中国电信运营业协同发展的政策法制环境建设

(一) 完善资费运行机制，实现资费实质正义

在电信服务中，运营商最主要的权利义务是收取通信费及提供通信服务，消费者最主要的权利义务是享受通信服务及支付通信费用。通信资费的定价是否公平合理，计费是否精确是消费者所关心的。

1. 定价公平

电信行业不是充分竞争的行业，尤其是基础电信业务，无论怎么改革，基础电信运营企业从未超过十家，并且在某一地区内或者在某一业务上，通常都是一家绝对独大的局面。政府指导价的定价机制，对于运营商来说，定价只要满足政府指导价的上限，符合法律规定，就满足了程序正义的要求。现实生活中人们越来越追求实质正义、结果公平。这样，运营商就承担着定价实质正义责任。从政府定价到政府指导价，电信资费实质正义的责任由政府转移到了运营商身上。对于电信资费如何定价，如何保证定价实质正义，保护消费者的权益，是运营商必须面对的问题。

2. 计费公正

如果说定价是资费实质正义的基础，那么，计费公正就是资费实质正义的保障。在《中华人民共和国计量法》中规定了某些工作计量器具的强制检定制度。原国家质量技术监督局在1999年将电话计时计费装置纳入《中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》，要求对其实施强制检定。这样，电话计时计费装置在国家规定的强制检定的目录范围内。在《中华人民共和国计量法实施细则》中规定，计量检定机构是由当地人民政府指定的。信产部在2002年发布了《关于检测在用局用交换设备计费技术性能的通知》(信部科［2002］463号) 中明确指出，电话计费不属于原国家技术监督局于1999年1月19日发布的“关于调整《中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》的通知”(质监局政发［1999］15号) 中所列电话计时计费装置的范围。同时明确指出，对在用局用交换设备开展计费技术性能检测关系到电信网络的安全、可靠和畅通，未经国务院信息产业主管部门的授权和委托，任何单位和个人不得擅自检测。同时，委托信息产业部北京电话交换设备质量监督检验中心为检测工作的技术业务归口单位，负责技术指导，提供检测装置，对检测人员进行培训、考核，负责信息产业部授权和委托的日常工作。因此，电话计费，无论是否属于国家强制检定，都应该遵守信产部关于电话计费的相关规定。

在上述规定中检定的第三方都是由政府指定或委托的。第三方机构应该具备专业性、权威性、独立性、客观性、公正性、科学性的品质。独立性是第三方机构的显著特征和生命线。如何保证计费结果的公正，光有检定、检测规范是不够的。在司法实践中，资费争议的证据都掌握在运营商手中，运营商的定价及计费只要满足了形式正义 (报备、计费检定) 就没有责任了，法官也无法判定实质正义。因此，运营商要保证计费的公正、公平以实现计费结果的公正。无论定价还是计费的检定及管理，运营商都处于绝对优势地位。在无法实现市场充分竞争的环境下，运营商要从社会责任出发，保证资费的实质正义，为构建和谐社会身体力行，保证消费者公平消费。[1]

(二) 实施规制改革，创新行业监管思维和方式

1. 世界电信业规制改革实践及其对中国电信业规制的启示

(1) 代表性国家的电信业规制改革

从世界电信的发展史看，在电信业的发展初期，尽管各国经济发展水平和电信技术水平各不相同，但在电信体制上却都采用了国家垄断或企业垄断模式。随着电信产业由发展阶段进入发达阶段，在技术进步和社会发展的促进下，电信产业的自然垄断性趋于弱化，从80年代初期开始，电信产业从垄断时代进入了竞争时代。正是在这样的背景下，以英、美、日为代表的国家掀起了世界电信改革浪潮。

①美国的电信业规制改革

纵观美国电信业发展历程，其大致经历了一个“规制垄断”－ “引入竞争”－“全面竞争专利垄断”－“早期自由竞争”的过程。

第一阶段，专利垄断时期。贝尔公司相继于1877年和1878年获得了两项重要的电话核心专利，开始了17年专利制度下的垄断。这一时期，贝尔电话公司和西部联盟公司，利用各自的专利分别垄断着电话市场和电报市场。

第二阶段，早期自由竞争阶段。贝尔电话专利到期之后，美国电话行业进入自由竞争时期。到1897年，美国涌现出6000余家独立的电话公司。而在此期间，政府并无任何规制措施对这种竞争态势加以管理。AT＆T公司凭借其先发优势，采取了并购战略，使其强势地位得到进一步的巩固和维持。早期的自由竞争使得美国电信业的发展呈现快速增长的势头。

第三阶段，规制垄断时期。1910年AT＆T兼并西部联盟公司的举动，标志着美国电信业经过数十年的发展，又回归到独家垄断格局。这让美国的电信业规制者认识到电信业的自然垄断属性，为了避免市场的恶性竞争，于1934年出台了《电信法》。该法确定了美国电信产业政府规制的法律框架，并将联邦无线电管理委员会管理无线频率的职能与州间商业委员会管理州间和国际电话资费的职能合并，成立了专门的联邦电信规制机构—联邦电信委员会 (FCC)。联邦电信委员会具有规制电信产业的广泛权力，具体包括: 价格规制权、电信设施建设与服务提供的审批权、网络互联规制权等。

第四阶段，引入竞争机制时期。1984年美国政府以反垄断法为依据将AT＆T强行“肢解”为1个长途电话公司和7个地方性电话公司。AT＆T的分拆标志着美国电信发展进入竞争时期。竞争的直接结果是: 到1992年，长途电话费用创纪录地下降了38%～40%，AT＆T长途电话的市场份额从1984年的90.1%一下降到1997年的44.5%，长途电话市场己经从一个垄断性市场逐步转变为一个竞争性市场。

第五阶段，全面竞争时期。1996年2月，在技术、市场和规制环境发生巨大变化的背景下，美国颁布了新的《电信法》。新的电信法规定允许贝尔公司在向竞争者开放本地市场后经营长途电话业务，本地市场除向长话公司开放以外，还要向有线电视公司开放，一方面允许电话公司通过电话线、卫星或其他系统提供影视服务，另一方面也允许有线电视公司、公共事业公司、代销商等通过批发转售网络容量。互联互通进入电信市场，允许有线电视公司和电话公司相互参股的做法，打破了长途与本地的界限，打破了电信网、计算机网和有线电视网的界限。这标志着美国电信业进一步放松规制，成为美国全面开放电信市场的里程碑。1996年以后，美国电信市场兼并和收购的热潮日渐高涨。这些重组不仅仅发生在被拆分的贝尔公司之间，也发生在贝尔与其他公司之间。2005年西南贝尔公司收购AT＆T的行动，再次引发了本地电话和长话的重新融合。这让我们看到，尽管AT＆T在分拆后仍然具有庞大的规模，但也无法避免被收购的命运，产业重新呈现垄断态势。

