从海外利益促进型向海外权益保护型的转变

二、从海外利益促进型向海外权益保护型的转变

如果说中非关系的第一个转型自20世纪90年代中期左右启动，到目前已接近完成的话，那么正是这一转型的接近完成触发了中非关系的下一个转型。随着经济考虑逐渐主导中非关系，这也意味着中非关系对于推动经济利益的扩展近乎达到了顶峰，下一阶段需要思考如何提升经济利益扩展的质量和方式，这也就提出了如何保护中国在非洲的海外权益、如何升级中非经济关系等新问题。随着2011年“阿拉伯之春”的爆发，对中国在非洲的海外权益的保护问题被迅速提上议事日程，也推动了中非关系从海外利益促进型向海外权益保护型的转变。

一方面，经过十余年的努力，中国在非洲的“走出去”战略已经达到了需要升级和创新的水平，如何保护中国海外权益已成为“走出去”战略的下一重点。

自2000年起，中国开始实施“走出去”战略，旨在积极应对经济全球化挑战，掌握国际竞争主动权。中国企业在纺织、家电、建材、农业、食品加工等行业技术成熟，再加上非洲国家与中国的发展水平差距不大，中国技术和资金的进入能够为非洲带来切实的帮助。同时，让企业“走出去”也是加强中非经贸关系的最好途径之一，不仅因为非洲拥有丰富的矿产资源，还因为这可向非洲国家转移国内的过剩产能，促进生产技术水平的进一步成熟和升级。^[54]

为推展企业“走出去”战略，中国对企业到海外设厂投资提供诸多优惠政策，推动各类企业积极参与中非各领域的经济技术合作，为企业“走出去”建立稳定有效的政策与法律环境，加大财政、税收、融资等方面的支持力度，提高对非洲投资便利化程度，规范和保护中国企业在境外的合法经营活动。中国政府也要求企业在非洲的投资必须为当地增加就业和税收，注意环境保护，积极参与当地公益事业等。到2006年，中国已与41个非洲国家签订《双边贸易协议》，与28个非洲国家签署《双边鼓励和保障投资协议》，并与8个非洲国家签订《避免双重征税协议》。^[55]

21世纪头十余年中，中国企业对非洲的直接投资增长显著。2004年到2009年，中国企业在非洲投资增长超过400%。2009年投资额达到14亿美元，其中非金融类投资较上年增长55.4%。中国企业在非洲投资的区域比例已经达到83%，直接投资项目分布在非洲49个国家与地区，高于中国企业对外投资平均覆盖率达71%，仅次于在亚洲的89%。中国企业在非直接投资范围广泛，包括农业、采矿业、制造业、服务业等行业。其中对自然资源开发投资较多，在非洲国家的大使馆推出的投资项目中，80%以上都跟矿产资源的投资有关。过去，投资非洲以国家经济援助，大型企业承担为主。随着中小企业力量的增强及非洲的开发，非洲国家逐步成为中小企业投资首选。2008年中小企业对非洲投资达海外总投资的32%，远高于第二名东南亚的20%和位居第三的拉美地区的18%。据统计，截至2008年底共有900多家中国企业在非洲进行直接投资，而中小企业接近800家，占比超过85%，对非投资呈现出中小企业迅速崛起的局面。^[56]

“走出去”已经成为当前中国企业做大做强的必由之路，“走进非洲”则成为中国海外投资的新热点。但随着中国企业“走出去”越来越多，各种问题也正快速显现，凸显了对“走出去”战略加以更新和升级的需要。首先，缺乏有效监管能力，导致“走出去”战略的结果与政府部门的初衷背道而驰。在缺乏政府监管和把关情况下，“走出去”的部分企业出现了不遵守当地法律，不重视安全和产品质量等问题，严重影响了中国企业在非形象。其次，政府的非洲投资风险预警机制未能有效建立。就“走出去”战略而言，需要全面、准确把握海外投资国或地区的风险。但仅凭企业本身是难以做到这一点的，政府应是企业海外投资的首要把关者和宏观环境信息提供者。目前，为支持和促进企业境外投资，相关政府制定了一系列管理办法和投资指南鼓励，但是对于不断变化的非洲局势和当地国家或部族之间的纷争，现有办法和指南并不能对特定国家的宏观投资环境作及时跟踪和整体评估，为中国企业海外投资决策提供的参考有限，这导致了非洲国家政治和安全风险为中国“走出去”战略带来的重大损失。此外，中国企业在实施“走出去”战略时还缺乏全方位和多层次的公关战略，管理和业务拓展能力也有待进一步提升。所有这些都呼吁中国“走出去”战略的升级，进而更好地保护中国企业“走出去”的成果。^[57]

