加快农村土地流转，推进吉林特色城镇化建设

王　聪

中国梦的本质内涵，是实现国家富强、民族复兴、人民幸福、社会和谐。要让人民幸福，首先要让占全国人口数接近一半的农民兄弟富起来，靠什么?靠城镇化。李克强总理多次强调“城镇化是未来中国经济增长的动力，城镇化是扩大内需最大潜力”。而在加快城镇化的过程中，首先要解决农村土地流转问题。吉林省正处于城镇化加快推进的重要历史时期，加快农村土地产权制度改革，促进农村集体建设用地和农户承包地流转，不仅能为推进城镇化提供强大的动力，还能保障广大农民的切身利益，点亮农民的中国梦。

一、吉林省农村土地流转的现状

农村土地，包括农户承包地、集体建设用地和农村宅基地。目前，全省集体所有土地面积11.47万平方公里，占全省土地总面积的60%。其中，农村集体所有耕地624万公顷，集体所有建设用地81万公顷，农民宅基地55万公顷。近年来，全省农村土地流转势头逐渐向好的方向发展，表现出以下特点:

(一)农户承包地流转数量逐年增长

2007年吉林省土地流转面积26万公顷，占总耕地面积的4.2%;2008年33公顷，占总耕地面积的5.3%;2009年39万公顷，占总耕地面积的6.3%;2010年41.2万公顷，占总耕地面积的6.6%;2011年43.1万公顷，占总耕地面积的6.9%;2012年59万公顷，占总耕地面积的9.4%。这几年的农户承包地流转显现出以下趋势:一是流转地域逐渐扩展，由大中城市郊区向大中城市远郊和欠发达县(市)地区扩展。二是流转形式日趋多样，从转包为主发展为转让、租赁、入股、互换、抵押、委托代耕等多种形式并存。三是土地流转主体多元化发展，由农户为主逐步向农村种养大户、个体工商户、农业龙头企业、农民专业合作社、专业农场发展。

(二)农村集体建设用地流转逐渐激活

吉林省集体建设用地存量较大，整个农村集体建设用地81万公顷，占全省城乡集体建设用地总量的72%。近年来，集体建设用地使用权的流转已经在各地悄然推进，尤其在一些城乡结合部及经济较发达地区表现更为突出。2009年，全省农村建设用地流转11万公顷，2010年流转14.5万公顷，比上年增长31.8%，增速较快。从流转区域看，在经济较发达地区集体建设用地流转规模较大，增长迅速，而在经济不发达地区的集体建设用地流转基本上还处于零散、自发的阶段;从流转形式看，主要包括转包、出租、入股、互换、抵押、转让等多种形式;从流转主体看，包括乡、村集体经济组织的集体土地所有者和乡、村及农民个人等集体土地使用者。

(三)城乡建设用地增减挂钩试点初见成效

为有效增加耕地面积，实现城乡用地合理规划布局，提高土地的利用效率，2008年以来，吉林省积极开展城乡建设用地增减挂钩试点，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，向国家争取到增减挂钩周转指标1210公顷，共16个项目。其中长春市二道区英俊镇、宽城区兰家镇、农安县合隆镇三个增减挂钩试点项目正式通过批准实施，三个试点项目共使用周转指标共263.3公顷，占总周转指标的22%，整理宅基地340公顷，复垦整治后，扣除建新面积可净增耕地77.3公顷，有2109户农村家庭从平房搬进了楼房，有8430人由农民变为市民。其他13个试点项目也将陆续启动，这些项目量虽小，但对全省将起到很好的示范效应。

二、吉林省农村土地流转存在的问题

从全省情况来看，土地承包经营权的流转已成为一种发展趋势，而农村建设用地流转才刚刚起步，仍存在一些问题。

(一)农村土地产权不清晰

吉林省进行了30多年的农村改革，实质是把农村的土地使用权还给农民，清晰地界定使用权，主要体现在承包经营期延长和稳定性增强两个方面。但是在以转让为核心的农村产权制度改革的前提下，想要清晰地界定农户的建设用地的使用权、土地使用经营权，确立土地房屋的转让权等方面还很困难。由于产权不清晰，尽管农民拥有土地、房屋等财产，但是难以将其转化成资本，客观抑制了农村土地的流转。