②英国的电信业规制改革

英国是欧洲各国中进行电信业改革的先锋，从1969年开始，英国电信进行了一系列电信业规制改革，包括政企分开、邮电分营、开放增值业务、国有垄断电信企业私有化、双寡头垄断竞争、全面竞争、对外开放走向国际竞争等。

第一阶段，政企分开与邮电分营。1969年，英国政府将邮电部门进行政企分开，并引进企业运作方式，成为邮电总局，负责邮电业务的管理和经营，政府同时肩负着监管和经营的角色。1969年的邮电法还确立了邮电局法定的垄断经营地位。1984年，英国政府通过《电信法》，将国有的英国电信公司(简称BT) 从邮政局中分离出来。1984年，英国政府又开始了BT的私有化， 51%的股权被出售。私有化以后，公共部门的借贷需求减少了，公司上缴的税收增加了，英国政府成为当然的获益者。私有化以后，BT引入了先进的管理制度和方法，工作效率得到了进一步提高。

第二阶段，双寡头垄断竞争。1984年英国政府颁发的《电信法》成为这一时期电信业体制改革的纲领性文件。该法规定了独立的电信规制机构——电信规制办公室 (简称OFTEL)，对电信运营业进行统一规制，并规定英国的贸易产业部门DTI为规制政策的制定部门，电信规制办公室 (OFTEL) 为电信规制的执行部门。为了打破BT的独家垄断，提高BT的管理和运行绩效， 1982年，英国政府向莫克瑞 (Mercury) 通信公司发放了第二张固定电信网络运营许可证，在英国国内与BT进行竞争，从此英国电信市场形成了“双寡头垄断”的格局。1985年，英国政府又在移动电话业务方面引入了“双寡头垄断竞争”格局，为蜂窝电话业务发放了两个许可证。同年，OFTEL还公布了Mercury和BT的网络互联互通条例。1991年和1993年，政府又分别出售了27%和18%的BT股份，最后只保留了4%的“黄金股”。

第三阶段，全面竞争。经过了几年的电信业改革实践，英国政府意识到“双寡头垄断政策”的局限性，为了进一步推进电信市场的竞争，1991年，英国政府发表了《竞争与选择: 90年代的电信政策》白皮书，结束了80年代以来英国基础电信市场由BT和Mercury公司进行有限竞争和垄断的政策，提出一系列刺激电信市场扩大和发展的措施。1992年修订了有线广播法案，允许有线电视公司兼营电话业务。到1995年，在有独立经营权的86家有线电视区域网中，有75家经营电话服务业务。到2001年6月，己有133家公共电信运营商。许多新企业不仅从事通信设备生产经营活动和固定电话服务，而且有线电视公司还提供有线通信网络服务，这就使整个电信产业的各个业务领域都在不同程度上形成了竞争性结构，充分发挥了市场竞争机制的作用。同时，考虑移动通信频谱资源的稀缺性，OFTEL发放的移动通信的许可证的有效期长达25年。

③日本的电信业规制改革

日本是亚洲最早进行电信业规制改革的国家。纵观日本电信规制改革的发展历程，大致可以分为三个阶段: 垄断经营和政企合一、民营化和开放市场、重组NTT和放松市场规制。

第一阶段，垄断经营与政企合一。

1952年，日木根据《公众电信法》、《日木电信电话公社法》和《国际电信电话股份公司法》，提出由日木电信电话公社 (NTT) 负责经营国内电信业务，国际电信电话股份公司 (KDD) 负责经营国际电信业务。其中，NTT由政府全额出资，受到政府的全面规制和干预。这一阶段，日本电信运营企业的经营自主权极低。

第二阶段，民营化和开放市场。

1985年，日本颁布了《电信事业法》。同年4月，NTT实施私有化改造，上市出售了30%的股份，交易收入超过120亿美元，改组为NTT株式会社。由此，日本的国内电信市场引入了竞争，之后日本政府致力于电信规制政策的逐步完善。另外，根据《电信事业法》，日本将电信企业界定为两类，第一类电信企业是依托自建的电信网络提供电信服务的公司; 另一类是自己不拥有电信网络，租用第一类公司的网络经营电信业务的公司。第一类公司的经营必须经过政府批准，第二类公司的经营只需要报政府备案，无须履行审批手续。在电信运营商市场准入规制政策上，日本政府对第一类电信运营商采取了许可证制度，而对第二类运营商在采取看较为宽松的政策，从而有效地避免了非效率的市场进入。

在这一阶段，NTT作为特殊的公司，政府通过规制制度的设计在一定程度上保护了NTT的主导运营商的地位和利益。当然，在一系列促进竞争措施的影响下，日本电信业新准入企业不断增加，其中，日本第一类电信企业从45家 (1989年) 增加到149家 (1998年)，第二类电信企业从693家 (1989年) 增加到5600家 (1998年)。自此，日本电信市场已经基本上形成竞争的格局。

第三阶段，重组NTT和放松规制。

第一次改革给电信业引入了竞争，大量的新型运营商出现。针对这一形势，日本政府又制定和修改一些相关的规制政策。例如，禁止租用电路者经营电话交换业务; 部分开放对外资的限制; 取消对手机发放许可政的规定;制定保护市场竞争的互联互通规则。1998年，日本政府废除了《KDD法》，国际电信电话股份公司 (KDD) 完全私有化。1999年，NTT重组为东西两家本地电话公司 (NTT东和NTT西) 和一个长途电话公司 (NTTCOM)，统一由控股公司领导。其目的是通过重组减弱NTT的市场主导作用，创造公平的市场竞争环境。但实际上NTT集团的整体实力并没有减弱，其品牌优势依然存在。

电信改革以来，日本电信市场竞争日益激烈，日本电信公司与日本国际通信公司 (l TJ) 合并，成为一家经营国内电话业务和国际电话业务的第一类电信运营商。2000年10月，KDD公司合并了电信DDI7公司和IDO公司，成为KDDI公司，是国家电话业务市场最大的运营商。至此，日本电信市场形成了NTT集团、KDDI和日本电信三足鼎立的市场格局。1998年随着日本电信市场的外资限令解除，日本电信市场的开放程度进一步提高，各电信运营商也开始全球化运营。

