责任行政是在相互关联的两个层次上使用的。一个是在法治国家这个意义上使用责任行政。这个意义上的责任行政是将行政作为一个与立法、司法并行的建制而确立行政在法治国中的社会责任，通常也可以称为责任政府。责任政府通常是指“一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选民解释其所作出的决策并证明这些决策是正确的行政机构;同时，它还必须符合责任政府的一般定义的要求。但是，这种令人信服的一般性解释却来自于一种与严格的政治概念和适当规模的国家机器并存并立的自由立宪主义。这一概念越来越多地被用来界定与政府责任有关的现代问题”。[215]
责任行政是现代宪政与法治国家的必然要求。现代宪政的基本理念是:所有国家权力来源于人民的委托，国家权力由立法、行政、司法机关根据宪政安排统一行使。立法权直接来源于人民主权，行政机关只能是执行立法机关制定的法律的执行机构，行政机关依法向立法机关负责。在现代宪政的基本理论中，行政权的行使是有限的，责任行政首先是一种权力有限的行政。迈耶认为:“宪政国家是行政法的前提。”[216]责任行政只能在现代宪政所保证的法治国家才有可能实现。同时，责任行政也是一种限权行政。在民主制法治国家，每一项行政权力的行使均要受到法律的限制。另外，责任行政还是一种权力责任相统一的行政。宪政之前的国家权力无责任可言，国家责任无合法性根据。而现代宪政主张权责的不可分离性。现代行政不仅主张权责结合，而且主张权责明确，主张行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩[217]，行政权力的行使以公共财政予以保证，彻底消除行政权力寻租的正当性，并确认行政权力寻租的违法性。
从法治国的基本理念出发，责任行政是国家对公民在公法上的一种责任。传统国家并不存在国家对公民的公法上的责任，它是建立在暴力强制使公民服从的基础上的，也就是说，传统国家是建立在对暴力的垄断的基础上的。马克斯·韦伯认为:“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”[218]传统国家并不寻求民主的合法性，它也就不寻求国家的责任。只有现代民主国家将国家的合法性建立在人民主权的基础上，并认为一切国家权力来源于人民的授权，人民是国家合法性的根据，国家权力相对于人民的权力而言具有派生性，只有在这种理论基础上，我们才有可能确立国家对公民的责任。孙笑侠认为:“在人类历史上曾经有过国家无责任状态。正是为了克服这种状态下的专制与滥用职权，才建立起近代意义上的行政法。所以行政法的发展也意味着是从国家无责任向有责任的转变过程。随着现代行政权力的扩张化和复杂化，它与公民的利益关系也更加密切。公民权益因行政活动而蒙受侵害或负担的可能性也日益增大。”[219]现代宪政的基本理念是，有权必有责，行政机关不能脱离责任而行使权力。因此，责任行政也是行政主体的行政责任的普遍化不断增加的过程，责任政府是现代宪政法治国家的基本目标。
责任行政的另外一层意义是指行政法治化中的责任行政原则以及行政责任的具体制度，它是指行政主体必须对自己的行政行为承担法律责任。这一意义的目的是为了通过行政责任原则和行政责任制度来规制行政行为，使其符合法治目的，满足公民权利保障的要求。因此，从法治国的理念来看，责任行政是行政责任的法治前提和制度基础，行政责任是责任行政的实现形式和制度化、规范化表现;责任行政是行政责任的普遍化，行政责任是责任行政的具体化。责任行政是行政法治的必然要求，行政责任则是责任行政的必然结果。
行政责任制度的基本理念是:所有的行政活动均处于责任状态，行政责任是与行政权相伴随的法律规制装置;行政权力与行政主体的利益彻底分离，行政权的行使以国家的公共财政来保证，任何与行政主体自身利益相关涉的行政行为均是违法的;立法监督和司法监督是实现行政责任的主要途径;行政主体的自我约束和监督是保障行政责任的主要内容;公民维护和捍卫自己的权利是行政责任的基本方式。
