构建适合本国国情的公务员素质模型

国外公务员素质建设的另一个重要的共同特征就是各国均制定了适合本国国情的公务员素质框架。20世纪90年代中后期以来，一方面由于素质模型理论的流行，另一方面则是由于面向21世纪的管理挑战促使着政府进行管理能力重塑，欧美国家以及一些发展中国家在行政体制改革及公务员制度改革过程中先后制定了面向21世纪的公务员素质框架，有些国家称之为公务员能力框架或能力标准体系。素质框架是国外公务员素质建设的核心。公务员素质模型或素质框架的构建为公务员素质建设规划了明确的目标，在此基础之上的公务员素质建设更具系统性和科学性。我国原国家人事部于2003年颁布了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，随后，各级地方政府也相继展开了公务员素质框架的有益探索。然而我国对公务员素质或能力建设的研究还很不充分，在一定程度上导致了公务员录用、培训、考核等方面缺乏明确的参考标准。虽然不同政治体制和行政管理体制下的国家对其公务员素质的要求有所不同，但国外研究、运用的模式对我国公务员素质模型建设有一定的启示。

首先，我国现行公务员素质框架的内容需要进一步完善。当今国外公务员素质模型的内容设计上，大多在规定素质要素的基础上对该要素进行了定义。以澳大利亚为例，澳大利亚公务员素质框架除了对各项素质要素进行抽象解释外，还运用一系列的关键行为进行描述。例如，对“诚信”要素项“影响和说服他人”能力的描述是塑造积极、自信的自我形象，通过影响他人的态度和观点达成计划或意见的一致，通过协商解决矛盾，有效地与公众交流。[21]这些行为描述科学规范、细致到位，为素质模型在公务员管理中的应用提供了可操作性的工具。相比之下，我国中央及地方政府现有素质框架对公务员素质要素的界定都比较笼统，不够清晰，一定程度上存在主观化、概念化的问题，从而影响了素质框架的可操作性。为避免这一问题的发生，本书在构建基层公务员素质模型时，在适当借鉴当今国外公务员素质框架内容设计的基础上，结合我国公务员的特征，对我国基层公务员素质要素进行了较为详细的、有中国特色的行为特征描述。

其次，我国公务员素质模型设计需要进一步区分公务员层级和类别的不同。由于公务员素质具有差异性的特点，不同层级、不同类别的公务员在履行职责方面的要求很不一样，对公务员的素质要求也就有着明显的差别，这就要求公务员素质模型的设计能够全面、系统地反映公务员素质的各个方面。纵观发达国家公务员素质框架，一个普遍的特点便是制定了不同层级、不同类别公务员的素质标准，构建了涵盖通用素质和专业素质的完整体系。然而我国至今尚未制定不同级别、不同类型公务员的素质标准。可喜的是，地方政府在公务员素质框架探索过程中，注重区分了公务员通用素质要素与不同层级公务员的差异性素质要素。经过比较不难看出，在差异性素质要素的设计上，要素的选取多数是在国家颁布的公务员通用能力框架基础上所进行的修改与增加，没有很好的体现公务员层级与类别的不同。这与发达国家的做法相比有鲜明的反差，很大程度上影响了公务员素质模型的可操作性。因此，本书在构建我国基层公务员通用素质模型的基础上，分析了类别、层级等相关变量对素质模型的差异性要求，为今后基层公务员分模型的建立奠定了基础。

再次，我国公务员素质要素的选取需要与时代发展相适应。素质模型动态性的特点决定了公务员素质模型的各项要素也应是动态变化的。这就必然要求公务员素质模型需要根据时代特征、组织环境、公务员自身素质的发展而不断做出更新和调整。当今国外公务员素质框架的设计正说明了这一点。例如，美国、加拿大等国家在公务员素质框架构建过程中充分考虑了环境因素，并根据时代的发展进行积极的改革和完善，这就使得在此背景下制定的素质框架与历史发展、社会进步、部门的特点及岗位要求等很好地结合起来。然而我国自2003年颁布《国家公务员通用能力标准框架（试行）》以来，虽然在党和国家的重要文件或领导人讲话中多次对原框架进行了补充和完善，但完整的、适应时代要求的公务员素质模型至今仍未出台，一定意义上而言，当前我国公务员素质建设远远滞后于时代的发展。因此，本书在构建我国基层公务员素质模型时，充分考虑了政府转型、全球化、信息化等时代特征对基层公务员提出的新的素质要求，坚持一种广义综合的能力观，突出政治鉴别能力等政治性指标，增加经济全球化背景下所需的跨文化沟通能力、开拓创新能力、战略思维、成本意识等方面的能力素质，力求使我国基层公务员素质模型的设计与时代发展相适应。