加强中国海外国家利益保护的战略思考

为保护中国的海外利益，有学者提出了若干动议，并得到了公众和舆论的支持。这些被热烈讨论的动议主要集中在两方面:一是增强中国的军事能力，特别是海外军事投放能力;二是强调通过代表国家行使主权和国家权力的外交机构进行外交管理，即通过强化管理来提高海外利益保护的效率。其中关于以军事手段保护中国海外利益的提议，看起来得到了更大程度的接受。笔者曾在互联网上搜索“中国海外利益”的图片，结果出现的大多是飞机、大炮、军舰的图片。实际上，此种对海外利益保护的解读所体现出来的，是我们对海外利益本身的理解还不够深入，对海外利益保护途径的想象还相当狭隘。当然，从军事和管理方面加强对中国海外利益保护的动议都非常重要，但问题在于其并未触及中国海外利益保护的核心因素，因而也就无法循此制定出从根本上解决问题的国家战略。

首先，增加军事能力的动议其实效用有限，至少不如很多人想象的那样大，特别是在经济全球化时代。即使美国这样的超级大国，直接使用武力维护海外利益的例子也非常罕见。就学界和军界目前热议的以航母保护中国海外利益而言，有了航空母舰就能够保护中国的海外利益吗?即使从纯军事角度看，中国在缺乏海外军事基地的情况下，航空母舰上的几十架舰载机所能发挥的实际功用也非常有限。其次，在国际格局、海外经济布局和外交布局给定的情况下，外交管理作用也是有限的。如果中国的海外经济布局过分看重那些容易发生危险的国家和地区，而主动放弃成熟市场经济国家，那么再高明的外交管理也无法降低这些海外投资所面临的高风险。同时，根据国际法规和惯例，国家行政力量行使有着确定无疑的边界，国家不可能对每一个公民的海外安全都动用国家公权去行使保护，否则很容易导致公权的过度使用和侵犯他国主权^[12]。因此，仅仅靠管理模式的更新不可能解决海外利益的保护问题，顶多是增加相关问题处理的效率。

如果意识到军事和行政手段在保护中国海外利益中的作用其实是被高估的，那么我们需要做的就是在国家战略层面的高度对中国的海外利益拓展进行布局并加以保护，而其中最关键的问题是关于中国海外利益的认定。中国需要认识到:一国海外利益当然包含着海外经济利益，但中国核心海外利益的实现，其实不在于在国际多边机制中获取暂时的物质利益，而是应该参与建立全球市场规则和国际机制，并从中获取长远的利益。实际上，这也是西方发达国家正在做的事情。有了这样的认识，我们当可了解，就目前海外利益的保护而言，还是要通过外交和法律途径去解决，并依赖海外利益所在国的救济，而不应该过分强调军事力量;至于长远的海外利益保护，则需要中国海外利益保护的国家战略之实现，并将这种战略融入相关的全球机制中。即是说，中国海外利益保护的最终目标是通过国家参与而建立全球海外利益的保护机制，而这个目标能否实现，从根本上取决于国家在以下五个方面的努力。