行政责任制度的基本原理是:有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿;也就是说，所有的行政权力在配置过程中必须确立其相应的法律责任，“一部行政法的发展史，实际上也就是行政主体的行政法律责任的发展史”。[220]所有的行政权力在行使过程中都必须受到立法机关、司法机关、社会和公民个人的监督。所有的行政主体的违法行为都要受到追究。所有的行政主体在行使行政权的过程中对行政相对人的侵害都应赔偿。与此相适应，国家有义务建立相应的行政权力与行政责任相适应的权责配置制度、行政权的监督体系、行政权违法使用的责任追究制度、行政赔偿制度、公民的权利救济制度。
行政责任制度的基本条件是:行政活动应处于责任状态，这是行政责任的最基本条件。行政责任的承担以行政行为违法、不当或损害为前提。行政行为的违法性一般表现为:(1)直接违反法律的行政行为。(2)行政行为不当或者合法行政行为损害行政相对人的合法权益;(3)行政行为事实上造成行政相对人的权益损害;对行政赔偿应当进行合理归责，随着依法行政的展开和深化，行政责任趋于严格化[221];对于因行政违法导致的行政相对人的损失应予以行政救济;违法行政行为的确认权属于特定机关，司法审查应当是终局裁判。
以责任行政为基础建立行政权的整个运行机制是行政法治化的基本路径，但是，仅仅有行政责任制度并不能完全达致行政法治化。行政法治化还需要许多先决条件，其中一个重要的问题就是如何克服官僚主义、消除官僚主义在社会生活中的恶劣影响，构建政府的诚信形象，实现诚信行政。
在我国，构建诚信政府，实现诚信行政的最大障碍就是官僚主义。官僚主义在我国漫长的封建社会不断繁衍、发达，并在我国半封建、半殖民地时期延续下来[222]，同时在新中国成立后也有新的表现。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中将官僚主义列为党和国家的领导制度、干部制度所要改革的主要弊端之首[223]，此后，1986年，邓小平在同竹入义胜的会谈中，亦将消除官僚主义作为我国政治体制改革的首要目的。[224]官僚主义的外在表现是:高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖沓，不讲效率，不负责任，不守信用，公费旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法[225]，凡此种种，严重影响了政府的诚信形象，阻碍了诚信行政的实现。官僚主义的产生存在其深刻的社会根源，既有经济上的根源，也有政治上的根源，还有文化上的根源。[226]现代宪政国家产生之前，由行政所主导的传统国家被称为官僚政治。拉斯基认为:“官僚政治一语，通常应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，习惯把行政当作例行公事处理，谈不上动机，遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。”[227]以行政为主导的官僚政治充满着暴力与欺诈，其本质上不可能是诚信的。在传统的行政官僚体制中，“暴力和欺诈不仅本身是重要的，而且还是那些被帕累托称为‘决定社会均衡’的更深力量的征兆，在其他情况下，这种力量也可以称之为决定社会整合状况的力量”。[228]官僚主义的产生有其特定的社会环境。
传统的行政存在利益关系上的异化。由于行政权的行使者久据要律，一方面，他们必然利用自己的政治特权将统治者的利益最大化而将被统治者的利益最小化。西塞罗认为:“人们根据有利原则为自己立法。”[229]在公共权力与社会的分离过程中“社会产生着它所不能缺少的某些共同职能。被指定去执行这种职能的人，就形成社会内部分工的一个新部门。这样，他们就获得了也和授权给他们的人相对立的特殊利益”[230];另一方面，职业官员在利益上均有一种将政治作为达成经济利益最短途径的内在期望。[231]官员的寻租和腐败进一步加深了官僚政治和民主之间的深刻矛盾[232]，在我国传统的政治文化中，“内圣外王”的政治哲学和政治行为中的“反智特征”[233]进一步强化了官员寻租和腐化的便利性，弱化了对此类行为的道德谴责和民主约束力量。一个人或一个阶级的人，发现他们手中有不受制约的权力，这个人的个人利益或这个阶级独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性。
