7.1.1 恢复与重建的含义及内容
1.恢复与重建的含义
恢复与重建是消除突发事件短期、中期和长期影响的过程。从字面上看，它主要包括两类活动:一是恢复，即使社会生产生活运行恢复常态;二是重建，即对于因灾害或灾难影响而不能恢复的设施等进行重新建设。关于恢复与重建的含义，国外比较有代表性的基本观点有:
(1)计划与项目运行观。认为突发事件恢复与重建主要体现为恢复预案及其项目的运行过程。如，美国《全国突发事件管理系统》对恢复的解释是，“制订、协调和实施服务设施和现场复原预案，重建政府运转和服务功能，实施对个人、私人部门、非政府和公共的援助项目以提供住房和促进复原，对受影响的人们提供长期的关爱和治疗，以及实施社会、政治、环境和经济恢复的其他措施，评估突发事件以吸取教训，完成事件报告，主动采取措施减轻未来突发事件的后果”。[1]
(2)手段集合观。它强调恢复与重建的一系列措施和手段的集成。如澳大利亚紧急事态管理署认为，紧急事态管理由预防/减除、准备、应对和恢复四个阶段构成(合称为“PPRR”)，恢复是其最后阶段。其定义是:恢复是为受影响的社区提供恢复手段。主要措施和内容包括:修复基础设施、社区康复、咨询方案、临时住处、财政支持与帮助、卫生与安全情报、长期医疗保健、物资恢复/重建、公共情报、实施经济影响研究。[2]
(3)阶段递进观。认为突发事件恢复与重建可以划分为前后相继、依次递进的几个阶段。比如，凯提斯和皮亚卡的恢复管理四阶段论认为恢复管理包括四个阶段的内容:一是紧急事态，二是复原，三是重建更替，四是发展。这样的界定比较具体地描述了恢复管理各个阶段的特点、任务、时间范围及前后相继的关系，能够反映恢复与重建的整体全貌，对于实践有比较普遍的指导意义。
(4)组织发展观。强调恢复管理对于组织实现转机，获取新的发展机会的作用及其具体的功能机制。罗伯特·希斯从组织管理的角度提出了危机管理范畴的“4R”(即缩减、预备、反应和恢复)模式。其中，“恢复”的含义是，分析危机的影响，制订危机应对计划，采取相应的行动策略，并适时做出评估。[3]它包括人的管理以及物和系统的恢复两个方面，依赖与人的关系，需要将有形和实体的活动与人、人的参与以及连续的感觉这些无形和心理方面综合起来。
国内学者对突发事件恢复与重建的理解与界定，大多是引鉴国外学者的理论与观点。比如，李经中认为灾难评估是恢复与重建的前提，需要在评估的基础上做好恢复与重建工作[4];何海燕、张晓甦等人认为危机的善后处理系统是消除危机遗留下来的问题并对前期的危机管理进行分析评估的一个系统[5]，胡百精等人认为，恢复管理是组织在危机紧急事态得到遏制后，通过持续性的策略恢复与利益相关者的沟通关系和利益关系，以重塑组织形象、重建利益互惠机制的管理行为，等等。
总地来说，公共危机的恢复与重建可以广泛地界定为在应急处置结束后，管理主体为恢复正常的社会秩序和运行状态所采取的一切措施的总和，这一阶段是危机管理由非常态转向常态的关键环节，其基本要求是实现常态管理与非常态管理的有机结合与顺利转换。
2.恢复与重建的内容
公共危机的恢复与重建包括物质重建、社会重建、心理恢复3方面内容。
(1)物质重建
公共危机会造成公民生命财产的损失，因此危机发生之后的物质重建是危机恢复与重建的首要内容。物质重建主要包括基础设施重建、公民生命安全的关注、公民财产补偿三方面。[6]基础设施恢复主要是对被破坏的住所、交通要道、通信设施等为居民生活和社会生产提供公共服务的物质工程设施的恢复和重建。对公民生命安全的关注主要指依靠医生、救援组织及有关专家对受伤群众进行救助治疗。对公民财产的补偿、恢复和重建有三种方式，一是社会各界的支持和救援，通过社会捐款等方式为受灾地区及其群众筹集资金;二是保险的支付和赔偿;三是政府主导的重建工作。
(2)社会重建
物质重建是公共危机应急管理恢复工作的物质性基础，社会重建则从制度安排的角度为受灾人员、受灾组织和受灾地区提供更为长远的恢复机制。[7]社会重建主要包括以下内容:
①建立面对受灾具体情况的调查评估制度。恢复重建阶段的首要任务就是对受灾的具体情况进行调查评估，如评估受灾的程度、性质等，通过科学评估，为以后的工作奠定良好的基础。
②建立面对全地区全员的恢复重建计划。在对受灾具体情况进行科学评估的基础上，建立全方位的恢复重建计划，包括对受灾地区的住房、道路等基础设施进行恢复重建的计划，对受灾人群财产、健康等方面的恢复计划等，只有在总体计划方案的指导下，才能保障恢复重建工作有序、规范地实施。
③建立面对政府等公共组织的职责体系和法律规范。恢复重建工作还应当明确公共组织的职责体系和法律规范，保障恢复重建的每一个步骤都是在法律规范的范围内实施，每一部分由特定的责任人负责，以便对恢复重建过程中出现的问题能够进行有效的问责。这一过程一方面能够保障社会公众的权益，另一方面有助于政府及有关组织更好地发挥恢复重建的职能。如果发生违规行为，就要追究一定的法律责任。
④建立面对受灾人员的专项救助机制。如对受灾人群的保险理赔、再就业指导等方面的救助，保障受灾人员灾后能够迅速恢复到正常的生活轨道上。
(3)心理恢复
所谓心理恢复是指由于公共危机的突发性和破坏性，很容易造成受灾人员身心巨大的创伤。对于这些人员进行心理干预和心理救助是灾后恢复重建工作的重要内容，体现了现代政府和社会更多的人文关怀。[8]心理恢复机制包括政府统一部署、相关法律法规提供制度保障、从业人员力量的整合等方面的内容。
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