依托“金税三期”软件深化税源管理改革探讨

石家庄市地税局　张铁真

金税工程是经国务院批准的国家级电子政务工程，是国家电子政务“十二金”工程之一，是税收管理信息系统工程的总称。自1994年开始，历经金税一期、金税二期、金税三期工程建设，为我国税收工作取得巨大成就和不断进步做出了重要的Ж。

金税三期工程是一项技术创新和征管变革高度融合的税收现代化工程，其“全员建档、财产一体化、税源专业化、业务流程推送、案件卷宗管理”等业务处理原则对转变税收管理理念、完善税收管理方式具有重大意义，对规范税收执法，优化纳税服务，实现降低征纳成本和执法风险、提高纳税人遵从度和满意度的征管改革目标有着极其重要的作用。

一、什么是税源管理

税源管理是指对各税种税基的控管，是做好各项征管工作的基础，是构建现代化税收征管体系中的基石。

税源管理分为事前管理、事中管理和事后管理。税源的事前管理，是在纳税人履行纳税义务前，为保证纳税人依法及时履行纳税义务所做的基础性、准备性的工作，其内容主要包括对纳税人进行税法宣传、提供纳税咨询服务、办理税务登记、督促其进行纳税申报等。

税源的事中管理就是税务机关对纳税人在纳税申报和解缴税款期间进行的监控和管理，主要是通过深入调查，掌握和发现纳税人在税款申纳环节存在的问题，以便及时解决。

税源的事后管理是指税务机关自行或委托中介机构，或者根据社会中介机构提供的审计结论，对纳税人以前的纳税情况进行查验、评价。

二、税源日常征管改革的意义

（一）我国税收管理模式的三个阶段

第一阶段，税收专管员制度阶段。“一员下户，各税通管”集征、管、查于一身的税收专管员制度。税收专管员制度适应当时经济落后，物质条件差，税务人员素质不高的特定历史环境。但是税收专管员制度存在着税务人员权力过于集中、缺乏有效的约束机制等问题。

第二阶段，“征、管、查”三分离阶段。“以申报纳税为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的集中征管模式取代了原来的税收专管员制度。“征、管、查”三分离制度较好地解决了专管员执法不严、为税不廉、滥用权力等问题，集中征管也有利于信息化的应用，提高了管理效率，降低了管理成本，改善了税收服务。但是随着经济和税收工作的发展，集中征管制度也逐渐暴露出了“税源不清、淡化责任、疏于管理”等问题。

第三阶段，税收专业化管理阶段。构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。

（二）税收管理模式改革的意义

管户制模式的弊端。固定管户模式下，基层税务所的税收管理人员花在催报、催缴、统计报表和代收残保金等基础事务性工作的时间与精力，远远大于税源管理、风险应对等专业性工作。几十户或上У纳税户征管质量的好与坏，都维系在一名税收管理员身上。并且，固定管户模式下，税收管理员只需把电脑推送的、上级临时性布置的工作完成了就行，导致学习业务的积极性下降，处理涉税风险的能力退步。税收管理人员就成了电脑的“Ж”，几乎很少下企业、翻账本，只能了解纳税户的皮毛，不能掌握真正的涉税风险，这也是外部审计、内部执法检查┅发现问题的症结所在。这种情况下，税收管理人员与纳税户容易形成隐形的利益共同体，引发税收执法风险。

管事制模式的优势。管事制模式下，按事设岗，专人专责，用一句话来形容即“专业的人干专业的事”。管事制以风险管理为导向，对基层税务分局的职责重新加以定位，除基础性事务外，对复杂性事务组建专业性团队应对。例如，对于税收风险这项专业性工作，稽查局、纳税评估局（所）负责纳税户的上一纳税年度或更早纳税年度的风险评估工作，力求把纳税户查深查透；日常管理分局负责纳税户当年度的风险防范工作，选定一部分纳税户开展税源巡查。相比固定管户的单打独斗，团队作战能够提高工作效率，保证工作质量。并且，管事制模式下，业务科室科长、基层分局长布置一项工作前，先考量评估，确定实施计划和工作方案，再推送至基层分局的专业团队应对，并监督、考核完成的质量。这样，可以引导三者拧成一股绳，共同做好一项工作。

因此实现“管户制向管事制转变”是构建现代征管体制的需要。把原先综合性基础事项进行分离，使得税收管理员从纷繁的事务中解脱出来，集中精力开展税源监控，便于集中资源实施专业化管理，实现资源的优化配置。

三、依托“金税三期”软件进行税源日常管理

（一）税源日常管理改革的设想

一是对税源实行分级分类管理，实现税收管理多元化。为实现税收的精细化管理，可将登记户按照一定的口径进行分类管理而设置的不同类别。比如按照纳税人的规模、行业、税收Ж 等指标，将税源划分为重点税源、一般税源和零散税源三类，实行分类分级管理。各级税务机关也可以自行定义适用于本地的分类口径，并对已办理登记的纳税人、扣缴义务人进行口径归类，实现分类管理的需要。目前在金税三期中总局级别登记户类别有：重点税源监控企业（计统）、总局定点联系企业、企业集团总部（计统）、企业集团成员单位（计统）、土地增值税重点纳税人、涉外企业所得税重点纳税人、个人所得税重点纳税人、个人所得税重点扣缴义务人、个人所得税扣缴义务人重点行业、“走出去”企业、集贸市场、税务师事务所。

