改革创新云南省级国有文化资产管理体制的构想

郭培阳

2009年，云南省参照中央文化企业国有资产的监管做法，明确由省财政厅代表省人民政府履行省属文化企业国有资产出资人职责，在省财政厅设立省属文化企业国有资产监督管理领导小组办公室（以下简称文资办），将过去对省属文化企业分散的监管与评价考核进行相对集中与统一。5年来，由于改革了省属文化企业国有资产的监管与评价考核方式，激发了企业活力，通过整合资源、增资扩股等途径，省属文化企业经营规模快速扩大、国有文化资产保值增值显著，社会效益与经济效益明显提高。2014年，省属5家企业集团资产总规模达252.92亿元，其中：资产规模最大的是云南广播电视信息传输网络股份有限公司，为76.22亿元，比2010年注册时的18.14亿元增加了58.08亿元；资产规模增长最快的是2013年成立的云南广电传媒集团有限公司，仅仅一年时间资产总额就由注册时的2亿元增加到32.44亿元；其他3家省属文化企业的情况是：云南出版集团有限责任公司资产由2005年注册时的2.366 1亿元增加到54.96亿元，云南文化产业投资控股集团有限责任公司资产由2009年注册时的11.2亿元增加到41.97亿元，云南报业传媒集团有限公司资产由2009年注册时的11.94亿元增加到47.33亿元。

随着文化体制改革的不断深入和文化产业的快速发展，云南省省属文化企业占有和使用的国有资产总量不断增加，省属文化企业国有资产管理和国有资本运作方式也发生了新变化，现行的国有文化资产管理体制越来越不适应改革发展的要求，特别是“管人的不管事、管事的不管人、管人管事的不管资产安全、管资产的不管导向、管导向的不管资产”等突出问题，迫切需要进一步深化改革，建立与宣传文化管理和文化企业发展相适应的资产管理体制和新模式，不断“完善管人管事管资产管导向相统一”的国有文化资产管理体制。

一、正确把握创新与完善国有文化资产监管体制的总体要求

理清改革发展的思路。紧紧围绕构建面向南亚东南亚辐射中心的战略目标，坚持党的领导，坚持以人民为中心的创作生产导向，遵循社会主义市场经济规律，在国有企业改革大框架下，充分体现文化例外要求，按照把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的要求，构建出资人与企业“归属清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的新型国有文化资产监管体制，探索建立党委和政府监管有机结合、宣传部门有效主导的管理模式，促进以管资产为主向管资本为主的国有资产监管方式转变，建立“权利、义务和责任相统一，管资产、管人、管事和管导向相结合”的“三统一四结合”监管模式，形成内部监督与外部监督相结合的多方位、多层次的监管体系，更好地发挥国有文化资产的功能和作用，不断增强省属国有文化企业的活力、控制力、影响力和抗风险能力，为建设民族文化强省做出更大贡献。

必须坚持的主要原则。一是坚持管人管事管资产管导向相统一；二是坚持公有制文化经济的主体地位，发挥省属国有文化企业的主导作用，积极发展混合所有制文化经济；三是坚持运用市场化手段，在更高层次、更宽领域深化省属国有文化企业开放发展；四是坚持改革创新；五是坚持有序推进。

明确改革方向和目标要求。到2020年，建立与宣传文化管理和广电产业发展相适应、由省委宣传部主导的管人管事管资产管导向相统一的省属文化企业国有资产监管体制，形成符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的资产组织形式和经营管理模式，对省属文化企业国有资产的导向把控、资本运作和市场经营能力明显提高，省属文化企业国有资产不断增值、所产生的社会效益显著提升，企业不断发展壮大、对文化产业的带动力辐射力不断增强，基本构建符合南亚东南亚辐射中心战略要求的文化产业布局与结构；促进省属国有文化资本配置效率显著提高，省属文化企业活力、竞争力明显增强，省属国有文化资产监管体制机制进一步完善。