另一方面，尽管已经有了很大改善，但非洲仍是全球投资风险最高的地方，各种政治风险、安全风险和社会风险普遍存在，使中国企业“走进非洲”充满不确定性。

非洲国家普遍存在的政治风险、安全风险和社会风险首先来自于其普遍存在的有效治理危机，特别是在许多非洲资源富集国，经济增长并未带来公共服务的提供。例如，苏丹在中国的帮助下建立了完整的石油能源产业链，经济有了大幅增长，但“经济增长被不平均地分配了，并在地理上集中于围绕喀土穆的中央各州。这使得这些州的税收大大上升，允许他们比国家的其他地方能用更多的钱在服务上，但增大了地区不平衡。”^[58]同时，“大部分苏丹如同达尔富尔一样，处于绝对贫困之中，尽管在他们的脚下有着大量可用的能源资源。的确，该国在2005年的人均国民收入只有640美元。”^[59]其他国家也存在类似情况。在安哥拉，尽管能源部门获得大量收入，根据联合国地区信息一体化网络（Integrated Regional Information Network）的数据，“即使是在最好的情况下，未来三或四年里石油收入仍无法使普通安哥拉人获益。”^[60]这导致安哥拉政府在2002年实现全国和平后并没有及时转向有效的公共服务提供，尤其是恢复和重建基础设施；恰好相反，公共服务的提供甚至在逐步恶化，而这又会进一步加剧对其有效治理的挑战。全国的日常生活条件反映了治理基础结构的不充分。医院里没有药品或基本的设施，学校没有书本，公务员的日常生活无法得到保证。^[61]类似的，非洲最大的产油国尼日利亚也面临着政治有效治理的严峻危机，尤其是腐败和基础设施的落后。在尼日利亚，由国家控制的尼日利亚国家石油公司无须公开其金融交易状况，石油收入的具体开支情况更不透明。腐败使得对基础设施建设的投入严重不足，尼日利亚道路系统自20世纪80年代初起便没有进行过大修。^[62]根据联合国的数据，尼日利亚人只有一半能获得安全的水。^[63]匮乏的公共服务的影响可从两个统计数据中看出。尼日利亚人目前的平均寿命在49—52岁之间，婴儿死亡率超过77‰。这一死亡率是世界上最高的，可与饱受战争之苦的阿富汗相比。^[64]

与此相关，非洲国家普遍存在着严重的社会不稳定。非洲社会不稳定很大程度上源于西方殖民主义对当地种族、部落的分治政策，今天的非洲依旧充满着种族冲突和各种社会动荡。^[65]例如，安哥拉卡宾达省（Cabinda）存在着严重的种族冲突。当安哥拉于1974年赢得独立时，葡萄牙指定拥有油田的卡宾达省为独立的省。该省生产该国60%的石油，比除尼日利亚外的其他撒哈拉以南非洲产油量都更大。^[66]事实上，卡宾达省的分裂主义运动一开始只想从石油收入中获得更为平等的收益，正如该派别一位领导人所说，“所发生的是，卡宾达人成了石油的牺牲品，那是肯定的”。^[67]安哥拉面临着重大的人类安全威胁，整个安哥拉可能有超过400万件小武器。^[68]此外，地雷的威胁也相当大，安哥拉是世界上有最多地雷的三个国家之一，也是平民受伤率最高的三个国家之一，据估计在过去30年里有8万人遇害。又如，尼日利亚是非洲石油工业的核心国家，但也存在较为严重的种族冲突。由此产生了诸多的抗议运动甚至暴力组织，对外国石油公司和工人进行袭击，中国石油工人也在此地区多次遭到绑架。尼日尔三角洲地区的个人安全危机不仅给尼日利亚政府带来重大的经济损失，而且还可能影响到国际油价的稳定。根据一位学者的观点，“尼日尔三角洲解放运动已经表明，高速飞艇上的20个年轻人便能影响全世界的石油价格。”^[69]

如果说上述只是中国企业“走出去”的潜在风险的话，那么2011年爆发的西亚北非动荡便使如何保护中国在非洲的海外权益问题被直接提上议事日程。2011年北非地区数个国家发生政局动荡，包括苏丹南部地区举行独立公投，多数选民表态支持南部地区从苏丹分离；突尼斯发生“茉莉花革命”，导致时任总统阿里（Zine al-Abidine Ben Ali）流亡国外，并引发埃及、利比亚等国反政府运动，埃及总统穆巴拉克因而下台，利比亚卡扎菲政府更是被西方联盟直接以武力推翻。西亚北非动荡给中国在非洲的海外权益保护带来了重大挑战。例如，仅利比亚战争就使包括13家国企在内的75家中国企业的50个大型项目“打了水漂”。虽然部分企业通过中国信保购买了国家风险和买方风险保险，但保险赔付不足4亿元人民币，无法弥补企业实际损失。又如，为切实保护中国海外公民，中国政府在利比亚内战开始前展开大规模的紧急撤侨行动，仅用了短短十余天时间撤侨3.5万人。这一方面凸显了中国政府保护海外权益的决心，另一方面也凸显了未来中国保护海外权益任务的艰巨性，“维护我国海外合法权益”已经成为中国外交、特别是中非关系的重要任务之一。