二是对税收管理员实行差别岗位管理，实现税收管理团队化。把税源管理新模式作为创新项目来抓，在现行的税源分级分类管理的基础上，实行“管户制”向“管事制”转变。首先是推进“因事设岗”，将税源管理事项划分为“基础管理事项”和“专业管理事项”。基础管理事项指户籍管理、发票管理等依纳税人申请发起的日常管理事项；专业管理事项指风险应对、纳税评估等税务机关主动发起的管理事项。同时，根据税收管理员能力特点，把管理人员配置到相应的管理岗位。其次，实行管理分局长“派单式”管理模式，即管理分局长将日常税收管理任务分解，根据不同的任务难度和所需的管理员业务水平进行“派单”，将任务推送给相应的岗位或管理人员，税收管理员从负责某户的所有事项，转变为负责某类具体事务，实现“管户不下户，管事不定户”，在工作方式上从传统的“单兵保姆式”向“团队流程化”转变。再次，完善税源管理专业团队，成立以税源监控分局为主、业务骨干为辅助的专业风险管理团队，专职负责整体税源的风险分析识别和纳税评估，按户归集纳税人风险，并推送给管理机构。管理分局内部设置风险应对专业团队，集中综合业务能力较强的税收管理员，重点实施专业性较强的风险应对，形成规范的团队化作业流程，充分发挥团队合力，拓展税源管理的深度和广度。

三是进行日常调查巡查，实现税源管理精细化。税收管理员下户调查、审核、协查、评估、巡查（以下简称“实地巡查”）是税源管理的重要形式，是实现税务机关外部监督与纳税人内部自我监督的统一，是深化信息管税、构建税源专业化管理新体系的现实需要，是堵塞偷税漏洞、提升申报质量的有效手段。税务部门唯有通过加强实地巡查，才能正确判断纳税人相关资质的符合情况，才能有效掌握纳税人生产经营、成本核算、申报纳税等方面的真实情况，才能为税源管理提供扎实基础和可靠依据，不断提高税源管理质量和效率。实地巡查的根本目的就是提高税收征管水平，解决税源管理存在的征纳双方信息不对称、监控不到位、疏于管理、淡化责任等问题。为此，在深化信息管税、构建税源专业化管理新体系过程中，只有加强和深化实地巡查，才能不断地发现和校正工作中的偏差，防止和规避因信息不畅、实施不到位而导入误区，实现税收事业可持续发展。

四是进行税收风险预警，实现税源管理专业化。实行信息管税，建立“风险防范、预警分析”的税源专业化管理运行体系，创新专业化纳税评估模式。首先，建立税收风险分析识别机制、税收风险等级排序机制、税收风险应对处置机制。主要包括开展经济税收分析、宏观税收分析、税种行业分析，以及针对不同类型纳税人的微观分析和税收程序性风险分析等，通过人工判断和人机结合的方法准确分析识别税收风险，并对税收风险由低到高进行排序，同时在应对策略、应对措施上体现差别，视情况分别采取提示提醒、纳税评估、税收核定、税务稽查等方法。其次，建立风险分析应对统筹管理机制。成立风险管理团队，统筹管理风险分析识别、应对处理、过程监控和绩效评估等事宜。每月初，收集各类风险分析报告及相关表格，统一整合进行风险排序，统一下达应对任务；每季度末，负责统计、分析、反馈各类风险应对任务完成情况，并经例会研究后，整理下发季度考评通报。防止政出多门，避免多头同种分析、多头下达任务，避免各单位和基层重复劳动以及对纳税人的重复进户、评估、检查。再次，建立专业纳税评估纵向互动机制。不同层级之间的纳税评估专业化团队实行纵向互动。根据税收风险分析识别的结果和纳税人规模、税种不同，确定县市（区）局、分局两级评估的不同对象，同时，根据评估结果，及时总结反馈存在的问题和薄弱环节，提出加强税源管理的措施、建议，相应修正纳税人的历史数据，完善纳税评估模型，发挥纳税评估在税收风险管理的预警规避作用，促进纳税评估与风险分析之间的互动。

（二）税源日常管理改革在金税三期系统的实现

金税三期在税源专业化管理方面灵活配置了权限管理体系，每一流程都按管理事项配置角色，即按每一项最细化的业务形成流程节点，按节点赋予相应角色，通过对不同角色进行组合，提炼形成各类岗位，建立起整套岗责。金税三期将税源分为不同类别，比如大企业、重点行业、重点税源、集贸市场等，并按照上述类别标识对纳税人进行分类管理，将对不同类别纳税人的管理权限赋予不同机关或岗位。同一纳税人允许属于多个类别，可以由多个机关或岗位管理，以满足管理的需要。同时，金税三期支持管户制向管事制转变，三期需求为各级税务机关提供了是否需要为纳税人分配税收管理员的配置，对设置为不需要分配的，只将纳税人分配到税务机关，按税务事项实行进行管理即可。