行政权力在利益上的异化必然导致政治生活的经济化和经济生活的政治化;官僚的政治活动往往以追逐更大权力为中心，而不是以保障权利为中心。同时，经济上占优势的个人必然以各种方式挤入官僚阶层借以维护和扩大自己的经济利益，国家机构处于不断膨胀之中而日益成为社会发展的负担。“没有官员的智慧和尽心，国家便不可能存在。”[234]哪里没有人民，哪里就没有国家，而只有僭主，“一个完全处于集团权力之下的国家也根本不能称之为国家”。[235]职业官僚政治行为的异化会比公共权力的结构性紧张更深地伤害社会的机体和个人的利益。而且官员的行为还会影响社会中其他人的行为。“品行恶劣的显要人士从而会给国家造成更大的危害，因为他们不仅敢于腐败，而且还将其扩散于国家。”[236]“腐化堕落也应被列为使国家走向衰弱和灭亡的主要原因。”[237]官员行为上的异化特质，具有相当大的包容性和贯通性，它几乎能和人类所有的政治经济制度之间保持亲和关系。[238]其依附于政治时则使民主政治演化为官僚政治，他们在追寻自己的既得利益和享受权利时就寻求“集中”;而在承担义务和开脱责任时就寻求“民主”。其依附于经济时，是一种变形的手。政治团体的存在，对于经济来说首先“表现在它们自己作为供应者对于有用效益的需求，在接近相同的情况下，一般都优先照顾自己的利益”。[239]为有效抑制官员的异化倾向，人们曾经设计出种种制度，均未达到预期目的，相反，官员异化处处表现其坚韧的特质。为有效地防止官员的异化，我们必须促成民间社会的发育，通过宪法确认个人的权利，使每个人不仅有防止官员异化的意识和能力，而且有便利有效的诉求途径;同时还必须使政治生活民主化、法律化，将官员的行为纳入法治的轨道，更重要的是必须割断官员与经济的直接联系，将官员所行使的权力转化为宪法权力，从而从根本上消除官员为了私利而实施过剩行为的机会。
在现代法治国家，诚信行政是行政法上的诚信原则的具体要求。行政法治下的诚实信用原则本源于民法上的诚实信用原则，民法上的诚实信用原则体现了民法的基本精神，其规范化为一项基本原则成为民法其他原则的一种元规范。民法上的诚实信用原则是一项重要的私法原则，但这种私法原则何以应当成为行政法治公法论域中一个基本原则这是20世纪早期的事。1926年，德国行政法院在一判决中认为:“国家作为立法者以及法的监督者，若课以国民特别义务，于国民私法关系，相互遵守诚实信用乃正当的要求;且国家对于个别国民在国家公法关系上，该诚实信用原则亦是妥当的。”[240]德国最高法院1930年10月2日的判决明确肯定:“诚实信用原则，对于一切法律，并包括公法在内，皆适用之。”[241]此后，大陆法系不同国家和地区在行政立法中也有采诚实信用原则的。
关于诚实信用原则在行政法上的成立的理论主要有:类推适用说、一般法律思想理论、法之本质说、法之价值说。[242]我们知道，法律原则与法律规则不同，法律规则是一个有效与无效的问题，而法律原则不同，法律原则是一个需要证成的规范，当原则进入适用阶段，由于不同的原则是不同的法律价值的规范表达，不同原则之间会存在价值冲突，因此，原则的证成涉及法律的价值选择问题，原则的适用涉及时代变迁对价值的衡量。[243]法律原则证成与适用中的价值选择与价值整合的原则，在康德的实践哲学和罗尔斯的政治哲学中是以优先原则为理论基础的。[244]优先原则的一个问题是法律原则的优先地位由谁来确认的问题，这里可能隐含了一个法律优先原则与精英主义的亲缘关系的命题。哈贝马斯试图将交往理论引入到价值冲突与整合之中，通过价值的相互证成来解决法律中的精英主义与平民主义的问题。[245]
