深化县级财政国库管理制度改革探讨

江苏省沛县财政局　张苏民　吴健

江苏沛县于2004年7月在徐州市率先开展了财政国库管理制度改革，确立了“收入在国库，支出在中心，核算在部门，监督在股室”的国库集中收付模式。经过几年来的改革和完善，管理范围从改革之初的预算内资金，扩大到纳入部门预算管理的所有预算内、外资金，全县70个部门184家单位纳入国库集中收付管理；管理方式从单一的直接支付和授权支付的内部操作形式，扩大到财政、人事工资、单位、银行、征收机关综合协调的多边管理模式；支付方式实现从实拨资金到初步零余额清算的关键转变；财政直接支付资金支出占整个财政支出的比例一直稳定在65%以上。然而，尽管沛县财政国库管理制度改革实施较早，但前进步伐较慢，且地方色彩较重，具有国库集中支付代表性的零余额清算结算方式尚未全面铺开，管理范围有待扩展，深化国库管理制度改革任重而道远。

一、沛县财政国库管理制度改革的现状

1.集中支付改革

（1）成立财政国库支付执行机构，明确工作职责。按照财政国库管理与支付执行相分离的要求，成立了“沛县财政局财政支付中心”，内设受理审核、资金支付、工资统发、会计核算四个岗位，负责具体办理所有财政性资金集中支付业务。

（2）建立国库单一账户体系。国库单一账户体系主要包括：财政部门开设的“国库单一账户”、“非税收入财政专户”、“财政零余额账户”、“预算外资金支付专户”、“单位零余额账户”。

（3）制定操作流程，规范支付程序。制定了国库集中支付业务操作规程。对预算单位《分月用款计划》的编制和审批、财政直接支付、授权支付的业务流程、办理时间、编报手续、相关职责等方面进行了详细的规定。

（4）实行部门会计集中核算，强化会计监督。为加强主管部门对所属基层单位的财务监管，成立部门会计核算中心，采取“集中管理、直接收付、单一账户、分户核算”的方式，集中统一办理本系统内会计核算和会计监督，所属基层单位实行定期报账制度。

（5）完善财政国库信息系统，提高资金支付效率。充分利用先进的银行支付系统和清算系统，建立起财政、人民银行、代理银行之间的信息网络系统，将财政支付信息与人行国库核算系统对接，全面提高财政集中支付业务处理的电子化程度和管理水平。

2.非税收入收缴改革

几年来，沛县按照总体规划、分步实施的原则，积极稳妥、循序渐进地推进非税收入改革，实行了“以网络为载体、单位开票、银行代收、财政统管”的票款分离征管模式，非税收入管理步入了规范化、良性化发展的轨道。

（1）建章立制，为规范非税收入管理提供制度保障。几年来根据上级政府非税收入的管理要求和本县管理实际，陆续制定了《沛县收费罚没收入收缴分离暂行办法》、《沛县非税收入“票款分离”操作规程》、《沛县政府非税收入管理制度》、《沛县财政票据管理制度》等相关制度。2005年，为规范镇级财政票据管理，出台了《沛县镇级财政票据管理暂行办法》；2007年，为在镇级财政全面推行“票款分离”，出台了《沛县镇级非税收入“票款分离”操作规程》。

（2）大力推行非税收入“票款分离”征管模式。一是进行可行性研究，确立具体实施办法。制订了《沛县非税收入“票款分离”操作规程》。二是清理收费项目，建立收费项目代码库。对县直行政事业单位收费项目进行全面清理，对县直150余家单位建立了1688个项目代码。三是先试点后推广，稳步实施。2003年，首先选择14家单位进行非税收入“票款分离”征管模式试点；2004年，正式启用非税收入“票款分离”软件，在全市率先实行了“票款分离”征管办法；2006年，开发了财政与农行、信用社所有基层网点的实时联网的传输接口，全面启动了镇级金融网点代收非税收入业务，共增加涉及全县15个镇的42家金融营业网点。目前，沛县县镇两级的所有非税收入完整地进入了县财政的“大笼子”，规范了非税收入的征缴行为，使全县“票款分离”征管改革工作上了一个新台阶。

（3）强化源头监控，规范收费票据管理。①全县所有收费项目均启用经省财政审核监制的《沛县非税收入收款收据》（电脑打印票据），并逐步取消原手工票据，对已发放的手工票据指定时间全部缴销；②电脑打印票据的购领、使用、监控、核销等工作均通过非税收入征收系统完成；③实行微机化管理财政票据，利用财政票据管理软件，实现财政票据的购领、发放、使用、缴款、核销的全过程机上运行；④建立健全收费票据稽查制度，配备专职稽查人员，定期组织检查；⑤强化对镇级的财政票据管理力度。制定了《沛县镇级财政票据管理暂行办法》，实施票据管理的“四统一”要求，即统一购领登记簿、统一票据收发明细账、统一专人负责、统一缴销程序。