把握改革发展的重点。一是创新省属文化企业国有文化资产的监管体制；二是改进与完善省属文化企业国有资产的监管机制；三是完善以国有资产产权管理为核心的基础管理；四是加强监管，防止国有资产流失。

二、探索“管人管事管资产管导向相统一”的新模式

创新监管体制完善组织体系。按照“政资分开、政企分开”的要求，探索构建“省文资办—省国有文化资本投资运营公司—省属文化企业”的国有文化资产三层架构监管模式，将省属文化企业国有资产监管主体由“文资办—被监管企业”两个主体变为三个主体，形成文资办作为“裁判员”、国有资本投资运营公司作为“教练员”、文化企业作为“运动员”的监管模式。新的文资办，可由省财政厅文资办与省文产办进行整合组建，与省文产办形成“两块牌子、一套人马、合署办公”的机构。新成立的省国有文化资本投资运营公司，建议将省文投集团的投融资职能与其他职责进行分离后，组建新的具有权威、集权和运转高效的省国有文化资本投资运营公司。省文投集团原有的演艺等职能，可组建新的公司来运营。省级国有文化资产实行三层架构的监管模式，符合国资国企改革的方向和要求，通过国有资本管理与国有企业运营进行有效分离，有利于进一步清晰出资人、持股人、经营者之间的责权利，理顺国有文化资产所有者、监管者和占有者之间的运行关系；通过国有文化资本投资运营公司，将所有权与经营权分开，实行出资人权利与企业法人财产权的分离，以“管资本”的方式，保证国有资本的保值增值。

厘清关系，各司其职。省文资办经省政府授权作为国有文化资产的出资人代表，依法履行出资人职责，统一监管省属文化企业的国有资产。省国有文化资本投资运营公司为国有独资公司，通过授权方式，对省属文化企业国有资产进行统一投资与运营管理，主要负责掌控资本投向、促进资本流转、提高资本回报和维护资本安全，不参与任何具体业务的运营。省属文化企业是从事企业日常经营的市场主体，负责文化产品及相关产业的生产经营与服务。

三、厘清“管人管事管资产管导向相统一”责任主体的职责

省委宣传部履行“管人管事管资产管导向相统一”的主导职责。省委宣传部对省文产办和省文资办实施统一领导，有效主导和统筹协调有关“管人管事管资产管导向相统一”的工作，通过出资人管理平台（省文资办和省国有文化资本投资运营公司）对省属文化企业生产的文化产品实施宣传文化导向监督管理、企业领导人员管理和重大事项的管理。增强省委宣传部统筹企业负责人管理、关键岗位管理、社会化人才管理的职能作用，省属文化企业领导人员的管理，由省委宣传部门会同组织部门共同负责提名、考察与管理。

省文资办履行出资人的监管职责。省文资办作为党委、政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，对省属文化企业实施“管人管事管资产管导向相统一”的综合管理，主要是：负责资产管理的制度建设和导向管理，与资产相关重大事项的管理审批，管好国有文化资本投向，维护国有文化资本安全，建立完善国有文化资产保值增值指标体系和考核标准及组织实施考核工作，推进国有文化企业的现代企业制度建设，代表省政府向省属文化企业派出监事会，负责监事会的日常管理工作，派驻财务总监或总会计师，派出企业监事，并负责相关人员的组织管理和监督，指导监督省国有文化资本投资运营公司的经营。

省国有文化资本投资运营公司履行省属文化企业国有股权持股人的职责。主要是：持股管理，运用市场化方式管理国有股权；资本运作，通过资本市场运作实现国有资本的流动；资产经营，通过市场化方式实现生产要素分解、重组和流动；投融资活动，搭建国有文化资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，为省属文化企业项目建设服务。对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，通过经营所投资企业的国有资本，强化对国有文化资产战略性、全局性的管理，把握好国有资本投向，推动省属文化企业国有资本有序退出不具优势领域，选择有发展潜力、成长性好的市场主体进行股权投资，通过投融资、项目建设等实现文化产业聚集和升级，突出优化省级国有文化资本布局和调整结构功能，聚集和盘活存量资产，整合与撬动社会资源和民间资本，增强国有资本带动力，保证对全省文化产业持续健康发展具有重要意义的重大投资项目投入，有效承接重大文化基础设施特别是公益性项目建设，更好服务省委、省政府的文化发展战略目标。

