深化我国高等教育投入体制改革的探讨

摘　要：经费不足是制约高校发展的主要瓶颈。应深化高等教育投入体制改革，坚持走多元化、多渠道筹措经费的路子，不断增加投入。

关键词：高等教育；经费投入；体制改革；多元化

在我国整个教育体系中，高等教育居于“龙头”地位，而经费投入体制对于高等教育事业的发展起着举足轻重的作用。如何适应我国经济社会和教育发展新形势的要求，不断深化高等教育投入体制改革，真正建立起多元化、多渠道经费筹措体制，不断增加经费投入，促进高等教育事业的持续健康发展，是我国教育战线面临的一项重大而紧迫的任务。

一、建立多元化、多渠道的经费投入体制，是我国高等教育改革和发展的必然要求

改革开放之后，我国高等教育投入体制改变了经费来源单一的状况，呈现出多渠道筹措经费的格局，这是我国经济社会和高等教育发展的必然结果。

（一）高校大规模扩招需要巨额资金支撑

1999年，国务院做出高校大规模扩招的重大决策，这是我国高等教育由精英教育走向大众化教育的必由之路，也是落实科教兴国战略的一个重要举措。高校扩招极大地推进了高等教育的发展，但同时也使得办学条件不足的矛盾凸显出来，学校占地面积、基础设施、校舍、教学设备、实验室以及师资等严重短缺。这给高校造成了巨大的资金压力，要解决这些问题，单靠国家财政投入是远远不够的，必须寻求其他途径筹措经费。

（二）高等教育的性质决定了需要多方合理分担教育培养成本

《高等教育法》规定：“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费。”高等教育属于非义务教育，其培养成本不应由国家财政全部承担，而应由国家、社会、受教育者本人共同分担。从教育经济学的角度看，学生缴纳学费作为一种投资，将来通过社会就业可以得到回报。这就决定了高校收费的必要性和合理性。据此，国家建立了高等学校学生收费制度，按照教育培养成本、社会经济发展和人们经济承受能力等因素，制定具体的收费标准。收费收入成为高校的一个重要经费来源。

（三）办学体制改革拓宽了筹措资金的渠道

随着高校后勤社会化改革的推进，需要引进社会资金建设学生宿舍、食堂和其他生活服务设施，通过经营服务等方式，取得合理的收益和回报。随着招生制度的改革，出现了多种招生形式，如依托高校举办独立学院，引进民办机制，并按照全部培养成本收取学费等。办学体制的改革，使得高校筹措资金的渠道逐渐拓展，并带动了高校投入体制改革。

（四）银行贷款成为新校区建设的主要资金来源

高校的连年大幅度扩招，使学校的规模迅速扩大，校舍不足成为最为突出问题，必须进行新校区建设。新校区建设需要巨额资金，仅靠学校自有财力是远远不够的，而利用银行贷款则成为一个现实的选择。在高校扩招的背景下，我国金融机构也及时调整政策，将高校作为一个新的投资领域，简化贷款手续，实行优惠利率，相继推出了一系列优惠措施，为学校新征用土地、建设新校区提供了有力的资金支撑。在一个较长的时期内，银行贷款成为部分高校进行基本建设的主要经费来源。实行“银校合作”，改变了长期以来高校没有银行贷款的状况。

（五）通过开放办学引入外部资金

改革开放把高校带入了全面开放办学的新阶段，而开放办学直接影响到经费投入体制的变革。主要表现在两个方面：一是学校利用人才和技术优势，面向社会和企业，通过开展科研成果转化、提供科技服务、承担重大科研课题等取得收入。二是实行中外合作办学，引进国外高校资金或师资等优质资源，联合培养学生。此外，不同形式的社会捐赠也成为部分高校的一个经费来源渠道。

二、经费投入严重不足，成为制约高校各项事业发展的主要瓶颈，深化和完善高校投入体制改革势在必行

近几年，随着国家财力的不断壮大和多渠道筹措资金体制的初步建立，高等教育经费投入状况有了明显改善，推动了高等教育大众化进程和跨越式发展。但是，高等教育快速发展与经费不足的矛盾依然十分突出，并成为制约高校各项事业发展的主要瓶颈。进一步深化和完善经费投入体制改革，意义重大而深远。下面以河北省省属高校为例加以分析。

（一）主要经费指标偏低

财政部、教育部提供的资料显示，多年来，河北省高校经费投入水平一直较低，如2007年河北省高校预算内生均经费为3333元，生均公用经费1043元，分别比全国平均水平低2112元和972元，分别居全国第27位和第22位。财政性教育经费支出占GDP的比重为2.24%，低于全国平均水平1.08%。这些指标充分说明高校投入严重不足的状况。