一、积极参与国际机制建设

对于一个有着全球利益的大国来说，其海外利益的维护不能仅仅着眼于具体物质利益的得失，而是要着力参与设计和维护一整套国际规则、制度和行为规范，通过全球机制的建立来维护自身海外利益。在这方面，法、英、美借联合国名义对利比亚的武力干预就很能说明问题。此前有舆论认为西方国家武力干预利比亚是为了石油利益，这样的判断与事实恰恰相反:2002年利比亚开放之后，西方国家的公司就已经通过合法方式掌控了利石油资源的开采权，其中英国BP公司更是拿下了巨量的石油开采合同。如果是为了石油利益，西方国家完全没必要花如此大的代价，以每天数亿美元的消耗来打这场战争。从投入产出上看，用武力夺取能源控制权是笔只赔不赚的买卖。同样的事情其实早已发生在伊拉克:在伊拉克战争后，各国石油公司纷纷在伊竞标石油开采权，最后是中石油击败美国的公司而获胜，作为战争发动者的美国并未捞到人们想象中的石油好处。这次利比亚战争结束后恐怕会出现同样的局面。事实上，战争还未结束，中国的石油公司已经开始参与到利比亚的石油运输产业中来了。但是不是因此就可以判定西方国家上述吃力不讨好的行为就是一种蠢行呢?恐怕事实恰恰相反。相比石油好处来说，西方国家显然看得更远。以法国牵头、北约领导的对利比亚的武力干预，实际上是在维护一套全球性的政治规则，其中包括:人权高于主权，国内事务的解决要遵循和平、非暴力的准则，民主派必须受到保护等等。这些规则、机制、乃至观念的维护，在它们眼中远远超过石油利益的重要性。即使在石油市场上，通过占领石油产地来攫取能源的做法在今天也并非明智之举，没有国家会明目张胆地使用这种方式，西方国家维护其石油安全的做法也无非是保证市场规则和供应渠道的畅通。在全球石油市场日渐成熟的今天，这是从长远解决现阶段能源问题的不二途径。所以，在认定什么是海外利益的问题上，中国必须超越单纯的物质利益观，把目光放得更长远，即通过积极参与国际规则的制定来维护长远的海外利益。

二、加强国家关系建设

美国之所以能在世界范围内维护规则、保护海外利益，不仅靠自身实力和相关国际规则，还有赖于众多盟友的支持。中国若想对海外利益实行更有效、更大范围的保护，联盟体系的支持必不可少，而在联盟体系建立的过程中，对战略伙伴的选择至关重要。当然，战略伙伴和盟友的选择是双向的。中国需要从长远战略利益出发设定交往准则和交往对象的标准，建立对自身有利的利益共同体。在已有的战略伙伴系统中，中国特别需要优化与发达国家间的相互依存关系。中国与世界其他大国之间的关系是相互依存的，但并不平等。

在大多数情况下，中国的脆弱性和敏感性更强，特别体现在对外经济方面。对此不利局面，需要着眼于中国自身经济结构的调整，通过缩减贫富差距和扩大内需，改变经济发展“两头在外”的局面，通过减少对外依赖性而降低海外利益的脆弱性，甚至可通过中间生产环节的掌控而增加对海外局面掌控的筹码。与此同时，在游说所在国政府和公众等方面，公共外交有很大的发展空间和改进余地。举个例子，中国驻外新闻人员和担负公共外交使命的人员大多以短期驻留(三年以内)为主，这实际上大大限制了他们公共外交能力的发挥:第一年以熟悉环境和语言为主，第二年开始进入工作状态，第三年就要收拾东西回国了。这在管理和工作效果上都是不利的。与此相反，台湾地区在美国的院外游说和媒体工作长期以来都相当成功，这和“台湾”对美公共外交主要依赖在美常驻几十年的当地华裔和侨民有很大关系。所以，从技术角度改善与主要国家关系，如建立海外驻留人员的常驻常设机制、改善游说机制等，对于维护中国海外利益非常必要。

三、加强企业能力建设

在一个高度开放的竞争性市场中，企业的实力和能力是海外商业利益拓展的关键。中国企业如果具备真实的竞争力，就可以直接到欧洲美国这些资本主义核心地区进行投资。现在中国很多投资不成功，甚至根本不敢到成熟市场投资，在很大程度上并非仅仅是政治原因，而是一方面因为我们还没有充分理解和利用好西方国家的市场和政府规则，在国家层面和企业层面都存在此类问题，另一方面则由于中国的内部经济发展过于照顾和依赖国有垄断企业所致。国有垄断企业的创造力和竞争力在国际市场被证明是有限的，这一点在金融危机之前中国国有企业在海外投资的低收益率中已表现得很明显。中国本土企业在竞争能力不足的情况下，只好冒险进入那些成熟大公司都不愿进入的地方寻求发展。自2010年以来，国内三大石油商海外扩张步伐明显加快。以中石油为例，目前该公司的海外业务已经进入29个国家，先后中标和签订了30个油气项目^[13]。