省属文化企业履行的主要职责。省属文化企业是“管人管事管资产管导向相统一”的监管对象，负有国有资产保值增值和确保文化产品正确导向等责任，省属文化企业要根据各自行业和不同类型的特点，建立完善相适应的资产组织形式和经营管理模式，通过完善企业法人治理结构，构建决策、执行、监督相互分工、协调运转、有效制衡的现代企业运行管理机制，建立健全企业对国有资产的管理流程和内控机制，确保国有资产经营的权责明确、高效运转、保值增值和产品的正确导向。董事会对出资人机构负责，负责企业资产安全运营管理和重大事项的决策；经理层负责组织实施董事会决议，主持企业运营管理，具有对企业运营人财物资源配置权。监事会负责对本企业资产、财务、人事、重大决策的监督，对企业经营投资进行责任追究。

四、夯实“管人管事管资产管导向相统一”的基础工作

加强产权基础管理。由省文资办组织省属文化企业开展一次全面的清产核资、产权登记、资产评估、产权转让、统计评价、年度财务决算等工作，对改革以来省属国有文化企业在合并分立、改制重组等涉及资产或产权结构等重大变动情况，进行账务清理、资产清查、价值重估、损益认定、资金核实，做到全面彻底、不重不漏、账实相符，全面调查清楚省属文化企业的国有资产家底，做好省属文化企业国有资产总量、结构、变动、收益等情况的统计分析工作。

优化产权配置。制定云南省“十三五”文化产业发展规划，充分发挥规划引领和市场机制作用优化产权配置，引导省属企业主营业务与资源整合相结合，以产权流转促进文化企业的规模化、集约化和专业化，促进国有资产向文化产业优势领域、高端领域、短板关键领域集中，拓宽产业链，促进发展方式转变，提高省属文化企业核心竞争力。建议在省广电传输网络集团探索试行特殊管理股制度，促进其股权结构不断优化，增强省级国有资本的掌控力。

完善产权转让和交易管理。由省文资办牵头，组织对省属文化企业的产权架构进行全面梳理，进一步理清产权关系，牵头制定省属文化企业国有资产产权转让和产权交易制度，重点加强省属文化企业兼并、重组、股改、上市过程中产权转让的管理，规范产权交易行为，促进产权有序流转；积极探索产权市场功能，推动省属文化企业产权进场交易，通过产权市场盘活存量资产价值，引进增量价值投资。

加快信息化建设。省文资办尽快搭建省属文化企业国有资产监管信息平台，使清产核资、产权登记、资产评估、产权转让、企业预决算、企业经营绩效评价和统计分析等各项功能实现统筹管理、信息共享。

五、创新“管人管事管资产管导向相统一”的治理体系

改进监管方式。运用法治的思维和方式，探索以管资产为主向管资本为主转变的国有文化资产监管方式。一是“定好位”，省文资办以产权关系为纽带，抓好产权，下放事权，梳理明确国资监管审核、批准、备案事项，探索建立出资人审批事项清单制度，更多运用法治化、市场化的监管方式，切实减少出资人审批核准事项，改变行政化管理方式。二是“搭好平台”，充分发挥省国有文化资本投资运营公司的作用，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化省级国有资本布局结构。三是“管好资本”，通过规范国有资本运作，实现对资本的统一配置和科学监管，加强对国有资本流转环节的管理与规范，确保国有文化资产保值增值。

形成多方监管治理体系。把资本运营作为加强省属文化企业国有资产监管的重要途径和手段，通过股权结构的多元化形成多方监管治理的体系。除中央明文规定的意识形态领域外，允许民营资本进入文化领域的投资开发与建设，进一步放宽民营经济进入文化领域的范围和深度，在确保省属文化企业集团绝对控股的前提下，加强与社会资本的全面合作，支持引入国有工商企业、民企、外企、基金等社会资本参与省属文化企业股份制改造，大力提升资源资产化、资产资本化、资本证券化水平，以股权多元化形成多方监管、共同治理的格局。