(2) 国外电信业规制改革模式比较

纵观上述美、英、日三国电信业规制改革的主要历程，我们不难看出:电信业作为一个典型的网络型基础产业，正是因其具有“网络性、规模经济和范围经济性、外部经济性、投资的专用性与沉淀性、服务性与成本分布的不均匀性”等特征，才需要政府依法并通过行政和经济手段对电信市场结构以及企业行为进行直接的干预活动，以提高资源配置效率，实现社会福利最大化。所以，尽管各国的历史、文化、法律制度有所差异，电信业发展水平不尽相同，规制改革的出发点也不尽相同，但20年来世界各国电信规制改革的基本路径却是一致的: 打破垄断－引入竞争－全面竞争。

细分世界电信业规制改革的路径，有两种模式: 第一种是美国模式，即通过对原有电信运营商拆分，引入竞争，促进电信市场有效竞争，推动电信业发展; 另一种是英国模式，引入新运营商参与电信业竞争，其特点是保持原有的国家主体电信企业，继续在全国经营各类电信业务，但实行政企分开，进行公司化股份制改造; 同时，发放一批新的经营许可证，政府通过立法对主体电信企业进行不对称监管，以扶持竞争对手，逐步形成有效竞争。日本电信业规制改革与英国类似，只是在1999年模仿美国模式拆分了NTT集团。两种模式都是对电信业改革的尝试，但比较而言，英国模式相对比较温和，顺应电信业的技术发展趋势，同时也满足电信业网络经济的需要，规制改革效果较好。美国模式相对比较激进，虽然拆分了AT＆T公司，但与电信业的经济特点相违背，电信公司多元化业务发展和纵向一体化只能通过相互并购来实现，而通过并购重新走向一体化经营道路的成本是极其昂贵的，并购后整合所发生的有形和无形成本也是非常高的。因此，美国模式在一定程度上影响了电信业的发展，也影响了电信公司的竞争能力。

(3) 国外电信业规制改革的经验及其对中国的启示

①国外电信业规制改革的成功经验

国外电信业规制改革的成功经验，主要包括:

一是立法先行，再推行改革。大多数国家对原有的相关法律如《通信法》、《电信法》等进行了修订，或根据情况的变化出台了新的法律。这样，电信改革的基本原则、竞争政策、规制范围及其内容，规制机构的职责、权限、电信运营商应承担的义务等，以法律的形式被确定下来，减少了改革过程中的不确定因素，有效地保证了改革的顺利进行。

二是建立适合各国国情的电信业规制机构。各国在进行电信业改革的同时，都着手建立了适合本国国情的规制机构，无论是美国的FCC，还是英国的OFTEL，其目的就是实现政府行政管理职能与企业经营管理职能的分离，同时依法对电信业实施管制。

三是逐步开放各类电信业务。尽管各国电信业务开放时间有先后之分，但是，纵观世界主要国家的电信业规制改革，大多采用了分步实施的策略，即将电信业务按照一定的标准进行分类后，分阶段实施。有的是先开放增值业务，有的是先开放数据业务，也有的是先开放移动电话业务。时至今日，世界电信业规制改革己有明显成效，形成了多层面的市场竞争格局。

四是通过产业重组，提升电信运营商的竞争力。开放与竞争是世界电信产业发展的最显著特征，这就意味着各国的电信运营商不仅要提高其在国内的竞争力，而且要提升其国际竞争力。各国电信业改革初期，产业重组的目的主要是打破主体电信企业的垄断地位，形成电信市场的有效竞争。在此之后的产业重组，更多的是整合优势企业，培育拳头企业，提升其国际竞争力。

②国外电信业规制改革对中国的启示

第一，“打破垄断、引入竞争和开放市场”一直是近20年来世界电信业规制改革的主旋律，竞争有力地促进了电信业的发展。但是，不能走向过度竞争和无序竞争的极端，否则，就会严重损害电信企业乃至整个电信业的利益，阻碍其发展。为此，各国政府在开放电信业务时，都采用发放经营许可证的力式。一方面，通过放宽许可证的发放条件和审批程序，鼓励新公司进入电信市场; 另一方面，又通过控制发放的数量，达到控制市场竞争程度的目的。

第二，纵观世界电信业发展的历史，电信业的发展主要是靠技术驱动和市场拉动两种力量，在不同发展阶段，两种力量的作用各有侧重。在语音电话时代，电信业发展的推动力主要来自技术和投资的驱动。当今世界电信业的发展趋向图像、多媒体的多业务和综合化方向的融合，电信运营商的商业模式也在发生变化，必须开发出各种能为用户创造价值的商业模式。此时产业的发展更多的是靠市场需求的拉动，技术进步必须服从和服务于市场需求。在网络技术进步、结构调整和升级换代的过程中，必须更加自觉地坚持以市场为导向，制定符合实际的技术、业务政策，更好地发挥科教对电信业发展的推动作用。

第三，为了真正形成电信市场的有效竞争，不少国家采取了对电信运营商进行资源重组的方式，同时也启动了对国有电信运营商民营化的进程。在重组和民营化过程中，最值得我们借鉴的是在形成有效竞争的电信市场的同时，要高度重视培育电信运营商的核心能力。在产业政策上，如何积极鼓励电信运营企业开展专业化竞争，如何引导电信运营企业关注产业链协同发展，如何引导可竞争性市场的创新发展，如何引入民营资本、处理资本运作与企业实际运作的关系等等，这些都是中国电信业必须面对的问题。

2. 加强规制政策法制建设和体制机制改革，规范电信业经营发展行为

(1) 完善规制政策法制建设和规制体制机制改革，促进中国电信业实现内涵式发展

2009年1月，工业和信息产业部发放了3张3G牌，这标志着中国电信业进入了新的发展阶段。此后，电信业的竞争不仅来自于市场的压力，而且来自3G技术标准的竞争。2009年中国电信业固定投资额的增加，己经显示出三大电信运营商非常重视网络规模建设的投入，但更加要重视技术效率的提高，逐步实现内涵式发展模式。

规制政策既要促进市场的有效竞争，又要推进电信运营商之间的有效合作，防止恶性竞争行为的出现。同时，电信业绩效的提高也需要完善的电信规制法律体系作保障。要重新审视电信立法的宗旨、基本原则、规制内容、体系结构及制度设计与程序安排等内容，加快《电信法》等基本法律的出台。淡化行政规制，完善规制立法，规制机构作为博弈的参与者也须遵守相应的法律，在具体的政策和规制机制方面进一步优化和规范。此外，要通过建立通信行业协会，充分发挥其服务、自律、指导和协调的职能，不断完善中国电信业自律监管体制。