（二）经费投入结构不合理

一是在整个教育经费中，高教经费所占比重较小。按照财政责任划分，省级教育专项经费应主要投向省属高校，但实际上用于高校方面的经费较少。如2009年省级教育专项经费共18.9亿元，其中，高教专项经费不足5亿元，仅占26.5%，远远低于基础教育专项经费所占比例。二是在高校总收入中，财政拨款所占比重较小。如2009年省属高校经费收入为79.5亿元，其中，财政拨款为34.5亿元，仅占整个收入的43.3%^[1]，财政拨款主渠道作用明显减弱。

（三）收费制度不够完善

一是收费标准偏低。我省高校现行的收费标准为，一般本科每生每年3500元，专科每生每年5000元，在全国属于中等偏下水平。这个收费标准是2001年制定的，多少年来基本没有进行调整，已不适应高等教育发展的需要。二是“本专倒挂”现象突出。即本科学生收费标准明显低于专科学生收费标准。培养成本的高低是制定高校收费的一个主要依据，本科学生培养成本要明显高于专科学生培养成本，其收费标准也应高于专科学生收费标准。但实际情况却相反，专科学生收费标准比本科学生收费标准高1500元。主要原因是国家对专科学生实行了“以收费为主，财政补助为辅”的政策。三是研究生收费制度不合理。目前，国家统招研究生不收学费，而财政部门也未将其培养费用纳入预算，造成招生越多学校负担越重的不合理状况。收费是学校经费的一个重要来源，目前已占到学校经费总额的三分之二。收费制度方面存在的问题，不仅影响着学校的收入，造成经费紧张的状况，而且不少高校不愿意招收收费标准较低的本科学生，也对招生及人才培养结构造成不利影响。

（四）银行贷款超过学校承受能力

据统计，截至2008年底，河北省省属高校贷款余额为70多亿元，贷款数额达到8亿元以上的学校有4所。此外，还有工程欠款、教职工借款10亿多元^[2]。在财政资金不足的情况下，利用银行贷款谋求学校的建设和发展，无疑是一个正确的选择，也取得了明显的效果。但是，有些学校缺乏科学论证，盲目决策，致使贷款规模过大，远远超出了自身的经济承受能力，无力偿还到期贷款。目前国家对高校实行从紧的货币政策，贷款规模被进一步压缩，高校到期贷款进行展期和倒贷存在很大困难，有的即使能够办理展期和倒贷，也要付出高利率、额外收费等代价，给学校造成巨大的经济压力，形成了较大的财务风险。

造成高校经费紧张的主要原因：一是近几年国家出台了农村义务教育经费保障机制等一系列重大政策，所需资金数额巨大，实行分项目、按比例的分担机制，需要省级承担较多的资金。由于省级财政困难，仅靠新增财力难以解决省级配套资金，不得不挤占高教经费弥补义务教育经费缺口。二是国家对教育经费筹措政策的调整，直接影响了教育经费的来源结构。如1996年，河北省开征高等教育附加费，按照“三税”（增值税、营业税、所得税）的0.5%征收，当时每年可增收8000万元，主要用于省属重点大学和重点学科建设，成为高校筹集专项经费的一个重要来源。2003年，随着我国加入世贸组织，国家对原有的一些地方政策进行清理和调整，要求取消高等教育附加费。如果予以保留，所征收的资金只能用于义务教育。针对这种情况，河北省对这一政策做出相应调整，即原高等教育附加费改为地方教育费附加，并将征收比例由原来的0.5%提高到1%，资金的使用范围由原来的高等教育改为义务教育。如果按照目前征收的情况测算，相当于高教每年减少投入9亿元，这是导致高校经费不足的一个重要因素。同时，也加剧了教育支出结构不合理的状况。

三、制定新的政策措施，提高经费保障水平，是建立和完善高等教育多元化、多渠道投入体制的关键

《高等教育法》明确提出：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”建立和完善高等教育多元化、多渠道的经费投入体制，就是要根据国家有关法律规定，结合当前经济和教育发展的新情况，出台新的政策和措施，拓宽资金筹措渠道，保证高等教育经费的依法增长。