加强投资运营的风险管控。对省属文化企业项目投资的前期评估、尽职调查、投资决策、项目执行和后评价等关键节点加强管理，形成逻辑严密的管理闭环。提高投资项目可行性研究的科学性，严格对项目风险进行认真评估，做好风险应对预案，建立完善省属文化企业国有资本退出机制，有效实现风险分散转移或及时退出。

六、完善“管人管事管资产管导向相统一”的工作机制

完善党组织参与监管的机制。推动党委领导与法人治理结构相结合，全面落实企业党委在党风廉政建设中的主体责任，发挥党组织参与企业决策、选人用人、监督执行的作用，加强对国有资产处置的监督。完善省属文化企业党委成员与董事会、经理班子双向交叉任职机制，企业党委成员以双向进入、交叉任职的方式进入董事会、监事会和经营管理层，党委书记兼任董事长，切实履行内容导向管理第一责任人职责。按照“统一管理、关系不转、交流使用、保障分配”的要求，完善省属文化企业纪检监察工作各项制度，进一步强化企业纪委的监督责任。

完善省文资办的工作机制。省文资办依法将部分股东会权利授予国有文化资本投资运营公司董事会行使，尊重国有文化资本投资运营公司对划入其下的企业依法行使出资人权利，对被划入国有文化资本投资运营公司的企业不再直接行使出资人职能。通过建立健全省文资办科学的监管工作机制，确保省文资办在履行监管职责中做到不缺位，保证出资人主体到位、权利到位、责任到位；做到不越位，不干预企业的生产经营自主权；做到不错位，省文资办不行使政府的公共管理职能，省政府其他机构和部门不再履行国有资产出资人的职责。

完善企业自身监管机制。通过建立健全省属文化企业股东会、董事会和监事会等相关机构，形成分工明确、权责对称、有效制衡的投资管理组织架构，进一步明确投资决策主体、决策程序、决策责任，搭建科学的投资管控体系，强化监事会地位和作用，实现不同机构之间的有效制衡，提高决策与监督的科学性和有效性。建立和完善编辑委员会、艺术委员会等专门机构，强化总编辑等内容把关岗位的职责，对涉及内容导向问题的事项，具有否决权。探索建立独立董事机制。加强财务监督，逐步构建以财务监督为核心的财务总监委派制度。强化审计监督，建立健全省属国有文化企业经济责任审计制度，形成长效监督机制。依法建立以财务监督、监事会监督、审计监督、经营业绩考核为主要手段，以信息网络技术为支撑的省属文化企业内部国有资产监管体系。

完善以市场化为导向的用人机制。建立省属文化企业领导人员分层分类管理制度，建立职业经理人制度，省属文化企业经理层人员逐步实行以市场化的选聘方式。积极推行董事、监事任期制和经理层契约化管理，明确责任、权利和义务，严格任期管理和目标考核。完善监事会内设外派运行机制，推行财务总监、法务总监委派制度。

完善企业考核评价与激励约束机制。围绕做强做优做大省属国有文化企业，科学合理设置考核指标，将社会效益和国有资产保值增值作为重要的指标内容，设置合理的考核权重，把社会效益指标考核权重提高到50%以上，进一步增强业绩考核的引领性、科学性和全面性。完善长效的激励约束机制，建立健全与经营管理业绩和风险责任紧密挂钩、与省属文化企业领导人员管理相适应、与选任方式相匹配的薪酬分配制度。强化考核的惩戒约束，对未履行或未正确履行职责造成企业经营投资损失的，在薪酬分配上建立相应的扣减和追索扣回机制。建立资产评估专家库和机构库，引入第三方参与省属文化企业的考核评价。

（作者为云南省委政策研究室文化处处长、研究员）