高等教育管理规范性价值的分析介绍

第二节　规范性价值

公共管理是“对公共事务进行管理的社会活动。具体来说，是公共管理主体为了解决公共问题、实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动”^［6］。公共事务关系全体社会成员的利益，它包括维护公共安全与秩序、提供公共产品和服务、有效利用公共资源等。公共管理的根本目的就是实现公共利益，如何来判定公共利益，则涉及价值的尺度。

公共管理等于“公共性”加“管理”。“公共性”是公共管理的本质性，也是衡量公共管理的价值尺度。偏离公共性，则公共管理就不是真正的公共管理，或者，就不是良好的公共管理^［7］。公共性使公共管理与一般的企业管理、私营部门管理区别开来，公共性要求公共管理以公共利益为依归，将人民大众的利益放在第一位。因此，它代表某种“规范性”的价值标准。正如康德所说:“从公共权利的全部质料之中(就是国家之内人与人的，或者还有各个国家相互之间各种不同的由经验所给定的关系)进行抽象，那么就只剩下公共性这一形式，这种可能性是每一项权利要求中都包含着的，因为没有它就不会有正义(正义是只能被想象为可以公开宣告的)，因而也就不会有权利，权利仅仅是由正义所授予的。”^［8］

公共性也可以说是公共管理客体本身的属性所要求的。以教育为例，“由于教育是保障社会再生产和继续存在的基本活动，肩负着维护和提高公民生活质量的重任和功效，它所提供的产品或服务由人们共同地占有和享用，具有为社会服务的公共职能，是人类社会赖以生存和发展的重要基础，因此，这种既使社会受益，又使个人受益的责任和功效促成了教育的公共性”。“20世纪80年代以来，教育基础的结构性变化，导致了全球范围内以引进市场要素为核心，包括教育观念、教育制度、学校运行方式、教育评价方式等内容的全方位的教育重构运动。由于各国的历史背景、教育制度、社会结构和文化传统各不相同，改革的表现方式和立场各有差异，改革的趋势也不尽相同。但无论选择何种道路，‘教育的本质性目标都不会发生变化’。在公共教育权力配置和转换过程中，实现教育的公共性是制度变革最基本的价值基础。”^［9］

王长乐、陈干全在考察了国内外有关公共管理“公共性”内涵的观点后得出判断:人们“倾向于把‘公共性’作为公共管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系”^［10］。在这个价值体系中，公平与正义应当是最基本的价值理念。按照这个价值理念，在公共事务中，社会所有公民都具有平等的权利和机会，而不因为出身、天赋、种族、性别、财富等的差异而受到歧视、侵害和剥夺。公平与正义意味着社会成员机会均等，并内在地要求政府在公共管理的过程中平等、公正地对待当事人，防止和减少实际的不平等。公平与正义应当是公共管理运行的最高准则。

在高等教育公共管理领域，公平与正义已经成为国际所普遍认可的价值目标。联合国教科文组织在《21世纪的高等教育:展望和行动世界宣言》中就指出，应当让人们“平等接受高等教育”;“根据《世界人权宣言》第26.1条，能否被高等院校录取应根据那些想接受高等教育的人的成绩、能力、努力程度、锲而不舍和献身的精神，而且一个人一生中的任何时候均可被录取，其以前所获得的实际能力应得到应有的承认。因此，任何人不得因其种族、性别、语言、宗教，也不得因其经济、文化或社会差别或身体残疾而被拒绝接受高等教育”^［11］。

然而，公共管理公共性的价值要求总是受到现实的挑战，这种挑战除了观念对立的因素以外，还来自于公共资源不足的困境。拿高等教育来说，在世界上大部分国家，它仍然是稀缺性资源，坚持高等教育的机会平等和正义并不是一件容易的事，而消除高等教育机会的实际不平等更是任重而道远。近几年，中国高等教育入学率已经越过大众化门槛，但是要求教育公平的呼声却越来越高涨，乃至有起诉教育部的案件发生。这就涉及我们的高等教育公共管理在制度上、在政策上是否满足了公共性的基本价值要求的问题。

公共管理的公共性价值的实现，与公共权力的民主性程度有关。公民社会的发达是公共管理有效实施的社会基础，民主政治能培养对公共行政的“理智性理解”，公民的参与和监督能够克服或最大限度地减少公共权力的异化。公共性要求公共权力职责范围明确、运作过程公开透明、行政的结果以公民的认可为归依。但是，在我国当前环境中，公共权力的民主性并没有在公共管理中得到充分的体现，权力的垄断、管理的专断仍然是较为普遍的现象，这也是公共管理公共性价值遇到的严峻挑战。

从公共管理本身看，公共性丧失或者说公共性失范的一个缘由，是管理主义的盛行。由于公共管理的扩张和资源减少，公共管理主体以经济、效率、效能为行为原则，致力于提高管理的技术，注重实现公共管理目标的各种可能方式和手段，而忽视公共管理公共性。公共性的丧失使得公共管理活动发生价值偏离，变成纯粹的管理活动。这种情况，国外有，国内也有。在高等教育公共管理中，绩效本是一种资源管理的手段，但在有些地方绩效本身成为目的，在追求绩效的行动中，教育公共性价值则放在了一边。

从另一方面讲，公共性失范的又一个缘由，是公共管理主体管理伦理的不端。公共管理组织从逻辑上讲是受公众的委托来行使公共权力的，在道德上它们应当代表委托者的利益，以“公”的立场来正确处理公共事务。可是，在现实中，公共权力的行使者有可能谋求自身的利益，因此需要有制度和机制来约束这种自利倾向，通过问责来防止权力的蜕变，防止公共利益为少数人占有。