加快城镇化的政策措施建议

在党的十六大提出全面建设小康社会的新形势下，加快城镇化对于从根本上解决“三农”问题和促进城乡协调发展具有更为紧迫的历史意义。目前我国加快城镇化的方向是明确的，认识是清楚的，关键是重在改革的深化、政策的落实和措施的到位。

一、要在农民进城政策上有大的突破，实行制度创新和深化改革

目前农民进城问题主要是政策障碍和制度约束问题，是纯粹的人为因素，在当前的经济发展水平和市场化条件下，完全可以通过政策的调整和制度的改革来解决，也是政府可以主动作为的。十六大提出要全面建设惠及十几亿人的更高水平的小康社会，其关键在于建设农村的小康社会，提高农民收入水平，使农民富裕起来，即需要解决“三农”问题。要富裕农民，必须减少农民，让农民进城，使农民变为市民。借鉴国际经验和世界经济社会发展历史，解决“三农”问题的根本出路在于加快城镇化，在于加快农村剩余劳动力向城镇的转移。因此，在十六大提出全面建设小康社会的新形势下提出加快城镇化，就必须要从“城乡联动、城乡统筹”的战略高度和历史视角来谈论城镇化问题，来解决“三农”问题。也就是说，要在农民进城政策上有大的突破，是历史发展的必然，也是十六大战略目标实现的内在逻辑要求。

（1）户籍制度改革：根据《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》（国发［2001］6号）文件的要求，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员，可根据本人意愿办理常住户口。这等于从政策上解决了小城镇的户籍制度改革问题。目前一些省会城市也已进行了户籍制度的改革，如石家庄、郑州、杭州、成都等；河南省已取消了城镇入户限制条件，以实际居住地登记户口；上海、北京也在户籍管理制度上迈出了步伐，对非本市户口而又在本市工作的人员颁发本市工作户口证。为此，建议对省会以下的城市取消原有的户籍管理制度，放开对农民进城的落户限制，实行新的按居住地划分城乡人口、按职业确定农业与非农身份的户籍登记制度；对省会城市（包括北京、上海等）视具体情况，积极创造条件，逐步放开，能一步到位最好，不能一步到位的也要实行类似于工作户口证方式的户籍管理制度，对进城农民的合法地位和迁徙权利予以承认和保障。

（2）就业制度改革：主要是取消各地城市用工等劳动就业制度中名目繁多、程度不同的户籍限制条件和歧视政策，特别是行业就业条件的本外地人员的限制；要还农民工的合法权利，实行同工同酬；建立城乡统一、本外地就业人员平等的劳动力市场和就业信息市场。就业政策只能以技能作为选择条件，不能以户籍身份作为限制条件，所有的就业岗位都要对全社会开放，由统一开放的劳动力市场来竞争上岗，从而将极大地提高我国劳动力资源的配置效率和劳动生产率。

（3）住房制度改革：一是全面实行货币分房制度，使住房福利工资化或收入化，即国有单位在分配完最后一批住房并由个人购买后，不得再分配住房，并将住房资金进入工资，由个人购买；二是所有住房一律进入市场，任何人只要有钱，都可以买房或租房，不受户籍和身份的限制；三是改变目前城市土地使用收费制度，改为按年征收，以降低住房成本和价格，便于农民进城住得起房；四是由政府投资建设大量的廉租房，供城市低收入且住房困难的职工和进城打工收入不高的农民租用，这是降低农民进城门槛的重要政策。