对税源进行分级分类管理可以通过金税三期的“登记户自定义类别设置”和“登记户归类管理”模块实现，在金税三期中点击打开【登记户自定义类别设置】模块，自动查出本机关可用自定义类别，点击【新增】按钮增加类别口径信息，点击【保存】成功后，系统将自动生成类别代码，系统唯一标示；在【登记户归类管理】可以按照上级和本级税务机关定义的登记户类别，对已办税务登记户进行归类设置，同一组织或自然人可以任意归入一类或多类登记户类别。

日常调查巡查通过金税三期的【调查巡查】模块实现。一是税务机关在受理纳税人申请后因业务节点流转可以发起的调查巡查。调查巡查任务启动后推送给本部门负责人，本部门负责人在“涉税事项调查纳税人派发表”中选择相应的接受机关（管理分局）和接受人（分局长），进行推送。管理人员进入待办任务，进行“调查巡查制作”。完成调查后，在在办任务中进行“调查巡查结果录入”，填写结果和结论，保存后完成调查巡查。二是税务机关（不包括管理分局）可以下发一个调查任务给税收管理员。在功能菜单中，通过“调查任务建立”启动调查巡查。调查巡查任务启动后推送给本部门负责人，本部门负责人整合任务后，在“涉税事项调查纳税人派发表”中选择相应的接受机关（管理分局）和接受人（分局长），进行推送。管理部门负责人进入待办任务，整合任务后，在“涉税事项调查纳税人派发表”中选择相应的调查机构（管理分局）和调查人（管理员），进行推送。管理人员进入待办任务，进行“调查巡查制作”。完成调查后，在在办任务中进行“调查巡查结果录入”，填写结果和结论，保存后完成调查巡查。三是税收管理员可以因管理需要主动依职权发起的调查巡查。在功能菜单中，通过“调查任务建立”启动调查巡查。调查巡查任务启动后推送给本部门负责人，本部门负责人进入待办任务，整合任务后，在“涉税事项调查纳税人派发表”中选择相应的接受机关（管理分局）和接受人（分局长），进行推送。管理部门负责人进入待办任务，整合任务后，在“涉税事项调查纳税人派发表”中选择相应的调查机构（管理分局）和调查人（管理员），进行推送。管理人员进入待办任务，进行“调查巡查制作”。完成调查后，在在办任务中进行“调查巡查结果录入”，填写结果和结论，保存后完成调查巡查。

四、税源日常征管改革要实现的目标

（一）税收执法理念要由收入任务型向税源管理型转变

实施分类管理，要在执法理念上，由原来的只重视收入计划完成，逐步向以税源管理为重转变。工作中不能单纯地以计划任务完成情况论英雄，更要关注对税源的管理水平如何，以税源管理质量的高低作为评判征管质量的主要标准。

（二）税源管理方法由分户管理向分行业、链条式管理转变

管理中不再孤立地把纳税人当作单户看待，而是把单户企业看成是同类中的一员，行业中的一员，通过对同类、同行业单户企业的调查分析，总结行业规律，建立数学模型和指标参数，横向、纵向对比分析和评估，求证纳税人申报的真实性，对发现的问题有针对性地进行约谈举证或移交稽查部门处理，形成对整个行业的全面管理。在此基础上，进一步把企业放在产业链中进行全方位管理，充分利用产业链条中的相关信息，实施链条式税收管理，采取交叉比对措施，构建立体管户机制。

（三）税源管理体系要由单兵式、单部门管理向多部门、团队式管理转变

在现有条件下，要提高税源管理能效，必须全面收集、掌握企业的涉税信息，传统的单兵式、单部门管理已不能满足需要。我们在分类管理中，必须做到征、管、查各部门甚至是管理部门和管理部门内部之间的有机配合，协同作战，充分发挥合力效应，做好税源管理的重任。

（四）税源管理信息要由利用单一的纳税申报信息向利用综合信息转变

信息是耳线，在目前纳税人资金流难以有效控管、仅靠纳税人自行申报纳税，信息又难以确保真实性的情况下，只有把纳税人放到行业和产业链中，全方位采集其货物流和部分资金流信息，结合企业自身提供的信息（主要是指企业基础信息和纳税申报信息）、行业信息、产业链信息，以及从行业主管部门、工商、银行、技术监督、海关、统计、审计等职能部门获得的第三方信息，缓解征纳双方信息不对称问题。通过将这些外部信息与企业的纳税申报信息、一窗式管理信息相比对，剥茧抽丝寻找疑点和线索，从而加强对企业纳税申报信息的监控力度。

因此，在税源管理实践中我们只有积极探索和总结分类管理、精细化管理的新方法、新思路不断挖掘税源管理的深度和广度，才能适应市场经济的发展，抓住税源变化规律，有效地ī　税收的跑、冒、滴、漏。