(二)农村土地流转行为不规范

一是流转合同不规范。在农村土地流转过程中，由于大多是在邻居、亲戚之间进行，因此更倾向于通过口头协商进行私下流转，以转包、出租或代耕的形式居多，而通过文字协议的形式进行转让的为少数。许多只是口头协议，双方的权利义务不明确，容易发生纠纷且难以解决。二是土地流转合同主体错位。有些地方的村组织不经过农户，直接同外来业主签订土地流转合同，由于缺乏相关的法律手续，一旦发生风险，很容易产生纠纷。

(三)农村土地流转收益分配不合理

依据《吉林省土地管理条例》的规定，征收土地的补偿费为该地被征收前三年平均年产值的2～10倍，即便加上对农民的安置补助费，总计为该地被征收前三年平均年产值的10～15倍。而在土地收益分配过程中，不同的利益主体所获得的收益大小在存在较大差异，一般而言，农民和村集体得到20%左右，政府部门得到土地收益的80%左右，按这一标准，大部分失地农民的权益得不到有效保障，降低了土地流转的意愿，而且群体性事件频发，严重影响了农村社会的稳定。

三、加快吉林省农村土地流转的对策

农村土地流转是一项复杂的系统工程，其核心是归还、确立农村土地、房屋转让权，优化资源的空间配套，适应城镇化加速对农村资源大规模流转、集聚和集中的要求，为吉林省特色城镇化建设奠定坚实的基础。

(一)开展农村集体产权确权登记

这是农村土地流转的前提和基础。没有明晰的产权，就会严重影响流转，导致要么不流转、要么流转期限短、要么流转速度慢、要么流转后纠纷多。所以，开展确权是农村土地流转的第一步。一要明确农村集体土地所有权;二要明确农村集体土地使用权;三要明确农村房屋产权;四要明确农户承包经营权。农户承包经营权表面上看已落实到户，但农户实际耕种的承包地面积与承包合同面积、集体土地台账登记面积与承包合同面积不相符的情况普遍存在，需要对农户承包经营权重新进行确权登记。

(二)大力培植土地规模经营主体

通过培植土地规模经营主体，使农民放弃经营一家一户的小农业，进入工厂化农业成为产业工人或到非农领域就业。一要鼓励和引导农村种养大户和农业产业化龙头企业，发展农村特色产业，通过农村土地流转的方式，提高农村土地集约化、规模化经营。鼓励农户间通过农地流转将相邻地块连片开发经营，扩大生产规模。二要壮大乡镇集体经济实力。鼓励农村集体经济组织大力发展非农产业，消化吸收剩余劳动力，促进农业人口逐渐向乡镇集中，促进特色乡镇建设。三要鼓励发展农民专业合作社。引导和鼓励农民通过合作社将土地集中起来，连片经营。也可以建立土地股份合作社，以入股的方式实现土地集中连片经营。四要完善农村劳动力就业服务体系。打破现行的户籍制度，让符合条件的农业转移人口尽快进城落户，并享有与城镇人口同等的权益，变“土地的城镇化”为“人口的城镇化”。

(三)优化农村土地流转综合配套环境

这是土地流转的保障措施，保证农民进城后不再返回到农村。一要建立健全组织体系，成立农村土地流转服务中心，统一领导农村土地流转工作。二要强化流转服务平台建设，建立规范的农村土地流转市场，依靠市场机制完善流转机制，推动农村土地流转的健康运行，有效降低农村土地流转成本。三要完善农村土地承包及流转纠纷调解仲裁机制，及时解决土地纠纷，化解矛盾，避免群体性事件。四要健全农村社会保障机制，加大对新农合和新农保的资金支持，改变农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象，彻底解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。

以上对策建议，主要通过三个渠道加以落实。一是政府推动;二是市场拉动;三是农户主动。通过政府推动，解决农村土地流转中的主要问题和矛盾的主要方面，辅之以市场运作、农户自愿，就能够较好地解决吉林特色城镇化进程中农村土地流转的问题，保证吉林省城镇化进程健康有序，从而托起广大农民的中国梦。

(中共吉林省委党校)