政府间国际组织的特权和豁免问题

二、政府间国际组织的特权和豁免问题^[40]

政府间国际组织作为法律人格者，在其成员国境内有权从事缔结合同、购置财产等民事行为，并因此与成员国其他私法主体之间形成民商事法律关系，而与其他国内私法主体不同，政府间国际组织在国际民商事活动中往往享有一定的特权和豁免权。

(一)政府间国际组织特权和豁免的依据

1.理论依据

对于国际组织享有特权和豁免的理论依据，目前主要有两种观点:职能需要说和代表说。前者认为，国际组织之所以享有特权和豁免权，是实现该组织宗旨和职务的需要。后者则认为，国际组织之所以享有特权和豁免权，是因为国际组织在一定程度上代表着成员国的利益和愿望，给予其特权和豁免，实际上是成员国之间的相互尊重和礼让。

目前，职能需要说似乎获得更为普遍性的认可，《联合国宪章》第105条的规定即持此种观点。联合国国际法委员会在制定《维也纳外交关系公约》的过程中也认为，“国际组织的豁免权只能建立在职能的基础上”。对此，美国法学家孔兹说:“给予国际组织以特权和豁免……的理由和目的，是保障国际组织在法律上和实践性上的独立性，以便它们能完成任务。”^[41]与国家豁免的主权依据相比，国际组织本身并不具有主权要素，但国际组织一经产生即具有相对独立于其成员国的法律人格，独立地参与国际交往，执行其职能以实现其设立时的宗旨。为避免成员国政府对国际组织的行为进行干涉，国际组织章程中通常也规定其在成员国境内享有一定的特权和豁免。这种特权和豁免既是国际组织保持其独立性的需要，也是国际组织履行其职能的客观需要。

但仅以职能需要说作为国际组织特权和豁免权的理论依据，似乎也并不充分。毕竟，国际组织的设立是以主权国家的合意为基础的，国际组织的运转也离不开主权国家的支持，甚至国际组织特权及豁免本身，也需要主权国家依据相关条约或其国内法具体给予。因此，我们认为，在分析国际组织特权及豁免权的理论依据时，仍需要考虑到国际组织在事实上与其成员国之间的联系性，在强调国际组织独立行使职能需要的同时，不应忽视国际组织对其成员国利益和愿望的代表性。

2.法律依据

国际组织的特权和豁免权，最初是在一般性外交特权和豁免权的基础上发展起来的。因此，各国及国际组织大都直接使用有关外交特权和豁免权的法律规则，来处理国际组织的特权及豁免权问题。联合国成立后，制定了以联合国为中心的有关国际组织特权和豁免的公约体系，并逐渐确立了有关国际组织特权及豁免的国际法规则。现今，对一国法院而言，有关国际组织特权和豁免的法律依据既包括国际条约，也包括国内立法;既包括普遍性的多边公约，也包括一些双边性条约。

通常，各国际组织的章程或其他组织性条约中都会包括一个基本条款，规定成员国有义务向组织、其他成员国使团及组织职员提供在其本国境内的特权与豁免，如《联合国宪章》第105条。^[42]不过这种条款通常原则性较强，不利于具体操作，因此，往往需要制定更为具体的专门性公约予以补充。如1946年制定的《联合国特权及豁免公约》和1947年制定的《联合国各专门机构特权及豁免公约》，既是关于联合国及其专门机构特权和豁免权最为重要的两个公约，也是事实上许多普遍性国际组织在规定其特权及豁免权时所主要参照的两个公约。

除了由成员国共同缔结的组织性条约之外，还存在一些以国际组织名义所缔结的有关国际组织特权及豁免权的双边条约。如国际组织同总部所在地国签订的总部协定，与承办组织活动的东道国、接受组织技术或经济援助的受援国签订的双边协定，以及同接受或参与维持和平行动的国家签订的双边协定，等等。^[43]1947年联合国和美国关于联合国会所的协定、1954年联合国教科文组织同法国之间的协定以及1961年联合国和刚果政府签订的有关联合国在刚果地位的双边协定即属此类条约。而且，如果有的国际组织缺乏有关本组织特权及豁免的组织性条约，还可能出现大量国际组织同其成员国之间关于特权及豁免的双边协定。