(2) 创新资费定价模式，建立基于市场竞争的电信业资费体系

2005年8月出台的价格上限一定程度上降低了电信业资费水平，提高了消费者剩余，促使了资费结构趋于拉姆塞最优定价，逐步建立起基于电信市场竞争的资费体系。但是，电信资费定价要综合考虑市场、消费者和生产等方面的因素，建立灵活的资费定价模式，同一业务依据市场的不同需求状况提供选择性资费，这样才有利于电信业经营整体绩效的提高。

(3) 加快建立普遍服务新机制，不断提高电信业的普遍服务质量

加快建立普遍服务新机制，进一步扩大服务资金的来源，不断完善电信市场的竞争机制，优化电信市场结构，使不同收入阶层的人都能从电信业发展中获得益处，使电信资源能够一定程度上向经济欠发达地区特别是偏远农村地区倾斜，从而有效解决资源闲置与城乡间信息化数字鸿沟的问题，进而提高规制绩效。[2]

3. 创新监管方式做好服务，新观念新举措促进和谐

(1) 创新监管方式，做好统筹服务

作为电信服务监管部门，如何更好地助力经济社会平稳较快发展，如何更好地引导电信基础运营企业诚信经营，如何更好地为消费者营造一个规范、健康、安全、放心的服务消费环境，成为通信监管部门必须关注的一个重要课题。为此，电信监管部门要创新监管方式，努力实现从事前监管为主向事前、事中、事后并重的全周期服务转变。监管就是服务。在当前形势下，做好服务监管工作，就是用智慧的头脑、科学的方法做好对社会、企业和用户的服务工作。要扮演好经济发展的“助推器”、运营商协同发展的“主心骨”、消费者放心消费的“贴心人”的角色。[3]

(2) 创新观念，推进行业和谐发展

通信行业是一个大局，企业和政府都是局中人，政府还担当着“和局人”的角色，而这个大局就是讲政治、讲和谐、讲共同发展。要共建一个“和”局，这个“和”就是共赢。政府作为“和局人”，既要履行好行业监管的行政职能，又要切实为企业着想，实实在在地帮助企业解决发展中遇到的各种难题。

首先，要树立“三个观念”。即: 树立行管大目标观念，通过营造良好的市场竞争环境，实现电信业的和谐发展; 树立信息大行业观念，促进电信业在推进信息化中实现协调发展; 树立通信大服务观念，推进电信业在转型中实现可持续发展。其次，要做好“三个结合”。即: 做好严格行政执法与进一步改善政府服务的结合; 做好认真贯彻电信法规与实现行业做大做强的结合;做好努力推进电信业发展与服务经济社会发展的结合。最后，要实现“三个转变”。即: 实现政府职能从注重行业管理到注重推进行业发展的转变; 行业发展从追求高速发展到实现科学发展的转变; 企业发展从注重业务发展和经济效益到积极承担更多社会责任的转变。总之，通信业的和谐、快速发展和市场竞争并非水火不容，是可以找到一个结合点的。这个点就是既快速发展、又和谐相处的行业“和局”。[4]

(三) 实施国家宽带战略，实现宽带战略升级与落地

1. 国家宽带战略已是全球趋势，中国国家宽带战略呼之欲出

(1) 国家宽带战略已是全球趋势

从国家战略的高度发展宽带，日本、韩国、新加坡起步较早。从本世纪初开始，他们就拟定了国家宽带发展战略，并且根据技术进步的步伐及时调整更新战略版本，不断寻求更先进的宽带技术，提高宽带普及要求。这些国家的宽带网络和信息通信业已经取得了长足发展。在2008年金融危机后，欧美国家开始将宽带纳入国家经济刺激计划。在此后的几年里，国家宽带战略在全球范围内集中出现，全球宽带建设进入了前所未有的高速发展阶段。其中，日韩模式、欧美模式尤其引人注目。

日韩模式是政府主导型。日本于2006年8月推出了“下一代宽带发展战略2010”，目标是到2010年实现宽带覆盖率达到100%，让日本90%的家庭都可以接入传输速率为30Mb/s的超高速网络。为了实现这个目标，日本政府要求本土老牌电信运营商NTT无论盈利与否，都要大力推进光纤到户，使得2010年的用户数达到2000万。同时，日本政府还承担了三分之一的农村地区宽带普及费用。日本政府一系列的有力措施极大地推动了日本光纤到户的发展。韩国为了促进宽带业务的发展与普及，出巨资将宽带接入到学校和政府办公室，并且为电信公司提供了上亿元的财政补贴，将宽带接入千家万户。2010年2月，韩国融合监管机构通信委员会宣布，韩国政府和业界计划在2012年前投资34万亿韩元 (约合人民币1700亿元)，在全国建设有线、无线宽带聚合网络，发挥韩国IT产业基础设施大运河的作用。

欧美模式是政府引导型。欧美国家的政府在国家宽带战略中主要起引导作用，由政府投入小规模的专项基金，从而带动行业投资，起到四两拨千斤的作用。在美国的国家宽带计划中，政府投资72亿美元 (约合人民币454亿元)，主要用于帮助宽带和无线运营商在农村地区与不发达地区建设网络。欧盟也拿出了大约10亿欧元 (约合人民币80亿元)，重点发展欧盟成员国偏远地区的互联网基础设施。

(2) 中国国家宽带战略呼之欲出

“2012年宽带中国战略服务信息化推进大会”传递出的信息表明，国家宽带战略已经呼之欲出。“宽带中国”战略将会在整个“十二五”期间被强化，政府将通过宽带战略、宽带专项资金、普遍服务基金、投融资政策等推进宽带发展。3G网络建设、FTTX、专网建设、三网融合等将成为宽带产业发展的主要拉动力。普及宽带接入是一个巨大的社会工程，加之我国地域广阔，东西、城乡建设成本差距极大，仅凭企业的单打独斗，很难改变中国宽带落后的局面。实施国家宽带战略是解决这个问题的必由之路。

近几年，随着多媒体等高带宽应用的迅猛发展，我国宽带接入速率不高的问题日渐突出，特别是与国外发达宽带市场相比更是有较大差距。正是由于这个差距，国内对宽带速度不够快的问题非常关注。这个问题的关键点不在于电信运营商是否垄断，而在于技术差距，或者说就是铜缆与光纤的差距。因此，中国应该抓住发展机遇，制定并落实国家宽带战略，赶上新一轮宽带发展潮流。

(3) 中国宽带战略发展模式的选择

借鉴发达国家的成功实践，结合我国的国情，笔者认为，我国国家宽带战略可以采取以政府为政策引导和重点支持，以光纤接入为手段，以现在已经拥有骨干宽带网络资源的企业为主体，社会力量广泛参与的发展模式。