（4）教育制度改革：一是对进城农民子女教育实行与城市市民同等待遇政策，即所谓“国民待遇”，不应有歧视、排外、加收额外费用等现象和政策，以解决进城农民的后顾之忧，避免这些进城农民下一代被耽误而影响国民整体素质，因为在现代文明社会里，任何公民都有受教育的权利和义务；二是推行农民进城的教育培训政策，要像九年义务教育一样，作为政府必须做的硬性任务，包括短期的市民常识、行为规范教育和简单的技能培训以及中长期的专业技能培训，使之适应城市生活和具备能够生存下去的技能；三是大力发展职业教育和成人教育，有必要在全国范围内制定2—3年的职业教育制度，像九年义务教育那样要求所有未进入高中的初中毕业生、所有未进入大学的高中毕业生和在任一年级辍学的学生有义务进入职业技术学校学习，其目的在于提高全国劳动力的素质和技能，使在农村职校的学生成为种田能手和农业技术人才，使城市职校的学生成为技术工，从而既缓解了目前的就业压力（通过延长学制，使其晚2—3年进入劳动力市场），也提高了就业的能力和竞争力（在中国成为“世界工厂”的今天和未来，将需要大量的熟练的技术工人，目前职业学校毕业生供不应求，其收入甚至高于大学生，在北京熟练的高级技工月薪在6000元以上），更为重要的是有利于农民进城，因为只有一技之长的农民工才能很快地找到工作，并能较快地在城市生存和发展。

（5）社会保障制度改革：要改革目前社保只涵盖有城市户口居民的制度，应建立包括进城农民在内的所有非农人口（在新的户籍登记制度下）的社保制度，同时执行与城市市民一样的低保政策，以解决“城市病”现象的发生和使农民留得住而不会出现“回流”。实行这一政策的资金来源，除了通常所说的财政资金、发行特别国债、征收社会保障税、出让国有资产等以外，一个重要的举措是把建立进城农民的社保制度与实行土地流转制度结合起来，通过进城农民的土地流转所得的资金来建立进城农民的社会保障，即所谓的以农村的“土地”置换城市的“保障”。

二、要在城镇扩展政策上有新的思路，突出市场导向和产业支撑作用

城镇扩展主要是指城镇规模的扩大、城镇质量的提高和城镇布局的合理。城镇扩展的前提是经济发展水平达到一定程度之后存在着市场需求，是市场的内在要求推动着城镇规模的扩大，而不是目前一些地方在城市化进程中搞所谓的行政性“大跃进”。城镇扩展的基础是产业的发展和企业的集聚，而不是现在一些地方城市化中的“城市绿了，企业黄了”。因此，在新形势、新情况下推进城镇化，在城镇扩展政策上要有新的举措，要以市场为导向，突出发展产业和解决就业的重要性，建立城镇扩展的产业支撑体系，扩大就业岗位，吸收更多的农民转移到城镇。

（1）产业发展政策：中外大量文献研究证实，城市化是工业化的结果，两者呈显著的正相关关系。第三产业是工业化的产业升级，是城市化推进的内在要求和重要力量，两者也是呈显著的正相关关系。目前我国正处于工业化中期，第三产业与城市化相关性较低，第三产业发展滞后，这说明从产业发展推动城镇扩展来说，无论是大力推进工业化，还是大力发展第三产业，都还是有很大潜力的。问题的关键是，我们应采取什么样的政策导向来大力推进我国的工业化和发展第三产业？我国城市化滞后于工业化及第三产业不发达，一个重要的原因是产业发展战略选择的问题，即是由于开放改革前实行的重工业优先发展战略及开放改革后所走的“离土不离乡”的乡镇工业道路所致。为此，在今后的产业发展战略及产业政策制定上，要充分考虑我国人口众多、劳动力富裕、就业压力巨大这一国情，在推进工业化的过程中，要突出发展劳动密集型产业，特别是劳动密集型的制造业。这样，既发挥了我国劳动力丰富的比较优势，提高产品的国际竞争力，也可以解决农村剩余劳动力转移出来所要求的就业问题。城镇解决就业的另一重要途径是发展第三产业。但第三产业的发展是工业发展的结果，是产业集聚和人口集中的产物，也需要以产业发展作为支撑。所以，发展第三产业仍然需要加快和提高我国的工业化进程。除此之外，一是在农村要改变“离土不离乡”的乡镇工业发展政策，使乡镇企业适度集中到小城镇、小城市和特大城市的卫星城，使之形成产业集聚效应和人口的集中，带动第三产业的发展；二是在城市要下大力气打破第三产业的行业垄断行为，加快改革开放步伐，对外资和对民营企业开放，形成竞争态势，在用工上要取消户籍限制和本外地人员限制，应在统一的劳动力市场中择优聘用，从而加快第三产业的发展。在城镇的产业发展定位上，大中城市及特大城市的卫星城或郊区应侧重发展制造业，这是带动农民进城和农村劳动力转移的主要力量；特大城市特别是北京、上海等超大城市应侧重发展第三产业，特别是现代服务业；小城市或小城镇应侧重发展农副产品加工业、小规模轻工业和致力于本地区商贸流通、政治文化的第三产业。

