、实物安置与货币补偿相结合等新型货币化安置模式，使货币化安置更好地满足不同群众的住房需求，促进房地产市场去库存。

（六）强化城市设计，着力彰显玉溪市建筑特色风貌

要在城市建设规划管理、建设项目管理、传统建筑保护、城市环境提升等方面加强城市设计，从街景立面、绿化景观、店招牌匾、交通环境、夜景灯光等方面，规范引导城市市容综合整治，对城市形象和空间形态进行控制和引导，并将城市设计方案贯穿城市规划的全过程，以城市控制性详细规划为依据严格审查各类建筑项目设计方案，确保城市建设有章可循。通过加强对城市建设项目的规划管控，按照城市形象和空间形态实施建设，经过5～10年的持续发展，在全市建成一批精品建筑，成为别具一格的城市风景线，使玉溪市的新建建筑都充分体现出民族文化、地域文化特色，从整体上形成特色鲜明的建筑风格，充分彰显玉溪市特色风貌，增强玉溪市的吸引力和竞争力。

一是全面开展城市设计。由市、县（区）两级住房城乡建设、规划、文化等部门共同参与，深入挖掘玉溪市民族文化、历史文化和传统建筑资源，分别开展玉溪市总体城市设计和各区县城乡设计编制工作，实现玉溪市总体城市设计、中心城区城市设计、县城城市设计、集镇形象设计等四个层次的城市设计全覆盖，并将城市设计成果转化为城乡建筑方案建设导则，加强和引导城乡建筑方案管理。

二是细化四个层次的城市设计导则。从整体风格、空间意象、街道类型、开敞空间、建筑形态等五个方面，对建筑方案设计提出控制要求。通过开展城市设计，对玉溪市的空间结构、形态特色、功能布局、交通组织、建筑风格与色彩实施明确、详细的引导。

三是将城市设计纳入各区县建设项目审批流程。进一步细化城市规划管理规程，将城市设计要求纳入规划条件，在规划方案、建筑方案等审批阶段，明确审查、审批要求。从总体到局部、从宏观到微观，深化、细化各个规划审批环节的管理要求，确保城市规划的连贯性、空间布局的整体性、用地功能的合理性和环境设计的科学性。

四是将城市设计转化为技术规范进行管理。围绕规划布局控制、开发强度和建筑层高控制、建筑风格控制、建筑色彩控制，编制系列技术规范，并且将其转化为玉溪市政府规范性文件，指导各类建筑和建设行为。