（一）不断加大财政投入，提高财政拨款在高校经费中的比重

胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“要坚持教育公益性，加大财政对教育的投入。”这是解决包括高等教育经费在内的整个教育经费的根本途径。从本质上讲，高等教育也属于公益事业范畴，只是与其他类教育相比公益性程度不同。因此，要切实把教育摆在优先发展的战略地位，调整财政支出结构，加大投入力度，逐步扭转财政拨款比重偏小的局面，努力保持财政拨款在教育经费投入中的主渠道地位。一是要全面落实国家关于增加教育投入的法规和政策。长期以来，国家出台了一系列加大财政对教育投入的政策。如教育经费的“三个增长”等，这些政策要求明确、刚性强、力度大，为增加教育经费提供了法律保障。同时，河北省也出台了一些相关政策，但在实际中这些政策没有得到很好地落实，有的甚至相差较远。由于河北省高校现有经费水平较低，历史欠账多，增加经费投入的任务十分艰巨。这就需要采取切实可行的措施，保证高校经费的依法增长。二是要制定高校经费整体投资规划。第一阶段，在几年内使预算内生均经费、生均公用经费、财政性教育经费占GDP的比重等主要经费指标，达到全国平均水平。第二阶段，要根据河北省高等教育发展的需要，按照国家和省的规定落实到位，使经费投入水平达到全国中等偏上水平。财政部门应按照这一规划测算经费需求，安排高校经费年度预算盘子。三是要以学生人数为主要因素，按照学生的科类、层次、性质等分别制定拨款标准，使学校经费与招生规模等因素挂起钩来。四是调整财政和教育支出结构。财政部门要根据高校近几年来超常、快速发展的实际情况，调整支出结构，加大教育支出在整个财政支出中的比重，在经费分配上明显向教育倾斜。同时，教育部门也要对教育经费支出结构进行调整，增加高等教育经费在整个教育经费中的比重，保持各级各类教育的协调发展。

（二）采取有效措施，防止和化解债务风险

利用银行贷款仍是目前高校筹集资金的一个重要渠道。银行贷款与财政资金有着很大区别，它是有偿使用资金的一种形式，不仅有明确的资金使用成本（利息），而且限定了资金偿还的期限，到期必须全额偿还本息。因此，贷款过多必然造成风险。目前，解决贷款规模过大，化解财务风险，应主要采取以下措施：第一，省市政府应加大投入力度，增强高校偿还债务的能力。对于学校的债务，政府应承担一定的责任。我国一些经济发达的省份，如广东对于全省高校的100多亿元银行贷款，全部由省级财政安排专项资金偿还。其他一些省份也拿出一些资金为学校偿还了部分债务。河北省省级财政也应增拨一定数量的专款，主要用于省属高校的贷款贴息或补助。补助的办法按照学校的规模、财力、债务等情况确定。各市也要根据财力和所属学校的债务情况，安排相应的资金。第二，各有关金融机构要继续实施贷款的优惠政策，对确需后续建设的学校，在符合条件的前提下，金融机构要继续给予贷款支持，保证其信贷规模。对到期偿还贷款确有困难的学校，金融机构要创造条件，允许其办理展期和倒贷手续，并实行优惠利率，不得加收利息和其他费用。第三，积极创造条件，探索债务重组，将学校的短期贷款统一置换为长期贷款，并实行宽限期和优惠利率，缓解高校集中还款的压力。第四，高校作为偿还债务责任主体，要切实增强还款意识，制定还款计划，并将偿还贷款资金全部纳入预算之内，切实化解债务风险和危机，保证学校的持续健康发展。

（三）实行统筹兼顾，完善教育成本分担机制

总的原则是，统筹兼顾教育培养成本、群众承受能力、国家现行政策等因素，合理调整高校收费标准。针对目前高校收费现状和存在的问题，应重点做好以下工作：一是解决“本专倒挂”。按照以教育培养成本为主要因素核定收费标准的原则，本科学生的收费标准应该高于专科学生的收费标准。鉴于河北省高校收费整体水平较低等实际情况，要改变“本专倒挂”问题，应采取逐步提高本科学生收费标准的办法，而不能采取降低专科学生收费标准的办法。目前，国家仍实行不得提高高校收费标准的从紧政策，不具备解决“本专倒挂”的条件。待国家对高校收费政策“解冻”之后，可适时调整高校收费标准，逐步改变本科学生收费标准低于专科学生收费标准的状况。二是保持特殊收费项目所占比重。独立学院学生和名校热门专业学生等收费标准相对较高，是学校收费收入的一个重要内容，应保持这类学生数量在整个学生数量中的比重。新增招生指标要向独立学院倾斜，名校热门专业的学生人数应随着招生人数的增加而相应增加。三是完善民办高校的收费政策。《民办教育促进法》规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”《民办教育收费管理暂行办法》规定：“民办学校对非学历教育的其他受教育者收取的学费、住宿费标准，由民办学校自行确定，报价格主管部门备案。”这些法规为民办学校制定收费政策提供了依据，并突出了两个方面：第一，民办学校可按照培养成本加适当盈利的原则确定收费标准。第二，民办学校在制定收费政策方面有较大的自主权。民办高校的经费来源主要靠向学生收取学费。要鼓励和促进民办高校发展，就要依照国家有关法规，适当放宽民办高校的收费政策，以增加学校的收费收入和资金积累，扩大办学规模。需要指出的是，教育培养成本是制定和调整收费标准的基础和主要依据。但学校不同于企业，培养成本受到许多不确定性的影响，准确合理地计算培养成本难度较大。目前，国家还没有公布统一的高校办学培养成本，在实际中，只能采用简单的办法估算培养成本，并据此对收费标准进行核定和调整。