对于主权国家而言，国际组织在其本国境内所享有的特权和豁免，不仅有条约法上的依据，而且还可能存在具体的国内法依据，如1945年美国的《国际组织豁免法》和1950年英国的《国际组织法》。这些有关国际组织特权及豁免的国内法规定，虽然并不能对其他国家产生法律上的约束力，但在该主权国家与国际组织之间，在该国境内则显然具有法律约束力，除非该国内法规定违反其条约义务或国际强行法的规定。

(二)国际组织特权及豁免的范围

1.享有特权及豁免的主体

作为国际和国内社会中相对独立的法律人格者，国际组织本身通常在其成员国国内法院中享有相应的特权和豁免权，因此，国际组织本身是有关国际组织特权及豁免权的当然主体。但国际组织作为一个组织体，必须通过组织的代表机构及其职员，来具体履行组织职能。实际上，为确保组织职能的履行和宗旨的实现，通常也需要赋予国际组织的机构及其职员一定的特权和豁免权。应当明确的是，国际组织的机构及职员所享有的特权及豁免权，是基于国际组织的特权及豁免权而派生出来的，其本身并不是相关特权及豁免权的当然主体，并且不同国际组织、不同级别的机构和职员，所享有的特权及豁免权也不尽一致。

同时，国际组织的特权和豁免权，也给予了那些虽非国际组织正式机构或职员，但事实上代表国际组织履行职能的机构或人员。如同国际组织的机构和职员一样，这些非正式的组织机构和人员在履行国际组织所委托的职能时，实际上也充当了国际组织的代理人或代表人的角色，其职务行为也应视作国际组织本身的行为，因此，也应享有相应的特权和豁免权。值得注意的是，这部分主体所享有的特权和豁免权，同样是国际组织本身特权及豁免权的派生，而且对其行为的职能性限制应更为严格，以防止不适当地扩大国际组织特权及豁免权的主体范围。

另外，各成员国派驻国际组织的代表团人员，也享有相应的特权和豁免权。这种派驻国际组织的代表所享有的特权及豁免权，与一般性外交使团所享有的特权和豁免权并不一样，其依据并不在于派驻国与国际组织总部所在地国之间的相关条约或习惯做法，而是基于国际组织本身的特权和豁免权，以保证国际组织正常履行其职能、实现其宗旨，并维护其独立的国际法律人格。

2.特权及豁免的内容

如前所述，国际组织的特权及豁免，既包括组织本身所享有的特权及豁免，也包括组织机构及其职员所享有的特权和豁免，还包括其他代表国际组织履行职能的机构和人员，以及派驻国际组织常驻人员的豁免。鉴于其他机构或人员享有特权及豁免的派生性，在此，我们仅重点探讨有关国际组织本身所享有的特权及豁免权的内容。

概言之，国际组织在国内法院中通常享有司法管辖的豁免、诉讼程序中的特权及豁免、以及执行程序中的特权及豁免等。(1)司法管辖豁免。即在国内法院中，不得对国际组织及其财产提起诉讼。国际组织作为独立的法律人格者，如果允许成员国对其行为的合法性和效力进行判断，显然会影响到职能行为的独立性。因此，有关国际组织特权及豁免的条约通常规定，国际组织在其成员国法院享有司法管辖豁免。(2)诉讼程序中的特权及豁免。即在法院诉讼过程中，不得对国际组织及其财产采取某些强制性措施。国际组织在其驻在地国的财产、房舍和档案不受侵犯，是有关国际组织特权及豁免权的一项原则性规定，当然在诉讼过程中，其财产、房舍及档案也享有相应的特权和豁免权。成员国法院不得对国际组织的财产、房舍及档案采取扣押、扣留等强制性措施，也不得强迫国际组织及其人员出庭作证或出示有关证据。(3)执行程序中的特权及豁免。即不得对国际组织采取强制性的执行措施。在针对国际组织的判决执行过程中，成员国国内法院不得对国际组织的财产、房舍、档案采取强制性的没收、拍卖、变卖等执行措施，除非国际组织在特定情况下明示地予以放弃。