首先，我国政府的政策引导和重点支持，应该是日韩模式与欧美模式的综合。我国政府应该制定宽带发展的建设规范与技术标准，从国家的层面推进宽带普及，特别是推进普遍服务的发展。另外，我国政府应该出台相应的政策，鼓励企业发展宽带。比如在税收政策方面，可以给予宽带运营企业所得税等方面的减免; 在农村通信方面，可以适时出台农村宽带普遍服务基金，保证农村地区的宽带建设投入; 推进三网融合，为宽带产业及其应用的繁荣创造条件。其次，光纤接入为手段是目前宽带发展的主流，我国也应以光纤接入为手段。与铜缆相比，光纤接入具有容量大、衰减小、体积小、抗干扰能力强、扩容便捷等优势，还能为国家节约有色金属。因此，在全球各个国家推出的宽带战略中，纷纷选择光纤作为接入手段。第三，以现在已经拥有骨干宽带网络资源的企业为主体。我国的骨干网络已经由光纤来承载，在这一块不存在数据交换的瓶颈，需要解决的主要是“最后一公里”问题，即把骨干网络的高速通信能力接入到用户家庭、桌面的问题。因此，从社会经济效益最大化的角度考虑，应该以现在已经拥有骨干宽带网络资源的企业为主体，对这些企业进行技术改造就能满足广大用户的宽带接入需求。最后，需要社会力量的广泛参与。落实国家宽带战略也不能仅仅依靠企业，还需社会各界的支持。特别是在我国大部分不发达地区，单独依靠企业是难以承担的，非常需要社会各界的支持。其中，地方政府的支持尤为关键。[5]

2. 实施国家宽带战略，实现宽带战略升级与落地

(1) 从国家的层面看宽带战略

国家战略是一个国家的战略体系中最高层次的战略，用以指导国家各个领域的总方略，其任务是依据国际国内情况，综合运用政治、军事、经济、科技、文化等国家力量，筹划指导国家建设与发展，维护国家安全，实现国家目标。国家战略主要体现在党和国家的总路线、总方针、总政策之中。对那些影响国家利益的全局性、整体性、长远性的重大问题，需要通过国家的组织、支持以取得突破和发展。本研究认为，国家宽带战略应属于国家战略工程的范畴。

国家战略工程具有区别于一般工程的特点。第一，系统复杂性。国家战略工程是一个规模庞大、结构复杂、技术先进、投资巨大、因素众多、时空深广、目标多元、地位重要的巨型大系统，需要多学科的交叉、多门类技术的综合集成。第二，社会公众性。社会公众性是现代工程最重要的特征之一，对国家战略工程而言，其公众性特征更加突出，更具现实意义，在安全、生态、民族、宗教、文化等诸多方面对公众产生长远影响。第三，国家级决策。国家战略工程的决策体现着国家的战略意志，是一个国家为应对重大挑战而行使的最高行政权力。第四，战略公益性。国家战略工程是为应对国内外的现实挑战，追求国家的全局和长远利益，实现公益性的最大化。第五，综合效益性。国家战略工程规模庞大、技术复杂、科技含量和集成度高，是一个具有倍增效应的聚合体，能够发挥广泛的综合连带效益，促进科技进步和创新能力的培养，拉动关联产业的发展，甚至促进对经济社会发展的全面带动。因此，对于国家宽带战略的规划，也应该符合这些特性。

(2) 他山之石——美国的信息高速公路计划

回顾过去20多年的国家层面的信息技术行业发展，最被人称道的就是美国的信息高速公路计划。直到今天，美国信息高速公路计划的巨大威力还在闪现，谷歌、苹果、脸谱、You Tube这些公司的辉煌，都是建立在信息高速公路计划的基础之上的。1992年，当时的参议员、后任美国副总统的阿尔·戈尔提出美国信息高速公路法案。1993年9月，美国政府宣布实施一项新的高科技计划—— “国家信息基础设施”(National Information Infrastructure，简称NII)，旨在以互联网为雏形，兴建信息时代的高速公路—— “信息高速公路”，使所有的美国人方便地共享海量的信息资源。

①NII的构成

作为一项国家战略，NII主要包括目标、要素、关键技术三部分。一是主要目标。在企业、研究机构和大学之间进行计算机信息交换; 通过药品的网络销售和X光照片图像的传送，提高以医疗诊断为代表的医疗服务水平; 使在第一线研究人员的讲演和学校里的授课发展成为计算机辅助教学; 广泛提供地震、火灾等的灾害信息; 实现电子出版、电子图书馆、家庭影院、在家购物等; 带动信息产业的发展，产生巨大的经济效应，增强国际实力，提高综合国力。二是五大要素。用于传输、存储、处理和显现声音、数据和图像的物理设备; 信息，包括资源、环境、社会、经济、文化教育等各个领域的图形、图像、文本、多媒体等的海量信息; 应用系统和软件，保障用户能够使用、处理、组织和整理由信息高速公路提供的大量信息; 传输编码与网络标准，促进网络之间的互相联系和兼容，同时保证网络的安全性和可靠性;人员，包括信息及设施的生产者、使用者和决策者等。三是主要关键技术。通信网技术; 光纤通信网 (SDH) 及异步转移模式交换技术; 信息通用接入网技术; 数据库和信息处理技术; 移动通信及卫星通信，数字微波技术; 高性能并行计算机系统和接口技术; 图像库和高清晰度电视技术; 多媒体技术。

②NII的主要落实措施

一是建立了负责统筹协调的组织领导机构。1993年年初，美国政府组建了一个由联邦各部门负责信息技术发展和应用的高级官员组成的联邦部际机构—— “信息基础设施特别工作小组”(Information Infrastructure Task Force， IITF)，商务部长任该小组主席。IITF不仅能保证政府部门间政策的协调，而且连通了技术、市场和政府，既能保障技术发展的可靠性，又使与市场结合的政策能够快速得以落实，保证了NII计划实施的经济效率和成功率。营造了良好的外在环境。鼓励企业合作创新和技术转化。为适应NII技术研发的需要，美国政府于1996年全面修改了1934年制定的《通信法案》，彻底消除了对有线电视、电话、电视和卫星等各种电信企业施加的行政和法律限制。对1984年的《国家合作研究法》进行了修正，出台了1993年的《国家合作研究生产法》，允许企业间进行竞争前的合作研发特别是建立战略研究合作伙伴关系，如由若干大学和产业界组成的技术转移联盟。