行政法治中的诚实信用原则的证成首先来源于民主宪政国家的权力来源问题。宪政的基本理念是:国家权力来源于人民的授权，人民主权是国家权力的基础，国家权力通过人民主权的民主形式而获得合法性，没有人民委托的公共权力就没有合法性。人民与国家之间的这种委托与被委托关系的理念实际上来源于私人领域中的委托关系在公共领域中的延展。民法上的委托关系的伦理基础就是诚实信用，诚实信用首先是一种伦理原则，在社会私法化过程中其被吸收、规范化为一种私法原则，随着私法在社会生活领域中的重要性的凸显，诚实信用原则进入社会生活领域成为人们生活规则的一部分，随着诚实信用原则的生活化，人们便将其推进到公法领域，并在宪政构造过程中将其改造为公法理论的基础。由此，我们了解到，诚实信用首先是在生活中提炼出的伦理原则，然后被引入私法之中予以规范化，再由私法原则进入广泛的生活领域中沉淀下来作为一种规范法文化的重要部分，当我们试图驯化国家时，这种来源于社会生活的规范法文化就成为解释国家权力正当性来源的法文化基础，同时也是驯化国家权力的具有社会生活基础的便利化的工具。根据这种公法关系的委托理论的解释，人民将公共权力委托给国家，国家按照代议制度将权力集中于代议机关，代议机关的意志由行政机关来执行，整个公共权力是由一个委托关系的链条来连接的，诚实信用是这种委托链条的基础。
行政法上的诚实信用原则的证成实际上是由公共权力的证成来完成的。但是，自由主义的宪政体系中的行政法治并没有揭示出行政的诚实信用原则。行政法的原则依次确认的是:法律优先原则、法律保留原则、比例原则。这三个原则是秩序行政的必要原则，与诚实信用之间没有直接的亲和关系。但是，随着福利国家理念的出现，行政领域中出现了与公民的生存权和社会发展权相适应的给付行政，因而也就出现了公民对国家的信赖利益问题，在这一背景下，行政法发展出了信赖保护原则。在德国，行政法中的信赖原则在二战前的司法实践中出现过，但作为一项独立的行政法原则是二战以后，20世纪50年代为了界定违法的授益行政行为的法律效力与是否能撤回的问题而发展出的一项新原则，这一原则的适用范围随后扩展到了广泛的行政领域。首先以信任原则来界定法律的溯及力，然后在较大范围约束立法机关，其进一步在下列讨论中出现:关于复议行政行为;关于行政机关的承诺和信息的约束力;关于违法行政合同的效力;关于行政规定的外部效力和行政实践本身的约束性;关于对私人财产的确认;关于执行计划的根据和理由;关于改变最高法院司法判决的溯及力等方面。[246]行政法上的信赖原则在大陆法系发展起来的同时，在世界范围内，行政公开原则也得到了发展并不断制度化、规范化。行政公开是第二次世界大战后行政发展的新趋势，我国称这种趋势为加强行政的透明度。行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息，通常称这种权利为了解权，也称知情权。知情权不是完全没有限制，政府为了国家安全、行政活动能够有效地进行，以及不妨碍个人的隐私起见，也有可以不公开行政机关掌握的某些信息的保密权。美国的行政公开制度较为完备，在一定程度上对西方其他国家起了示范作用。[247]行政公开原则的主要目的是保障公民的知情权，使行政权运行的每一个环节都在公民的监督下进行，防止行政的暗箱行为，防范行政腐败，故其规范化也称之为阳光法案。
私法上的诚实信用原则为行政法上的诚实信用原则提供了法文化资源和社会条件，行政法上的信赖原则和公开原则为诚实信用原则的证成提供了直接根据，也可以说，诚实信用原则是信赖原则和公开原则扩展并不断普遍化的结果。我国行政法治上的诚实信用原则的基本要求是:行政机关公布的信息应当全面、准确、真实;非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
总之，责任行政是诚信行政的制度保障，诚信行政是责任行政的精神动力与法文化资源。
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