政协自身建设与地方政协的发展

（三）政协自身建设与地方政协的发展

从二届全国政协开始，人民政协在自身的组织建设上有了一些变化和调整，在制度建设方面也取得了一定的进展，在地方政协的发展上也有一定程度的推进。

首先，在组织建设层面有组织形式、组织结构与组织机构三个方面的变化与调整。

在组织形式上，从原来的全体会议、全国委员会、常务委员会三个层次改为全国委员会和常务委员会两个层次，全国委员会由各民主党派、各人民团体推出的代表为基础组成。地方委员会也设为两层，即地方委员会全体会议和常务委员会。这样做的目的，据周恩来的说法是可以“减少不必要的层次，又可以扩大全国委员会和地方委员会的名额，有利于保持广泛的代表性，扩大团结面”^[23]。在组织结构方面，即参加政协的单位组成和委员人数上也发生了变化，在参加一届全国政协全体会议的全部662名代表中，区域代表9个单位，102人，军队代表6个单位，60人，两者相加，共15个单位，162人。1954年，区域代表、军队代表由于已经参加人大，不再作为政协的参加单位，在党派代表中，因三民主义同志联合会和中国国民党民主促进会并入中国国民党革命委员会之中，以及中国人民救国会宣布解散而减少了三个单位。在团体代表中，减少了中华全国学生联合会、上海各人民团体、自由职业界人士3个单位，而增加了合作社、医药卫生界、对外和平友好团体、社会救济福利团体4个单位。这样，从二届政协开始，中国人民政协全国委员会改由党派、团体、界别、特邀四个方面组成，即由中共、民革、民盟、民建、无党派、民进、农工、致公、九三、台盟、青年团、工会、农民、妇联、青联、合作社、工商联、文联、自然科学团体、社会科学团体、教育界、新闻出版界、医药卫生界、对外和平友好团体、社会救济福利团体、少数民族、华侨、宗教界共28个单位和特别邀请人士组成，共计29个参加单位，委员共计559人。三届政协期间，“自然科学团体”被“科协”替代，“青年团”、“民主妇联”、“民主青联”分别更名为“共青团”、“妇联”和“青联”，参加单位仍为29个。区域代表、军队代表的退出，再加上人民团体自身的改造与同化，使得后来的参加单位数目锐减，人民政协的包容性与代表性有了很大的削弱。参加一届政协全体会议的中共党员约占44％，各民主党派的代表约占30％，工人、农民和各界无党派人士的代表约占26％。到五届全国政协会议时，中共党员的委员比例上升到60％，非党的比例则下降到40％。^[24]总体上，相比于一届政协全体会议时参加单位和人员代表性的空前盛况，后来二至四届全国政协的参加单位在数目与规模上都有所缩减（总数都是29个）。这也是人民政协的代表性和广泛性在一定程度上被削弱的外在体现。

而从政协自身的组织机构来看，一届政协全国委员会的主要工作机构是8个工作组。各工作组在新中国成立初期的主要任务是协助中央人民政府审议法案，提出建议，反映意见，以及宣传、解释政策法令。^[25]从二届全国政协常务委员会第五次会议开始，决定改设工作组，出现了工作组、专委会并存的情况。以全国政协为例，尽管当时工作组是多数，如二届全国政协增设了医药卫生、民族、妇女三个工作组，共设了国际问题、工商、文化、教育、科学技术、医药卫生、社会福利、妇女、华侨、民族、宗教等11个组。到50年代末，政协全国委员会共设立了8个工作组，4个专门委员会。三、四届全国政协时工作组均设9个，但是，专委会也先后设立过5个，即学习委员会、地方工作委员会、联络委员会、文史资料研究委员会和提案工作委员会（地方工作委员会和联络委员会后被撤销）。关于专委会制度的发展，政协全国委员会设立了国际问题、工商、文化、教育、科学技术、社会福利、华侨、宗教等8个工作组，并组织委员和有关方面参加。由于全国人民代表大会已于1954年9月召开，人民政协已完成代行人大职权的历史任务，因此，全国政协工作组（委）的主要工作由审议法案转向以进行日常统一战线活动为中心内容，宣传政策，反映意见，协调关系，增强团结。^[26]