二是稳定支持产业通用技术研发，鼓励企业增加研发投入。在美国NII计划中，联邦政府保证稳定经费投入以支持信息产业通用技术的研发。联邦政府每年投入约10亿美元支持高性能计算通信 (HPCC) 计划，以研发NII所需的而企业无法或不愿开发的基础技术。与此同时，积极鼓励企业增加研发投入，对企业的R＆D活动给予税收优惠政策激励，增加支持预算，编制政府NII计划项目清单并公布于众。还通过对科研机构和研发机构投入的免税与退税政策来激励个人、企业和科研机构从事研发活动。例如，在1986年美国国内税收法中，“对一切商业性公司和机构研发活动费用增加的退税激励政策”的有效期在NII计划实施过程中被不断延长，并于2000年2月将此项退税待遇的适用期予以永久化。

三是创造商业市场需求。美国政府大力宣传NII计划及其社会服务功能。为激发民众对NII发展的兴趣和需求，不仅在政府工作报告和网站信息中有大量关于NII进展的报告，还有很多有趣的、及时的、自由的在线信息供大家随时浏览，如美国图书馆协会的华盛顿办公室在线 (ALAMWON)、来自纳税人资产信息的TAP-INFO以及在Gopher搜索工具和FTP上的出版物等。

四是吸引企业积极参与，成为实施主体。美国政府虽然积极宣传和推动NII计划，但NII计划实施中真正的出资人是美国企业，NII的结构设计、建设和管理都是由私营企业自行设计和完成的。在1993年，美国政府提出了制定NII政策的五项原则，保证了企业作为NII实施主体的地位，成为指导NII计划组织实施的基本原则。这五项原则是: 鼓励私人企业投资、促进并保护私人企业间的竞争、公众都有机会获得服务、避免在信息拥有方面出现“贫富不均”、保障政策设计上的灵活性。企业参与NII的形式多样，有的投资数十亿美元设计建设巨大的卫星通信网络，有的致力于地方信息网络服务，有的则只针对网络建设中某一环节的转换或存储技术或软件开发进行突破。企业的广泛参与不仅实现了美国政府设想的NII，更丰富了NII的内容和形式，使美国NII建设呈现多样化的特点。据统计，与政府投入的1000亿美元相比，企业的投入达到了20000亿～30000亿美元，政府投入资金对企业R＆D投入资金的撬动比超过1∶20。同时，美国企业投资R＆D热情高涨，工业研发经费支出额由1992年的944亿美元增加到2000年的1804亿美元。

五是吸纳社会科研力量参与。各种社会力量主要通过提供研究报告、对研究给予资助、参与咨询、舆论宣传介绍等形式对决策产生一定的影响。例如，在美国分别提出美国信息基础设施计划和全球信息基础设施计划后，美国“21世纪基金” (Twentieth Century Fund) 召集全美著名大学，如哈佛大学、麻省理工学院、哥伦比亚大学、加州大学等和政府研究机构，如国会技术评估办公室的14位专家学者，就美国国内和全球信息高速公路面临的重大问题为政府献计献策。讨论结果于1995年以W·德雷克主编的《美国信息基础设施政策之战略》一书发表。1996年美国修改《电信法》，其修改的内容与本书中关于国内高速公路的建议完全吻合。

(3) 将宽带上升为国家战略

①国家宽带战略的目标

当前宽带中国的战略目标是，争取到2015年年末，城市家庭带宽达到20兆以上，农村家庭达到4兆以上，东部发达地区的省会城市家庭达到100兆。而这个目标，恐怕还是一个行业战略，要将其上升为国家战略，内容需要更加丰富，可能涉及以下几个方面: 一是短期目标，即提速度、广普及、惠民生、降价格，推进3G和光纤宽带网络发展，扩大覆盖范围。二是长期目标，即让宽带发展惠及我国社会进步、经济发展、人民生活、科学研究等各行各业，提高国家综合国力; 保障我国宽带发展的国际竞争力和可持续发展力。三是具体的发展目标还需要听取各个相关行业的意见，共同拟订。

②国家宽带战略的落实措施

一是给予政策优惠。贯彻国家宽带战略，是在信息通信业正处于转型期时面临传统市场萎缩、企业收入增速下降的背景下展开的，尽管利国利民，但是对企业来说客观上有较大的投资压力。国家在给予一定资金支持的同时，更应该给予政策上的优惠，比如财税政策、产业政策等。财税政策是政府发挥经济调控作用的重要工具，能够对重大产业与工程给予强有力的支持。在宽带发展方面，国家可以通过减免所得税、营业税、税前抵扣等方式进行支持。此外，大力落实国家宽带战略需要整条产业链的配合，国家应该出台政策鼓励研发、制造、内容开发等行业的发展，比如对设备制造商给予高新技术企业的优惠待遇，对内容开发企业的成立、发展给予支持。

二是提高社会资金的参与程度。当前，宽带网络建设主要还是依靠三大基础电信运营企业。如果上升到国家宽带战略，不仅要争取中央政府和地方政府的资金支持，更重要的是要激发社会资金的参与热情。在美国NII建设中，企业的投入达到了20000亿～30000亿美元。关键的一点在于，企业认为进行这么大的投资能够取得更加丰厚的回报，而事实也是如此。当前，我国社会资金极其庞大，而投资渠道狭窄，急需找到保值、增值的渠道。关键在于，在国家宽带战略的落实过程中，需要开放投资渠道，保障资金安全，引入多种投资方式，包括但不限于企业债券、国家债券、股权、银行贷款等。

三是快速推进“宽带普及提速工程”。首先，宽带提速是个战略工程。发展宽带不仅能直接带动一个国家GDP的增长，还能拉动出口，促进就业，改造传统产业，推动经济的转型和升级。同时，宽带是当前全球经济增长和持续复苏的最重要的驱动力之一，也是未来数十年中最关键的经济驱动力。在我国，发展宽带网络不但能加速战略性新兴产业的培育和发展，更可为传统行业转型升级提供强大的平台。其次，宽带提速是个希望工程。随着技术的不断发展和应用的日益丰富，传统的电信业正在逐步向综合信息服务业转型，信息化开辟的蓝海市场需要宽带基础设施的有力支撑。同时，云计算、物联网、下一代互联网及三网融合等战略新兴产业的发展也需要宽带基础设施的支撑和保障。另外，电话业务收入下滑对于整个行业来说已成为一种不可避免的趋势，而宽带业务的快速增长正在逐渐弥补电话业务的下滑，成为产业发展的未来支柱。因此，加速发展宽带必将为电信业的转型与升级打下坚实的基础。第三，宽带提速是个民生工程。截至2011年年底，我国宽带用户已达1.56亿户，宽带人口普及率达11.6%。随着广大老百姓生活水平的提高，对宽带信息服务提出了更高的要求，宽带在人们工作、学习、生活中占的地位日益重要。因此，加快宽带发展，不断提速宽带，不仅可以满足广大用户以更高速率、更低资费上网的合理诉求，而且也将为人们的工作、生活带来越来越多的便利。最后，宽带提速是个系统工程。“宽带普及提速工程”是一项庞大的系统工程，覆盖对象广、涉及环节多。不仅涉及城市家庭和企业的宽带接入能力，还要提升农村用户的宽带应用水平; 不仅要重视宽带网络的建设和普及，还将进一步扩应用、降资费、惠民生; 不仅要加强政府监管，还需要电信运营企业、互联网企业和设备制造企业等产业链主体协调合作。因此，这一系统工程要得以顺利实施，必须坚持“政府引导、企业担纲、产业合作、社会支持”的思路，充分依靠全行业、全社会的力量系统推进。[6]