（四）坚持开放办学，吸引外部投资

一是加深与企业的深度融合。特别是高职院校可以和企业组建职教集团，集团之间的教育和经济业务往来，可以通过协作、参股、转让、托管、租赁等多种形式进行，实现优势互补，促进资源共享，实行规模化、集团化、连锁化办学，吸引企业资金投入职业教育。二是实行中外合作办学。按照“扩大开放，规范办学，依法管理，促进发展”的方针，鼓励和引进国外优质资源。中外合作办学者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学投入。中外合作办学的举办者，可以通过收取学费的办法取得合理回报。三是争取社会捐赠。从发达国家的高校情况看，捐赠收入在学校整个收入中占有一定的比重，而且呈不断上升的趋势。主要包括，馈赠基金、直接捐款和捐物。捐赠者有私人、公司企业、基金会、慈善团体等。相比之下，我国高校的捐赠收入很少。随着经济的发展和社会文明程度的不断提高，社会团体、企业和个人向教育捐款的比重将逐渐增加。要适应新的形势，制定和完善相关政策，对捐资者加以鼓励和引导。主要包括，对于捐资助教的企业和个人要在税收方面给予优惠；授予捐资助学者荣誉称号，提高影响力和知名度；采取多种形式进行宣传，大力弘扬爱教助教的精神；对于捐资较多的，图书馆、教学楼可以捐资者的名字冠名；可以成立教育基金会、校友会等形式，为捐款提供有利条件。总之，对待社会捐赠者，政府要从政治上给荣誉，经济上给支持，舆论上造声势，吸引更多的社会资金用于支持教育发展。四是高校应发挥自身人才密集和技术优势，兴办科技产业，通过科研、社会服务等方式，为社会创造价值，同时获取经济收益，增强自我发展的能力。

（五）制定优惠政策，减轻学校经济负担

从一定意义上说，政策也是资金，制定优惠政策是高校筹措资金的一个重要方面。目前，主要应该对高校征用土地和基本建设方面的政策进行调整，以减少学校的建设成本开支。一是土地征用政策。高校是社会公益事业，高校建设应纳入城市的整体规划，优先保证教育用地，并采用行政划拨的方式归学校使用，或对征用土地实行明显优惠于市场的价格。二是老校区土地置换政策。政府要支持高校依法进行老校区土地和资产置换。高校老校区土地和资产转让给社会公益事业单位的，其所得收入除扣除转让成本费用外，全部返还学校；高校老校区土地和资产转让其他单位的，要减少上缴财政部门收入的比例，加大学校留成收入的份额，使学校有更多的资金用于新校区建设。三是高校基本建设中的费用减免政策。高校基本建设收费涉及部门较多，设立项目繁杂，包括行政性收费项目、经营性收费项目、政府性基金项目、配套费收费项目等，这无疑增加了学校的建设成本。应对现行有关政策进行调整，对于涉及高校基本建设方面的收费，尽量予以减免。

参考文献

［1］张益禄．建立我国高等教育多元化结构投资体制的设想［A］．//张益禄，陈志选．高校财会改革文萃［C］．保定：河北大学出版社，1996：1-9．

［2］张保庆．关于中国教育经费问题的回顾与思考［EB/OL］．http://www.szeb.edu.cn/news/content.asp? id=589深圳市教育局网站，2002-09-17．

《河北师范大学学报》（教育科学版）2010年第4期，岳凤霞　张益禄

【注释】

[1]数据采用河北省教育厅的《2009年省级部门预算》。

[2]数据采用河北省教育厅的《2008年河北省教育经费统计资料》。