其次，在制度建设上，如前所述，首先是制定了《中国人民政治协商会议章程》，章程规定人民政协的基本任务是：“在中国共产党领导下，将继续通过各民主党派、各人民团体的团结，更广泛地团结全国各族人民，共同努力，克服困难，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。”^[27]章程除总纲外分三章25条，规定了参加人民政协的各单位和个人共同遵守的七项准则。相比于政协组织法，政协章程的制定是政协组织重新定位的标志。关于政协章程，章伯钧当时有一个说明。他说：“我们认为‘中国人民政治协商会议组织法’应当改为‘中国人民政治协商会议章程’，因为中国人民政治协商会议是以各民主党派、各人民团体为基础所形成的人民民主统一战线的组织，它的规章定名为‘章程’是适当的，这可以同国家机关的条例和组织法有所区别，可以避免同国家权力机关所通过的具有强制性的法律效力的‘法’和‘条例’相混淆；也正如党派和人民团体的组织规章一样，其中基本包括总纲和组织条文两部分，而它的名称则称为‘党章’或‘会章’或‘章程’，如同中国共产党的党章就是一个显著的例子。”^[28]从“组织法”到“章程”，人民政协作为一个组织存在的必要性发生了根本变化，此后人民政协一直作为一个统一战线组织存在于国家政治生活中，政协章程成为其作为组织存在和开展活动的合法依据。此外，在此阶段开始形成了两项重要的制度成果。其中一项是形成了委员视察制度。组织政协委员视察的最初动机，实际上是为了组织委员参观，让委员到基层接触实际，了解情况，向广大人民群众学习，提高觉悟。早在1951年，毛泽东在同第二次全国统战工作会议与会代表的谈话中指出：“民主人士到各地去视察，各地不要以此为累赘。让他们去听听农民的诉苦，看看农民的欢喜。我们有些什么缺点和错误，也可以让他们看看，这是一件有益的事情。状元三年一考，土改千载难逢，应该欢迎他们去看看。”^[29]1955年11月10日召开的政协第二届全国委员会常务委员会第八次会议和全国人大常委会第二十五次会议联席会议上，彭真副委员长对《全国人大常委会和政协全国委员会关于1955年秋后视察工作的通知》（草稿）作了说明，并于当日由全国人大常委会和政协常委会联合发出关于1955年秋后视察工作有关事项的通知。会后组织了政协全国委员会委员同全国人民代表大会代表一起到各地视察农村和城市的各项工作，特别视察了政协省、市委员会的工作，调查了有关高级知识分子的问题。此后，政协便把组织委员视察列入自己的工作日程，每年安排春秋两次视察政协委员，视察制度从此开始设立。1955年的秋季视察，有204名委员参加，占当时委员总数的37％，共视察了27个省（市、自治区）。1958年至1965年每年分别组织委员进行一次集体视察或参观活动。^[30]1966年至1972年政协委员停止视察活动。另一项制度成果是形成了“两会制”。1959年，三届政协全国委员会会议同全国人民代表大会同时召开，政协委员列席人大会议，以便于商讨国家的大政方针和重大事务，并形成惯例，成为“两会制”的开端，对此后的中国政治生活具有深远影响。此外，在具体文本制度方面，形成了三个制度简则。1958年3月，二届政协全国委员会常务委员会通过了《政协全国委员会工作组组织简则》，规定工作组是在秘书长领导下进行日常统一战线活动的工作机构，作用在于发挥民主、协调关系、团结教育和互相监督。同时规定：“工作组根据工作需要，按照组成统一战线的各个方面，或者按照专门问题而设立。”规定各组可以采用多种多样的方式，如组会、座谈会、报告会、招待会、漫谈会、参观和访问等开展活动。^[31]在此基础上，1965年政协全国委员会制定了《工作组组织简则》（试行草案），进一步确认了工作组的性质、任务以及主要活动内容等。该简则规定各工作组的主要活动内容是：“1.宣传党和国家的方针政策，社会主义革命和社会主义建设的重大成就。2.进行形势教育，介绍国际政治活动、友好访问情况。3.介绍参加三大革命运动的心得体会。4.及时了解和反映所联系的人士的意见和建议。5.协助本会学习委员会组织和推动民主人士家属的学习。”^[32]为了加强对地方委员会工作的指导，二届政协全国委员会常务委员会在1957年还通过了《地方工作委员会暂行组织简则》，在政协常务委员会领导下设立地方工作委员会，规定：“地方工作委员会由主任委员一人，副主任委员若干人，委员若干人组成。……地方工作委员会设办公室，在地方工作委员会主任委员、副主任委员领导下进行工作。办公室设主任一人，副主任若干人，工作人员若干人。”^[33]这份简则的通过为人民政协后来的机构调整与扩展奠定了一定基础。

这一阶段，地方政协在组织层面也有了一定规模的发展。1949年9月一届政协全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》规定，只在少数中心城市、重要地区及省会设立地方委员会。1954年全国政协二届一次会议制定了《中国人民政治协商会议章程》，为各级政协设立组织、开展工作提供了基本依据，地方委员会的组织有了较快发展。二届全国政协在各地普遍增设了一些政治协商会议地方委员会。1956年时已经设立了358个地方委员会，到1959年二届政协全国委员会期间，各地共设立了908个地方委员会。其中省、自治区、直辖市委员会28个，市委员会147个，盟、自治州委员会33个，县、自治县、旗、镇、矿区委员会643个，市辖区委员会57个。^[34]1960年，全国各地共设立1 023个地方委员会。^[35]这样，地方政协组织从1949年的9个发展到“文革”前夕的一千多个。到1964年末，人民政协的各级地方委员会已有1 077个，各级政协委员共19万多人。^[36]

这一阶段，政协全国委员会换届三次，但在这24年里只举行过8次全体会议。二届政协全国委员会常务委员会举行过55次全体会议，三届政协全国委员会常务委员会举行过46次会议，四届政协全国委员会常务委员会举行过8次会议。而在一届政协期间，仅一届政协全国委员会常务委员会就举行过64次会议。从三届政协全国委员会举行会议的总次数及其常务委员会会议次数递减的变化可以感受到人民政协与国家建设的非正常发展状态。当然，这个阶段，人民政协制度还是有所发展，在委员规模上，政协全国委员会的委员人数从一届全委会的180人发展到二届全委会的559人，再增加到四届全委会的1 199人。^[37]在全国和地方，人民政协在曲折中得到发展。十年“文革”，人民政协事业几乎被破坏殆尽。1966年8月30日政协全国委员会被迫停止办公，全国一千多个地方人民政协组织也相继停止活动，人民政协处于瘫痪状态。