（2）行政区划政策：要特别注意防止“换牌”运动和“圈城”运动等形式主义现象的出现和蔓延，要切实根据经济发展、产业集聚、规模效应的需要，以市场为导向，制定和实施行政区划政策。在特大城市以上或省级范围，重点是实行城市郊区化和郊区城镇化政策，发展卫星城市，撤县、市改区或及邻近县市划归为区，以扩展特大城市的规模与功能，以发挥中心城市的辐射和带动作用；在中等城市以上或地市级范围，重点是合并县市建立中等以上的城市，形成产业集聚和人口集中，充分发挥城市功能的规模效应和集聚效应；在小城镇或县级范围，重点是合并乡镇，提高县城和建制镇的规模，使之成为大中城市的功能性、承接性城镇和过渡带，而不是一般性的“孤岛”或“飞地”。

（3）区域布局政策：在东部，主要是发展大城市圈、大都市带，个别城市（如北京、上海、广州等）和地区（如江苏、浙江、广东等）应向国际性大都市和城市群的国际化方向迈进，小城镇向卫星城方向发展；在中部，主要是发展大城市，包括省域中心城市和地方中心城市，以大城市为主，以中等城市为辅，进一步强化跨省区中心城市的辐射和带动作用，小城镇的发展重在成为大中城市的功能性、承接性城镇和过渡带；在西部，主要是发展中等城市或地级城市，使之成为西部资源开发和工业发展的主要力量，小城镇发展重点是培育条件较好的县域中心城镇，使之成为带动区域经济发展的增长极。区域布局政策的重点在于中部，因为只有中部的崛起，才能承东启西，才能东西互动。

三、要在城镇建设政策上有新的举措，探索多元化方式

城镇建设政策涉及的内容很多，这里就城镇建设中最重要的土地使用政策和投融资政策，以及在信息化时代到来的新情况下信息化提升城镇化政策等方面进行探索。

（1）土地使用政策：要从城乡统筹的角度来考虑加快城镇化所需要的土地使用问题。推进城镇化，从长期来看有利于节约耕地。我国各类城镇人均建设用地分别为特大城市75平方米、大城市99平方米、中等城市105平方米、小城市132平方米、建制镇149平方米；而村庄人均用地为168平方米，比城镇平均用地多出60平方米。也就是说，城市规模越大，土地集约利用程度越高，占用土地越少。从理论上说，从农村转移到城镇人口所腾出来的土地完全可以满足城镇化的需要，而且应当有所节约。因此，从农村土地使用政策来说，一是在前文所述的以农村“土地”置换城镇“保障”的基础上，推行土地流转制度，使进城的农民永远成为市民，不再成为“两栖”动物，从而不再占有在农村的宅基地；二是将转移到城镇的农民宅基地和农业建设用地及时复垦整理，使之成为耕地。从城镇土地使用政策来说，一是不能实行侵占大量耕地“摊大饼”式的发展模式，而要采取高度内涵式与合理外延式相结合的发展方式，使土地使用高度集约化，充分利用高层空间和地下空间，提高土地单位面积的效益，尽可能减少对耕地的占用；二是“村村点火、处处冒烟”的乡镇企业应向有一定规模的建制镇或县城的工业区集聚，遍地开花的小城镇要尽可能合并和集中，要减少或控制小城镇在城镇化体系中的比重，以减少对土地的使用和耕地的占用，充分发挥大中城市的聚集效应和规模效应；三是鼓励工业区和新建小城镇、小城市向非耕地地带发展；四是为节约用地，提高土地使用效率，要扩大土地有偿使用范围，推行招标拍卖供地方式，开征土地空置税和超过一定年限没收土地使用权，并在可能的城镇提出城镇用地产出效率考核指标。