自2009年以来，中石油新项目开发已在中东、中亚、美洲等地区连续取得重大战略性突破。但是，由于中国海外石油投资项目总数的60%是在政治风险高的国家和地区，一旦当地出现动荡，就会对对外依存严重的中国石油安全产生威胁^[14]。中国目前最迫切需要加强的是在国际市场上进行竞争的能力，在这方面，企业能力才是核心，而企业只有在市场的自由竞争中才能锻炼出强大而可靠的能力。中国企业海外能力的增强，很大程度上取决于市场环境的优化和国内反垄断举措的落实。

四、加强国家能力建设

如前所述，中国海外利益的管理能力亟待加强。在现阶段需要做的是:制定统一的海外利益保护的政府行动框架，如撤离公民的标准，撤离的程序，建立、健全境外投资管理制度等等，这些举措都会使得中国保护海外利益的行动更有效率。为保护中国公民海外安全，由外交部牵头，中国政府已建立了协调、预警、应急、服务和磋商五大机制。当然，面对海外利益的复杂性与多样性，单纯依靠外交部来维护中国海外利益显然是不够的。中国需要建立一整套能够发挥政府、企业、社会组织、国际组织各自作用以及增强它们之间合作的机制，以进一步加强中国海外利益的管理能力。

与此同时，因应海上贸易安全、海外公民安全保障方面的需求，中国需尽快强化海外军事投放能力。特别是在能源安全同时面临“结构性危机”和“管理性制度危机”两大挑战的背景下^[15]，需要通过军事能力和管理能力的提升，保障原料供应和能源供应渠道的畅通，从而确保中国经济顺利发展。从2008年开始，中国军舰担负在印度洋索马里附近海域护航的任务，这应被视为中国海军担负全球责任的起点。对中国而言，随着海外利益的拓展，发展海军已经是一个确定的、不容回避的选择。但需要注意的是，中国军事能力的提升要与国家形象建设、国际关系建设的努力同步，避免与周边国家的军备竞赛。

五、重视国家形象建设

中国主动维护海外利益不仅是自身内在要求，也蕴含着对国际社会的责任与义务。中国要在关注自身国家利益的同时，在国际社会中承担与其自身实力和外部世界期待相适应的国际责任，塑造负责任大国的形象。为此，中国应从以下方面着力:第一，促进地区经济繁荣。中国应将自身的独特的地理因素转化为拓展海外利益的有利条件，将周边国家作为中国拓展海外利益的桥梁。中国应将周边国家的经济发展纳入自己发展的视野，更主动为地区经济发展提供“公共产品”——中国庞大而有序的市场，让周边国家从中国经济发展中受益。第二，塑造和平的地区环境。首先，要重视缓解周边国家对中国崛起，包括维护和拓展国家利益的疑虑和担忧，高度重视处理好与周边国家的政治和安全关系，加强政治互信，逐步将“中国威胁论”转化为“中国机遇论”、“中国贡献论”。其次，发挥自身独特的影响力，推动地区热点问题逐步走向解决。第三，中国总体上是现存国际秩序的受益者，用实际行动维护并逐渐改变国际秩序向更加公正合理的方向发展，实际上就是等于在维护中国的海外利益。以主动的态度参与国际事务和被动地卷入国际事务其结果必然不同，前者有助于引导国际事务向有利于中国的方向发展，后者则只能被国际形势的变化推着走^[16]。第四，中国应着力加强与发达国家的战略对话，加深彼此间经济联系的紧密程度，积极促使复合型相互依赖关系的发展。第五，中国有必要继续为发展中国家提供力所能及的经济和技术援助，加强与他们的集体对话和经济合作力度，为他们经济发展争取更多的权益和优惠条件。在这个过程中，应注意做到点面结合，突出重点，对于中国利益攸关地区国家要重点加强外交工作，妥善处理新出现的经济矛盾。第六，中国负责任大国形象的塑造需要重视发挥文化等“软实力”的作用，加强与相关国家进一步的认同和沟通，最大限度地增进了解，消除误会;需要长期不懈的努力、持久的耐心和高超的外交智慧^[17]。