3.银行账户管理

（1）严格预算单位开户管理。制订下发了《沛县县级行政事业单位银行账户管理暂行办法》，规定行政事业单位开立、变更、撤销银行账户，实行财政审批、备案、年检制度，规定了行政事业单位和社会团体开立、变更、撤销银行账户的工作程序。明确了财政局、监察局、审计局、人民银行在银行账户管理中的各自职责。

（2）规范财政资金专户管理。制定《沛县财政局县级财政性资金集中管理暂行办法》，将分散于农业、综合、企业、经建、社保、行财等科室管理的农业综合开发、世行贷款、粮发、社保等专项资金、基金、周转金，全部纳入国库科统一管理，实现资金统管。改变了过去资金分散、家底不清、开支较乱的状况，增强了局对资金的统一调度和宏观调控能力。实行同类财政资金专户归并，对属于同一性质或类似性质的资金专户进行了归并，实行分账核算。

二、改革取得的成效

1.实现库款统一调度，政府宏观调控能力进一步增强

实行改革后，有效解决了过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题，财政资金在实际支付前统一保存在国库单一账户，资金“蓄水池”由预算单位变为财政国库，实现了账户集中管理、收入集中管理、支出集中管理，即“一个池子蓄水，一个口子对外”的新模式。这在一定程度上缓解了财政调度资金的困难，增强了政府集中资金办大事、办急事的能力，强化了政府宏观调控能力。

2.规范财政支出行为，强化预算执行的约束力

实行国库集中支付后，预算单位必须按照预算执行程序，进行用款计划申报、审批和支付申请才能完成支付。强化了预算约束力，有利于促进部门预算的合理编制，使整个财政预算编制和执行工作更具科学性。在项目经费使用上，要求能实行将资金直接支付给供应商的全部实现财政直接支付，这在一定程度上制约了单位使用资金的随意性。通过提高财政直接支付比例来规范预算单位的财政支出行为，大大提高了财政支付的透明度。同时财政部门把对各预算单位的支出过程由事后监督变为事前预算、事中控制，收支直达，减少了中间环节和不合理开支，避免资金被层层截留、挤占、挪用的现象，有力地促进了“收支两条线”和政府采购工作的落实。

3.加快资金周转速度，提高财政资金使用效率

设置国库单一账户，注重加强财政直接支付管理，财政资金直接流向供应商，不仅提高了资金周转的速度，而且有利于确保财政资金安全。同时，由于所有的财政资金都集中在国库单一账户，从而降低了资金持有成本，提高了整体资金的使用效率。

4.规范银行账户管理，加大治理“小金库”力度

国库单一账户的设立，变预算单位多头开户为预算单位零余额账户，有效克服了财政资金分散支付的局面，从制度上限制了“小金库”存在空间，从而达到了从源头上预防和治理腐败的目的。

5.强化预算单位改革意识，提升财务管理水平

实行国库集中支付后，要求单位财务人员必须加强财务管理，提高对单位预算编制的准确性、前瞻性，对日常财务支出的计划性以及会计处理的及时性，这必将推动预算单位财务人员提高自身业务素质和会计信息化水平，促使集中支付改革不断向纵深发展。

三、存在的问题

1.预算改革与国库集中支付制度改革不协调

部门预算改革与国库集中支付改革还有不相适应的地方。首先表现为：预算细化不够，尤其是项目资金没有细化预算，使得国库集中支付的依据不充分。其次是年初预算下达时，有相当一部分资金只能落实到具体项目而难以落实到具体单位。同时由于超收收入安排和切块资金的存在，造成年中追加频繁，年中增加预算的随意性很大，这样就无法按年初预算划分财政直接支付和授权支付的资金范围，不能满足国库集中支付的基本要求。三是预算批复下达时间较晚，一般在4月份以后，造成一季度甚至更长时间集中支付系统无预算指标控制。

2.银行间清算系统与国库集中支付制度改革不适应

受代理银行与人行支付系统定时、定场次清算的限制，我们县全天只有一场清算，造成国库集中支付的资金当日无法清算，财政部门只有在代理银行设立备付金账户。同时，代理银行普遍存在“重服务，轻监管”问题，导致代理工作不能适应国库资金安全运行的总体要求。