总之，宽带发展战略上升到国家战略的层面，就必须不再局限于某个企业和某个行业的利益，而是着眼于国家整体的发展、综合国力的提高以及社会效益的最大化，明显区别于企业战略、行业战略，通过国家宽带战略的实施，实现国家、行业、企业发展的的巨大飞跃。[7]

(四) 以绩效评价为基础，实施协同推进的市场化改革

1. 电信运营业的市场绩效评价

在具体衡量一个产业的经济绩效时，要考虑价格、产量、成本、利润、质量、品种及技术进步等多方面的状况。结合电信市场的运行特点，电信运营业的市场绩效评价标准分为三个层次: 一是社会福利评价指标。主要包括服务价格、服务质量、服务种类、普遍服务范围及普及率等。二是产业竞争力评价指标。主要包括资产总额、业务收入、利润率、ARPU值、生产能力、生产效率、技术水平等。三是电信企业竞争力评价标准。主要包括企业财务运作能力 (包括盈利能力和融资能力，主要的衡量指标有年营业收入、净利润和净利润率和市盈率)、客户挖掘能力 (主要的衡量指标有ARPU值、用户规模、用户增长率、市场占有率)、资源利用能力 (主要的指标有劳动生产率、网络利用率)、企业的成长能力 (主要指标有投资增长率和研发经费比例) 等。

2. 明确改革目标，协同推进中国电信运营业市场化改革

中国电信运营业市场化改革要系统推进，其目标应当包括电信产业市场结构优化、产权结构调整和政府规制重建三大方面的内容。

(1) 有效竞争的市场结构——中国电信产业市场结构优化的目标

电信产业的特殊性决定其市场结构除了包括竞争结构外，还包括垄断结构和纵向结构。不同结构特点的差异，决定了其建立有效竞争的市场结构应遵循的原则也应有所不同:

一是有效竞争结构——适度规模和适度竞争。电信业某些环节自然垄断属性消失后，非自然垄断业务引入竞争成为可能，但竞争应建立在规模基础上。其原因有两个方面: 首先，自然垄断属性消失，并不意味着企业规模经济的消失，相反，由于自然垄断产业是资本密集型产业，企业规模经济比一般企业要高，因此，企业维持适度规模有利于资源合理配置; 其次，电信产业的服务具有公共产品属性，社会要求企业提供稳定、持续、可靠的供给，在不限制规模的情况下，由于对利润的追求易导致过度竞争，从而会引发严重的社会经济问题。因此，在电信业的非自然垄断业务建立有效的竞争结构，一方面要强化竞争机制的引入，提高竞争的效率; 另一方面，则要避免走向另一极端，出现过度竞争因而缺乏规模效应。

二是有效垄断结构——自然垄断与规制激励。自然垄断环节必须要保持垄断性，才能实现自然垄断效率。但是伴随着垄断，却易导致垄断价格，从而会消耗自然垄断所产生的效率增进。价格理论告诉我们，价格必须能够准确地反应各市场行为主体的努力程度，保障竞争的公平性，促使各个市场行为主体各司其职、各尽其责、各尽所能、各有所得。因此，自然垄断环节在保持垄断的同时，必须提供激励性的规制安排，通过建立激励性价格机制，防止垄断厂商可以高枕无忧地享有垄断所带来的高额利润。同时，垄断会产生非效率现象，从而会导致技术性低效率。因此，须对垄断企业建立激励性规制，通过有效的市场传导机制，促使垄断企业不断采用先进的生产力，完善公司治理结构，强化企业管理，促进产业技术进步。

三是有效纵向结构——配置合理与自由接入。电信产业一体化运行程度较高，属资本、技术密集型产业，因此要求纵向结构中的竞争环节与垄断环节应保持合理的投资比例，保持技术配置合理、区域配置合理，从而能够产生最优的运行效率。由于垄断环节具有天然的垄断地位和垄断倾向，垄断者在与竞争环节发生的进入和价格上可能进行干扰，以保护自身利益或区域利益，从而损害整个市场的效率，因此，有效的纵向结构必须保证网络的自由接入，实现公平竞争。

经过分拆重组，我国电信市场的垄断程度大为改善，各运营商的势力大致均衡，相比较独家垄断的市场结构，目前的寡头垄断市场在促进竞争方面发挥了积极的作用。寡头竞争是一种规模型竞争，能满足规模经济与竞争活力相协调的要求，在美、英、德等主要电信业发达国家，电信市场之所以能实现有效竞争，其中最主要的原因，在于放开了对电信网络和业务的市场进入限制 (虽然在移动电信领域，出于对频率有效利用的考虑，仍对市场上的经营者数量加以控制)，市场主体众多，有效竞争的市场结构较为合理。

(2) 混合所有制型多元产权结构——中国电信产业产权结构调整的目标

所谓混合所有制型多元产权结构，是指建立在混合所有制基础上的多元产权结构，也就是说，企业的投资主体只是实现了数量上的多元化还不够，还必须包含不同所有制属性的投资主体，既要有国有投资主体，又要有非国有投资主体。我国电信产业改革，如果只是在国有资本占绝对主体的所有制结构中引入竞争，那么所有竞争者的利益主体仍然只有一个，最终形成的只能是既非垄断又非有效竞争的市场结构，极可能导致既失去规模效益的优势，又造成市场效率的降低。因此，在产业内引入民间资本与国外资本，形成混合所有制型的多元利益主体是我国电信产业产权结构调整的目标。

①民间资本以所有权方式参与电信业

民间资本所有权方式的参与主要包括增量资产的扩股融资以及存量资产的出售和股份制改造，其中股份制改造是民间资本进入最常见的形式。世界各国在推行国有电信企业产权改革的过程中，大都将股份化作为引入民间资本的主要方式。特别需要强调指出的是，即便是自然垄断业务，也可实现投资主体多元化和经营主体一元化并存的格局，因为自然垄断特性主要是就产业或业务性质而言，并不应该成为产权独占的理论依据。总的来说，股份制改造不仅是引入资本、解决资金问题的有效途径，还有助于建立基础设施领域的利益激励机制和投资风险约束机制，形成所有者与经营者之间相互制衡、激励与监督有效结合的治理机制。为推动民间资本形式的进入，应进一步扩大股份制的规模，在增量资产和存量资产两个方面加大产权制度改革的力度。同时，政府对国有资产的控制更重要的是体现在质上，政府可以用较少的股份控制更大数量的国有资产。