目前相关部门虽然努力改善国家形象，但具体举措总是脱不出“媒体宣传”、“街头广告”、“公关公司”这些传统路径，其对人心的影响还只停留于表面。至于被寄予公共外交厚望的“孔子学院”，其成效也很难评估。真正的国家形象建设，其实不是对外公关，而是保护自己公民的权益、改善政府与公民之间的关系。如此前汶川救灾、利比亚撤侨这些国家对自己公民的救助行动，其所获得的外界好评，比花费巨资所做的广告对中国国家形象更具正面影响。保护公民(包括海外公民)权益之所以能够直接作用于国家形象，是因为用公民权益保护来衡量国家和政府，体现了政府与公民之间的关系，是现代政治文明的重要特征。中国当前政府与公民关系正在从传统的强调公民对国家的单向服从转向相互承担责任和义务的关系，越来越具有现代政治文明特质，当然会因此而受到国际社会的赞赏^[18]。历史经验也证明，善待自己的公民，保障国内政治经济和社会的良性运行，推动更加透明化和民主化的政治改革，推动更加开放化和自由化的经济体制改革，是中国增进与其他国家的关系、更顺畅地与国际社会对接、更好参与国际机制建设的重要前提。

总而言之，若要更好地保护中国的海外利益，前提条件就是要对中国的海外利益有一个正确的认识。当我们从更超越、更长远的眼光来看待中国的海外利益时会发现，中国的海外利益不仅是政府利益、企业利益、公民权益等物质层面的利益，也包括国际社会认同、国际机制加入等更具决定性意义的方面。为更有效地保护自身海外利益，中国需要做到的是:以更具包容性的国家利益观为前提，以中国海外利益的客观评估为基础，以共同利益的汇聚与国际机制的建设为主要路径，以与相关国家建立利益共同体为突破口，实现中国海外利益保护的国家战略体系之完善。唯其如此，中国才有可能在一个能够充分发挥作用的国际机制下，全面有效地维护自身的海外利益，并与世界协调发展。

思考题:

1．如何理解中国海外国家利益的分类及特征?

2．中国海外国家利益面临的威胁及主要表现。

3．如何更好地保护中国海外国家利益?

【注释】

[1]苏长河．论中国海外利益［J］．世界经济与政治，2009(2)．

[2]陈伟恕．中国海外利益研究的总体视野［J］．国际观察，2009(2)．

[3]苏长河．论中国海外利益［J］．世界经济与政治，2009(2)．

[4]李兆熙．中国企业如何迈向国际化经营［J］．国际经济合作，1993(5):42．

[5]田春荣．2011年中国石油和天然气进出口状况分析［J］．国际石油经济，2012(3)．

[6]孙霞．中国海外利益的政治风险与侨务公共外交［J］．华人华侨历史研究，2012(2)．

[7]孙霞．中国海外利益的政治风险与侨务公共外交［J］．华人华侨历史研究，2012(2)．

[8]储昭根．透视海外华人安全［J］．观察与思考，2007(15)．

[9]虞花荣．海外华人安全问题原因分析［J］．理论导刊，2007(2)．

[10]王鹏．制裁伊朗石化业中国将受多大牵连［J］．化工管理，2012(1)．

[11]钱学文．中东剧变对中国海外利益的影响［J］．阿拉伯世界研究，2012(6)．

[12]唐昊．关于中国海外利益保护的战略思考［J］．现代国际关系，2011(6)．

[13]喻春来．海外油气产量增14%中石油初步完成全球布点［N］．每日经济新闻，2011－1－13．

[14]孙永剑．国际局势动荡中国海外权益保护备受关注［N］．中华工商时报，2011－4－1．

[15]杨泽伟．中国能源安全问题:挑战与应对［J］．世界经济与政治，2008(8)．

[16]阎学通．中国国家利益分析［M］．天津:天津人民出版社，1996:310．

[17]张志．关于维护和拓展中国海外利益问题的思考［J］．社会科学论坛，2008(12)．

[18]唐昊．关于中国海外利益保护的战略思考［J］．现代国际关系，2011(6)．