当然，由于不同国际组织在其宗旨、职能范围、成员国构成、法律地位等方面有较大差异，因此，不同国际组织所享有的特权及豁免权的具体内容也不尽一致。诚如布朗利所言:“关于国际组织豁免的确切内容，现在也还没有普遍性协定……无论如何，国际豁免十分专门具体，不可避免地存在极大的差异。”^[44]而对于各国法院而言，至今也并没有形成统一的习惯性做法，有些国家法院依照外交豁免或国家豁免规则来处理国际组织的特权及豁免问题，有些国家法院则采取更为谨慎的态度，严格遵循职能需要原则，来处理国际组织的特权及豁免问题。

3.特权及豁免的限制

随着国际组织数量、规模、职能范围的不断扩张，在国际组织特权及豁免的范围问题上，也产生了类似于国家豁免范围的问题。即能否对国际组织的豁免范围，也采取限制豁免主义的做法，将国际组织的行为区分为“公法行为”和“私法行为”，对“公法行为”赋予特权及豁免，而对“私法行为”拒绝给予特权及豁免。

我们认为，在国际组织特权及豁免范围上，采取限制性豁免主义的主张，同样存在着对国际组织行为性质进行区分的难题。与国家具有主权属性还不同，国际组织本身并不具有主权属性，据此，很难像限制豁免主义将国家行为区分为“主权行为”和“非主权行为”那样，将国际组织的行为做同样的区分。对此，罗伯特·詹宁斯认为，在国际组织的法律地位问题上，“将国际组织与主权国家类比，完全没有必要的，也是不符合逻辑的”。希金斯也认为，“主权行为和非主权行为的区分不能适用于国际组织，因为国际组织并不能以主权者的身份行事”。^[45]另外，国际社会也缺乏对国际组织行为进行区分的机关，如果赋予国内法院对国际组织行为审查的权力，显然又破坏了国际组织法律人格的独立性。

而且，国际组织取得特权及豁免权的主要依据在于其职能需要性，只要国际组织的相关行为是在执行其法定职能及达成其宗旨所必需的范围内，其就理应享有相应的特权及豁免权。这似乎正与区分国家行为性质的“目的说”有着异曲同工之妙。事实上，如果抛开职能需要于不顾，世界银行集团、国际货币基金组织等广泛从事“私法行为”的国际组织，将无法获得应有的特权及豁免。^[46]

当然，并不是说国际组织的特权及豁免权是不受限制的。实际上，国际组织章程或其他组织性文件中关于其宗旨和职能范围的界定，就是对国际组织特权及豁免权范围最恰当的限定。只有在此范围内，国际组织的法律人格才能得以存在，才有资格享有权利和承担义务，这当然也包括其在国内法中的豁免和特权。另外，国际组织在其同有关国家的双边协定中，也可以对特权及豁免的具体范围予以限定，而且在一定的条件下，国际组织还可以主动放弃其特权和豁免权。

(三)国际组织特权及豁免权的放弃

国际组织所享有的特权及豁免权可以由其通过一定方式予以放弃，对此，1946年《联合国特权及豁免公约》第2条第2节规定，联合国有权放弃其财产和资产所享有的对任何形式法律诉讼的豁免权。该公约第20、23节也分别规定，赋予联合国官员和专家的豁免权是为联合国的利益而非为个人的私利。如果秘书长认为引用豁免权有碍司法的进行，而放弃它又不损害联合国的利益时，秘书长有权并且有责任放弃该类人员的豁免权。

与国家豁免的放弃一样，放弃的形式和范围问题同样是关于国际组织豁免放弃争论较多的问题。而且，由于国际组织特权及豁免权更多地取决于各国际组织章程或其他组织性条约的具体规定，国际组织特权及豁免放弃的规定显得更为分散，而对放弃的形式和范围做统一规定显然也不现实。