（2）投融资政策：按照联合国推荐的标准，发展中国家城市基础设施建设投资应占到固定资产总投资的9%—15%，或占GDP的3%—5%。即使按标准下线估算，我国的城建投资还有相当大的缺口，目前约为固定资产总投资的6%左右。因此，加快城镇化，一个重大难题是如何筹措城镇建设资金。其出路只有探索多元化的投融资方式：一是改革城市财政支出结构，减少和取消对竞争性项目的投资建设，把财政支出的重点放在基础设施、公用事业及公益性项目上，并充分发挥财政投资的杠杆作用，通过部分投资、贴息、信贷担保和减免税等多种方式来吸收全社会投资，同时加大中央财政或省级财政对一些落后地区城镇化建设的转移支付；二是实行基础设施和公用事业项目投融资方式多元化，包括财政投资、银行融资（特别是政策性银行的低息贷款）、证券融资（成立股份有限公司上市发行股票、成立市政投资公司发行公司债券）、利用外资、项目融资（BOT、TOT等）和吸收民间资本投资等；三是通过土地批租、拍卖经营许可权等城市有价资源和无形资产的经营，使城市在经营中发展，但值得注意的是，过度依赖于出让土地和征收各种费用，将导致房价上涨，提高了农民进城的门槛，这与加快城镇化是背道而驰的；四是加快投融资体制改革和金融体制改革，允许城市发行市政建设债券（1998年美国市政债券存量14000亿美元，占其债券市场总额的13%左右），并建立相应的偿付机制和加强管理监督；五是出售部分国有资产，用于建立覆盖城镇全社会的社会保障基金。

（3）城镇信息化政策：在信息化时代，信息化给城镇化赋予了新的内涵和功能，与工业化时代的城镇化相比较，是更为高级的城镇化。在信息社会里，信息技术的突飞猛进和信息产业的迅速发展，使城镇功能和产业结构进一步优化，城镇从工业制造中心、商务贸易中心转变为信息流动中心、信息管理中心和信息服务中心。可以说，信息化城镇是21世纪城镇功能发生历史性转变的最大标志。作为信息流的最主要产生源、交汇点和辐射极，今天和未来的城镇将更多地依托信息高速公路，通过计算机联网，运用网络来高效而可靠地指挥城镇基础设施系统、经济系统、建筑环境系统和社会管理系统的协调运行。因此，应加快推进城镇信息化，大力发展电子政务，加快推进城镇规划管理信息网和市政公用事业服务信息网建设。有条件的城镇，要争取尽快启动数字城镇和数字社区的信息基础设施建设，推动数字化、网络化技术在城镇工作中的广泛应用，为提升城镇功能和推进城镇信息化创造条件。

四、要在可持续发展政策上有严的规定，加大贯彻执行的力度

可持续发展的城镇化战略是当今全球性热点问题之一。十六大提出了我国今后的工业化要走资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路，那么加快城镇化，也要走绿色城市化道路，坚持可持续发展战略，加强城市环境保护，实现人、社会、自然的和谐持续发展。

（1）节约资源消耗政策：一是合理规划城镇人口规模，提高资源的共享度和集约化程度，充分发挥城镇的规模效应；二是从严控制城镇扩张所需的耕地的占用，建立节约使用土地资源、水资源、能源的新机制；三是在我国人口多、资源少的国家，要引导富裕阶层实行科学、合理的消费，避免资源的闲置、浪费和使用效率不高（如各地的豪华别墅、名贵高级轿车、高尔夫球场等）。

（2）保护环境和生态建设政策：一是通过调整城镇产业结构和空间布局，在一些大城市和旅游城市严格控制新上高能耗、高水耗和污染严重的项目或产业，积极发展“清洁工业”；二是加强城镇环保基础设施建设，如污水收集和处理、垃圾及工业废物处理与综合利用等，重视城镇生态保护和建设，按照生态要求进行绿化、美化，提高城镇绿化率，建设更多的“花园城市”、“山水城市”、“生态城市”，但不是为了追求城市的美丽，而大搞城市的美化、亮化、硬化工程；三是控制城镇污染（如水污染、大气污染、机动车污染、噪声污染等），强化城镇环境污染综合治理。

（此文刊于国家发展和改革委员会宏观院产业发展研究所《产业发展报告》，2003年第25期）