②加快投融资体制改革

一是重视内部融资。内部融资具有低成本、风险小，可以增强企业的抗风险能力、提高企业的形象和声誉。世界上许多国家包括美国的企业在发展和建设中，其资金的60%～70%来源于企业内部的净利和折旧，在融资决策中，运用企业内部资金常常是它们的首选。因此，我国电信运营商在确立企业融资渠道时，首先要立足于企业内部融资。二是多种投融资方式结合。中国电信运营业应该考虑各种投融资方式相结合，如发行可转换债券、各类建设债券、设立基础建设资金等。

③完善电信企业公司治理结构

电信业的市场化改革既和产权改革密切相关，又离不开电信企业体制改革，公司治理结构是电信企业体制建设的核心内容，只有建立起明晰、规范的产权关系和完善的企业内部治理结构，才能培育出真正的市场竞争主体，推动电信产业的市场化改革进程。

(3) 政府规制重建——中国电信运营业规制改革的方向

在电信业改革的浪潮下，规制机构的角色也应该随之改变。在引入竞争之初采取的作为对新进入者的帮助——不对称规制已经不再适应当前的竞争环境，由此引发的互联互通问题、恶性价格战愈演愈烈。因此，规制者应该在取消不对称规制的前提下，制定科学、合理、有效的规制政策及规制程序，把监管重点转向对互联互通和普遍服务的规制，具体包括以下几方面:

①市场准入规制

电信业有效竞争并达到最佳效果，关键在于把握好市场准入的度。市场主体适度进入的原则是:

一是退出的社会成本最小化。由于电信业具有投资规模庞大、成本沉淀性强的特点，大量的企业退出必然产生大量的社会成本损失，表现为社会福利的减少。因此，市场主体进入时，就要充分考虑电信行业的规模经济特性，适度控制进入者的数量。同时，在保证企业正常生存和适度投资回报的前提下，适当放松市场准入规制，允许一定数量的经营主体介入市场竞争，最大程度地消除主导企业的非效率问题，并通过竞争促进电信服务质量的提高、价格降低，在实现社会福利增长的同时，促进技术进步和产业发展。

二是不同业务市场准入的差异化。由于各网络或各业务市场的自然垄断性不同，所以要较好地解决电信行业的有效竞争问题，必须依据各网络或业务市场的实际情况区别对待、个性化处理。自然垄断性较强的，市场准入控制从严; 规模经济或范围经济效应小一点的，市场准入控制可以适当放松;某些可以完全竞争的领域，则可实施无障碍进入制度。

三是市场准入制度的动态化。随着电信业发展的变化加快，市场准入制度要随着行业基本面的变化予以调整，从而确保规制适应行业发展和消费者需求满足的需要，使之成为行业发展和消费者福利水平提高的推动力量。另外，通过对新进入者实行的不对称规制也有助于竞争的形成。不对称规制广泛存在于我国电信规制的方方面面。不对称规制虽然是基础产业向竞争蜕变的重要手段，但它却完全是一种行政手段，并会对运营商产生不良激励。在竞争环境下，迫切需要改变原来那种有失公平的游戏规则，要求适时取消不对称规制政策，营造一个公平竞争的市场环境。加入WTO以后，我国陆续出台了《外商投资电信企业管理规定》和《电信业务经营许可证管理办法》，规范了对市场准入的规制。新的市场准入管理办法的出台意味着国家将不断放松对市场准入的规制，增强电信市场的竞争。但市场准入规制的放松并不意味着自由进入，而是要借助更有效的规制政策促进电信市场形成合理的竞争模式，如对基础电信业务和增值电信业务实行不同的市场准入管理，对基础电信业务经营者的市场进入审查更加严格，对外资参与电信企业的所有权比例也予以限制。同时，市场准入还要为我国民营资本进入电信业创造条件。

②互联互通规制

互联互通规制是电信业竞争得以顺利进行的关键，其规制涉及技术和经济两方面，但关键是经济利益特别是费用结算之争。我国互联互通问题由来已久，特别是随着市场竞争日趋激烈，互联互通矛盾越来越突出。当前众多的互联互通纠纷产生的最根本原因在于，现有的互联互通政策被作为促进电信竞争的工具，具有非常强的非对称规制特征，但是却不满足在位运营商的激励相容条件，结算价格不能补偿提供互联互通服务的成本 (包括机会成本)。所以，电信主管部门必须基于各运营商公平、互惠互利的基础上制定合理的网间结算机制，实现互联互通双方网络价值的最大化，建立起互联互通的长效机制。同时，要进一步加强网间互联的制度建设，完善网间互联规则。建立并实施完善的规则体系是开展电信竞争的前提条件。要强化法制建设，将互联互通进一步规范在合理的法律监控之下。只有将这些互联互通的游戏规则制定、完善好，才能建立起有序的竞争。

③普遍服务规制

作为一项重要的电信规制职能，普遍服务的意义是非常重要的。但是引入电信竞争以后，普遍服务面临着严峻挑战。当前电信改革中迫切需要解决的一个重要问题就是建立普遍服务的新机制。普遍服务新机制的主要内容是建立普遍服务基金和相应的管理体制。普遍服务基金将改变过去由一家运营商承担全部普遍服务费用的办法，改为面向所有运营商征收，在现有的成本核算基础上，确定一个合理的征收比例，以适应目前电信业已经形成的竞争格局，有利于创造公平的竞争环境。

[1] 孙文. 资费运行机制的法律价值［J］. 中国电信业，2012 (2): 51～53

[2] 吴菁. 中国电信业规制改革的绩效研究［D］. 广州: 暨南大学，2010

[3] 胡立志. 监管就是服务——关于当前形势下做好电信服务监管工作的思考［J］. 中国电信业，2012 (03): 16～18

[4] 陈华. 共推行业和谐快速发展——解读山东通信业和谐大发展的秘诀［J］. 中国电信业， 2012 (01): 30～31

[5] 武锁宁. 国家宽带战略正当时［J］. 中国电信业，2012 (02): 16～17

[6] 夏竞辉. 宽带提速，开启产业新篇［J］. 中国电信业，2012 (04): 6

[7] 熊雄. 宽带战略如何跳“龙门”? ［J］. 中国电信业，2012 (02): 10～14