1.放弃的形式

一般认为，国际组织可以明示地放弃特权及豁免权，但对于是否可以推定国际组织默示地放弃管辖豁免则争议较大。对此，《联合国特权及豁免公约》仅承认此种明示放弃的效力，并且明确规定对管辖豁免的放弃，并不包括任何执行措施的放弃。实践中，对于出庭参加诉讼、合同事先约定放弃豁免、约定仲裁解决争议等行为能否构成国际组织自愿放弃豁免，则意见不一。此外，国际组织通常还可以在其章程中或有关条约中明确规定，其不享受特权及豁免权的具体范围。事实上，这也是国际组织放弃其特权及豁免权的一种形式。

2.放弃的范围

通常情况下，国际组织特权及豁免权的放弃总是具体的，在特定条件下由国际组织的行政首长做出。一般认为，国际组织对管辖豁免的放弃，并不导致其对诉讼过程和执行程序中特权和豁免权的放弃。至于放弃的具体范围，除事先放弃外，通常由国际组织在具体案件中具体做出。同时，除相关条约或国际组织决议另有规定外，这种放弃既可以是对管辖豁免的放弃，也可以是对诉讼过程中特权或执行豁免的放弃;既可以是对其相关财产的特权及豁免权予以放弃，也可以是对其组织机构或人员特权及豁免权的放弃。

【注释】

[1]参见谭兵主编:《民事诉讼法学》，法律出版社1997年版，第153～163页。

[2]参见梁西主编:《国际法》(修订第二版)，武汉大学出版社2000年版，第90页。

[3]参见李双元、谢石松著:《国际民事诉讼法概论》(第二版)，武汉大学出版社2001年版，第287页。

[4]黄进著:《国家及其财产豁免问题研究》，中国政法大学出版社1987年版，第12～13页。

[5]奥本海著:《奥本海国际法》，詹宁斯、瓦茨修订，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版，第277页。

[6]参见李双元等编:《国际私法教学参考资料选编》(中册)(程序法)，北京大学出版社2004年版，第871页。

[7]参见李双元等编:《国际私法教学参考资料选编》(中册)(程序法)，北京大学出版社2004年版，第881页。

[8]参见李双元等编:《国际私法教学参考资料选编》(中册)(程序法)，北京大学出版社2004年版，第1204页。

[9]参见龚刃韧著:《国家豁免问题的比较研究》，北京大学出版社1994年版，第194页。

[10]龚刃韧著:《国家豁免问题的比较研究》，北京大学出版社1994年版，第186～190页。

[11]参见梁淑英:《浅析国家豁免的几个问题》，载《政法论坛》2000年第2期，第110页。

[12]参见黄进著:《国家及其财产豁免问题研究》，中国政法大学出版社1987年版，第48页。

[13]李浩培:《论国家管辖豁免》，载《中国国际法年刊》(1986年卷)，中国对外翻译公司出版社1986年版，第304页。

[14]转引自黄进著:《国家及其财产豁免问题研究》，中国政法大学出版社1987年版，第56页。

[15]李双元等编:《国际私法教学参考资料选编》(中册)(程序法)，北京大学出版社2004年版，第871页。

[16]C.Sehrener，State Immunity:Recent Development，Grotius Publications 1998，p.10.转引自黄进、肖永平主编:《展望二十一世纪国际法的发展》，湖北人民出版社2001年版，第46页。