3.镇级国库集中支付制度改革不到位

受客观条件限制，镇级只有工资性支出（含村干部工资）、政府采购支出、涉农补助支出等纳入到国库集中支付系统，其余资金仍然采取的是拨付往来款等实拨资金形式，与“纵向到底、横向到边”的总体要求有很大差距。

4.预算执行动态监控机制有待完善

国库集中收付制度改革为财政管理实现事前、事中、事后监控提供了可能和技术支撑，但国库集中收付制度的实施给国库监督管理提出了新的要求，即要有健全的监督制约机制相配套。一是财政部门对预算单位整个收付行为进行全过程的监控有待加强。二是财政内部的监督制约机制有待完善。三是财政、人行、代理银行三家联动监控有待进一步协调。

5.国库集中支付改革与预算支出进度的矛盾

实施国库集中支付改革的目的或成效之一就是：在财政资金未支付到收款人或用款单位之前，最大限度的保留在国库单一账户。改革后，只有当预算单位实际发生支付时，财政资金才会流出国库，财政列为支出。而改革前，财政资金拨付到一级预算单位即列财政支出，此时资金可能滞留在一级预算单位，未形成实际的支出，财政则反映该项目已实施完毕。国库集中支付改革在加快资金支付的效率和速度，促进支付过程规范化的同时，使支出进度偏缓显示出来。

6.推行公务卡结算方式存在“瓶颈”

就苏北县级城市而言，一是传统消费观念根深蒂固，商家需要支付手续费，希望进行现金交易，消费者不习惯采用刷卡消费，在一定程度上影响公务卡的推进。二是POS机的布放点有限，大部分商家没有POS机，即POS机投放点面不够，公务人员在许多地方从事公务活动时不能刷卡。

7.国库集中收付信息管理与网络建设有待加强

一是数据安全问题。数据库没有实现实时备份和异地备份，一旦不可抗力因素造成数据损坏，整个支付系统将面临瘫痪危险。二是网络安全问题。目前国库集中支付系统操作缺乏严格的身份认证，他人很容易盗用单位信息登录国库集中支付系统。

四、措施和建议

1.深化部门预算改革，强化预算意识

一是要调整预算批准程序和时间。如果要达到国库集中收付制度按当年批准的预算作为用款申请依据的要求，则预算批准时间必须提前确定。二是要细化预算编制。按照综合预算的原则、部门预算的方式细编预算，使部门预算的承受单位和具体项目进一步细化，为国库部门直接办理财政集中支付创造预算基础条件。三是要强化政府领导、单位领导、项目执行部门的预算意识，提高预算的严肃性和约束力。使预算改革和国库集中支付制度改革相互协调，促进国库集中收付制度改革完全实现。

2.进一步规范财政专户资金管理，逐步纳入国库集中支付范围

继续清理和归并财政专户，严格财政专户开户审批管理，切实加强对县级财政专户设置与管理的指导和监督。进一步规范财政专户资金拨付管理，将具备条件的财政专户资金纳入国库集中支付范围，继续保留实拨方式的财政专户资金也要实行财政内部联网操作，强化系统监控职能，切实防范财政专户资金拨付风险。

3.健全监督制约机制，尽快建立预算执行动态监控机制

财政部门必须尽快完善内控机制和外部监督机制，以防范财政资金风险，确保财政资金安全。预算执行动态监控是现代国库管理体系的重要组成部门，是预算执行流程中不可缺少的一个重要环节，是前移财政监督关口，防范资金支付使用风险的机制保障，通过国库动态监控系统可对国库资金支付进行全程跟踪、实时监控、异常预警，确保国库资金的安全。

4.加快建立财政国库管理信息系统，促进信息系统“大平台”建设

尽快解决各地各自为政的做法，加快推进“金财工程”建设，搭建完善的财政国库管理信息系统，提高财政国库业务处理的自动化、电子化和信息化水平，将各种资金拨付全面纳入信息系统管理。完善银行支付系统和银行清算系统，尽快实现“财税行库联网”。将财政支付数据与人行国库核算系统对接，构建国库与财政、代理银行、预算单位之间信息传输联网处理系统，全面提高财政集中支付业务处理的电子化程度和管理水平，推进国库集中收付的改革。

5.加强国库集中收付系统安全管理，防范系统运行风险

制订统一的系统安全操作规范，强化系统安全措施，研究建立网络认证系统和数据备份系统，严格系统操作密码管理，切实规避系统运行风险。加强数据保密、病毒防范、入侵检测、数据传输加密等安全防范建设工作。

6.统筹兼顾，全面推进财政改革一体化建设

继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、行政事业单位国有资产管理五项改革，推进财政改革一体化建设进程。