公务员素质建设国外相关研究述评

自从1973年哈佛大学戴维·麦克利兰教授（David C.McClelland）提出“素质”这一概念之后，素质及素质模型（Competency Models）的理论研究和实践探索逐步成为人力资源管理领域的热门话题。

由于公务员素质建设研究本身具有很强的实践性，学术界以及政府部门开展的很多研究都直接运用于实践，因而本书将各国政府会同专家学者在公务员素质建设方面的研究统一归入相关文献研究之列，不再做严格意义上的区分。

在公务员素质建设这一研究领域，各国政府会同专家学者做出了许多有益的探索，其中最具代表性的有，1995年，明尼苏达大学哈姆弗瑞公共事务学院通过一系列调查研究设计出公务员应具备的素质框架，该框架由通用能力和特别能力两部分组成。通用能力包括组织领导、管理、合作、变革、人际关系能力；特别能力包括沟通、调查分析、规划、计算机能力等。[8]瑞典学者路易斯·莫克维斯特（Louise Moqvist，2002）通过对来自8个公共部门的31位高级公务员的访谈构建出一个比较清晰的公务员领导素质模型，包括沟通能力、示范能力、领导他人能力、服务顾客能力等。[9]学者诺德格拉夫（Noordegraaf，2000）通过对12位公务员每天工作时间和工作任务的观察提出，公务员应该具备解释能力（Interpretive Competency）、文件处理能力（Textual Competency）、制度意识（Institutional Competency）。[10]英国学者戴维·法纳姆（David Farnham，2002）和西尔维娅·霍顿（Sylvia Horton，2002）在实证调查的基础上对英国行政事务部门素质模型的组成、适用公务员的层级和模型建立的方法等进行了分析，发现素质管理在公务员的培训发展和测评中用得最多，而在薪酬方面用得最少。[11]意大利学者弗朗西斯科·塞拉斯（Francesco Cerase，2002）对意大利财政部地方局的7个领导级别公务员和208个普通公务员进行了实证研究，得出以下结论：一是就所有公务员素质指标的重要性而言，领导职务公务员的指标值总是高于普通公务员的指标值，这说明领导职务的公务员对其下属的期望值高于其下属自身的感知。二是领导职务的公务员一致认为，不论是自己的工作还是其下属的工作，与新知识、新技能、新工作风格等相关的新的素质要素总是比传统的素质要素更重要，但是大部分普通公务员则没有认识到这一点。三是新的素质要素即使被公认为非常重要也不能完全代替传统的素质要素，事实上，即便时代在不断地发展，某些传统的素质要素还是会大量存在。[12]公务员素质建设在荷兰也受到重视，荷兰中央政府的每个部都对其公务员素质做出了相应的规定。2000年，荷兰学者安妮·杭德格姆（Annie Hondeghem，2000）和菲利普·万德米伦（Filip Vandermeulen，2000）在原有素质模型的基础上运用访谈法开发了一套高级公务员素质模型，这个模型由协调管理能力（Coherent Management）、解决问题能力（Solving Problems）、人际关系能力（Interpersonal Skills）、高效运营能力（Operational Effectiveness）、影响力（Impact）、弹性管理（Resilience）、亲和力（Affinity with public sector management）等7个维度组成，每个维度又分别包括4个素质要素。目前，这套模型被运用到公务员的考核、招聘和职业发展中。[13]芬兰学者也在公务员素质建设领域做出了积极的探索，例如，学者图罗·维塔嫩（Turo Virtanen，2000）将公务员素质划分为任务、职业、政治和道德素质。维塔嫩认为，在公务员素质建设中，只要明确了某个公务员的价值观，就能很好地预见他的行为。因此，他强调不仅要从执行角度，更要从价值观角度来分析公务员素质。[14]2002维塔嫩将素质理论的发展与公共部门日益重视的绩效管理结合起来，分析了赫尔辛基大学教师的素质建设情况。[15]芬兰学者维托尔德·米克洛夫斯基（Witold Mikulowski，2002）的研究则将素质与政府转型结合起来，他把素质看做教育培训的产物，从而探讨了公共部门人力资源管理与教育培训的关系。[16]这一类成果多从公务员素质模型的设计及模型在公务员管理中的应用方面做出探讨，为我国基层公务员素质建设研究提供了一些有益的启示。

在实践研究方面，对国外公务员素质建设的梳理离不开对各国政府公务员素质框架和素质标准的梳理。之所以将国外政府公务员素质框架或素质标准列入公务员素质建设的主要研究，其理由在于各国政府公务员素质框架是各国公务员素质建设研究最为集中的体现，也是公务员素质建设研究的标志性成果。从20世纪90年代开始，部分发达国家先后建立了公务员素质模型或称素质框架。例如，美国政府分别于1993年和2003年制定的联邦政府公务员两层次素质框架和高级公务员素质框架，规定了公务员应具备的能力素质，并把它融入公务员的选拔和考核的过程之中；加拿大政府开发了多种类型的公务员素质模型，并详细规定了各素质要素的通用有效行为和通用无效行为，并以此为标准应用到公务员培训和考核过程中；澳大利亚联邦政府公务员素质框架由一般公务员素质框架和高级公务员素质框架两部分组成，并根据素质框架开发了一套卓有成效的人力资源素质360°反馈系统（以上国家公务员素质框架内容详见第四章）；爱尔兰公务员素质框架由个人效率、结果导向、思维方式和解决问题的能力、团队协作能力等四部分组成；[17]日本素来以公务员制度相对稳定著称，也越来越重视公务员素质建设，加强与国外公务员的学习和交流，并将公务员文化环境建设作为公务员能力素质开发的配套措施。

综上所述，国外学者及地方政府在公务员素质建设相关研究方面做出了积极的探索，并取得了丰硕的成果。由于公务员素质建设是一个立体化、全方位的体系，它涉及公务员制度的许多环节，国外学者对公务员素质建设的研究一般是把它作为一个系统工程来探讨的，这些国家公务员的录用、培训、考核、职务升降、职业生涯管理等也都在有针对性地促进公务员的素质建设。总结国外公务员素质建设的特点主要有两个方面：一是构建了适应时代发展的、适合本国国情的公务员素质框架或素质模型。当今发达国家公务员素质建设主要从职位需要和个人角色两个方面来探讨素质模型，主张从纷繁复杂的素质要素中提炼出通用素质，同时分别针对各种角色的特点设计了专业素质，并进一步划分出素质水平的层次，从而使各个级别、各种类型的公务员都能在素质框架中找到相对应的素质标准。另外，发达国家对公务员素质指标的设计大都科学规范、细致到位，没有模糊或概念含混不清的现象，易于掌握、对照和划分。二是各国都积极促进素质模型在公务员各项管理中的应用，积极构建基于素质模型的公务员招聘、培训、考核等管理体系，并在制度上对公务员素质建设予以保障。这些特点为我国基层公务员素质建设提供了有益的启示并起到了借鉴作用。