[17]李双元等编:《国际私法教学参考资料选编》(中册)(程序法)，北京大学出版社2004年版，第1204页。

[18]龚刃韧著:《国家豁免问题的比较研究》，北京大学出版社1994年版，第219～222页。

[19]参见李双元等编:《国际私法教学参考资料选编》(中册)(程序法)，北京大学出版社2004年版，第1205页。

[20]参见李双元等编:《国际私法教学参考资料选编》(中册)(程序法)，北京大学出版社2004年版，第1121页。

[21]李双元等编:《国际私法教学参考资料选编》(中册)(程序法)，北京大学出版社2004年版，第1206页。

[22]参见龚刃韧著:《国家豁免问题的比较研究》，北京大学出版社1994年版，第241～246页。

[23]龚刃韧著:《国家豁免问题的比较研究》，北京大学出版社1994年版，第264页。

[24]参见姚梅镇主编:《国际经济法概论》，余劲松主持修订，武汉大学出版社1999年修订版，第39页。

[25]参见姚梅镇主编:《国际经济法概论》，余劲松主持修订，武汉大学出版社1999年修订版，第37页。

[26]与国家管辖豁免与执行豁免的关系相类似，通常也有“一体说”和“区分说”两种方法来处理国家管辖豁免与诉讼程序豁免的关系。对于“区分说”和“一体说”，笔者将在执行豁免部分予以具体阐释。

[27]参见龚刃韧著:《国家豁免问题的比较研究》，北京大学出版社1994年版，第352～355页。

[28]参见李双元等编:《国际私法教学参考资料选编》(中册)(程序法)，北京大学出版社2004年版，第1208页。

[29]李双元等编:《国际私法教学参考资料选编》(中册)(程序法)，北京大学出版社2004年版，第1208页。

[30]参见梁西著:《国际组织法》(修订第四版)，武汉大学出版社1998年版，第407～410页。

[31]参见梁西著:《国际组织法》(修订第四版)，武汉大学出版社1998年版，第4页。

[32]政府间国际组织作为国际法的独立主体，在实践中，同其成员国、非成员国及其他国际组织之间展开了广泛的交往。而相关条约也对国际组织的国际行为能力予以确认，如1986年《关于国家与国际组织间及国际组织相互间条约法的维也纳公约》即对国际组织的缔约权进行了明确规定。

[33]参见梁西著:《国际组织法》(修订第四版)，武汉大学出版社1998年版，第407～410页。

[34]参见［英］伊恩.布朗利著:《国际公法原理》，曾令良、余敏友等译，法律出版社2003年版，第762页。

[35]盛红生、贺兵主编:《当代国际关系中的“第三者”——非政府组织问题研究》，时事出版社2004年版，第218页。

[36]参见王彦志:《非政府组织的兴起与国际经济法的合法性危机》，载《中国国际法学精萃》，法苑精萃编辑委员会编，机械工业出版社2004年版，第279页。

[37]参见黄志雄:《非政府组织:国际法律秩序中的第三种力量》，载《法学研究》2003年第4期，第126～127页。

[38]我国对民间组织的法律性质和法律地位限制得较为严格，1998年新颁布的《社会团体登记管理条例》，禁止非法人社团的存在。因此，我国目前法律框架下，那些未经登记的社会团体，不可能作为非法人社团存在。而《取消非法民间组织暂行办法》则将这些未登记社团界定为非法民间组织。详细论述见齐红:《结社自由与非法人社团制度》，载《环球法律评论》2004年秋季号，第301～303页。

[39]在此方面，最具典型意义的是国际红十字会，不少国家承认其国际法律人格，并赋予在其境内的一定的特权和豁免权。

[40]由于政府间国际组织在非成员国的特权及豁免地位，以及非政府国际组织的特权及豁免权往往取决于各有关条约或国内法的具体规定，内容较为分散，不便一一阐释。因此，本文仅探讨政府间国际组织在成员国的特权及豁免权问题。

[41]转引自孙林、张红虹:《国际组织的特权和豁免》，载《中国国际法年刊》(1982年)，第174页。

[42]参见饶戈平:《论政府间国际组织的法律人格》，载《中外法学》2003年第3期，第327页。

[43]参见饶戈平:《论政府间国际组织的法律人格》，载《中外法学》2003年第3期，第328页。

[44]［英］伊恩·布朗利著:《国际公法原理》，曾令良、余敏友等译，法律出版社2003年版，第756页。

[45]Michael Singer，Jurisdictional Immunity of International Organizations:Human Rights and Functional Necessity Concerns，Virginia Journal of International Law(Fall)，1995.

[46]Michael Singer，Jurisdictional Immunity of International Organizations:Human Rights and Functional Necessity Concerns，Virginia Journal of International Law(Fall)，1995.