国家保障型管理模式具体内容分析

一、国家保障型管理模式

所谓国家保障型管理模式是指由国家为主体来负责实行的强制性社会保障基金管理模式，并不是特指前苏联、东欧国家保障型模式，前苏联、东欧的国家保障型模式只是其中的一种模式。在此以社会养老保险基金管理制度为例来进行探讨。

国家保障型模式，是利用国家权力强制实施的一种社会保障基金管理模式，其管理主体是国家，这种模式不仅从缴费上具有强制性而且在偿付责任上国家承担最终的偿付责任。国家保障型社会保险基金管理模式，除具有强制性外，还可以分为公共账户模式、个人账户模式和混合账户模式，它们与三种筹资模式、固定受益或缴费方式(即固定受益与固定缴费方式)以及按缴费和待遇是否与个人收入相关的两种偿付模式联系起来。

(一)公共账户模式

公共账户模式也叫社会统筹模式，即国家通过法律和法规强制规定个人或者受雇单位的缴费(税)率，将费(税)统一收取，集中管理。实际上，由于现在还没有出现完全积累制的公共账户，所以我们一般认为，公共账户实行的是现收现付制。同时，一些国家采用现收现付制的强制性养老保险模式并承诺在被保险人达到某些给付条件时，被保险人可以享受制度及一定数量的给付，即采用既定给付制度。公共账户模式的缴费和待遇与个人收入无太大相关性，一般采用普遍保障模式。

公共账户模式采用的筹资模式是现收现付制。代际转移理论认为，一代人的养老保险金可以由同时期正在工作的下一代人缴费支付，从而使收支平衡。依此理论形成的养老保险模式称为现收现付制。其基本做法就是政府先做出一年或最近几年的养老保险所需的费用测算，然后按照就业人数计算出需要缴纳费用的比例，当年提取当年使用，预先不留储备，实现当年收支平衡。若出现入不敷出，由财政部门弥补差额并承担最后偿付责任。因此，公共账户模式下的现收现付制实质就是代际转移支付，即由在职劳动者供款以支付退休人员的社会保障待遇。其特点是:以收定支，收支关系清楚，管理方便，建立数学模型时操作简单，费率可以及时、灵活地调整;没有基金积累，无资金贬值的风险和资金保值增值的压力，退休职工的社会保障待遇与自身及所在的企业缴费无关，因而互济功能较强。

但是，公共账户缺乏必要的基金积累，难以适应人口老龄化到来时养老保险费用膨胀的需要，未来人口老龄化时社会养老负担过重;没有长期规划，预测时间短，稳定性差，往往会因为各种因素的影响导致养老保险基金收支失去平衡，从而需要经常调整缴费率。而缴费率的经常变动是一件麻烦事，而且在实行中也有一定阻力，同时，代际转移使劳动者的权利义务关系难以准确体现，容易造成代际矛盾。资金当期收支，储蓄效应弱，对经济发展的促进作用不明显。

同时，与之相随的固定给付制以支定收，与职工收入无关联，政府承担大部分风险，制度启动初始期没有基金积累，通过精算来确定成本，同时待遇调整灵活，易被老雇员接受。而相应的普遍保障模式也是实施范围广，与个人收益无关，资金来源主要靠国家财政补贴，政府偿付责任重大。

综上所述，这种模式在实行初期因支付规模小而负担较轻，但随后通常会因为人口老龄化等原因导致支出规模扩大而负担加重，所以20世纪80年代后为减少政府对强制性社会保险责任的不确定性，一些实行国家保障型管理模式的国家纷纷改革社会保障基金管理制度，都将强制性社会保险项目由现收现付制的固定给付的公共账户制度改为完全积累或部分积累的固定缴费的个人账户模式或混合账户模式。比如中国就因为人口老龄化问题而实行社会统筹和个人账户模式改革。现在世界上很少有国家实行纯粹的现收现付模式。大部分国家都是在个别社会保障项目中实行现收现付制。美国最初是典型的现收现付模式，规定养老保险只留3个月的储备金，20世纪70年代社会保险基金出现危机后，经过采取措施增加到11个月，实际上走向部分积累模式。其他采取现收现付模式的国家也有类似的趋向。

(二)个人账户模式

国家通过法律或法规规定个人或所在工作单位的缴费(税)，强制征缴后设定个人账户，个人退休后养老金由个人账户支取，小部分不足由国家财政补足，国家最后保底。在个人账户中，被保险人的收益取决于供款及其投资收益，所以也采用固定缴费制度。同时，养老保险待遇也取决于三方缴费，基本上采用收入关联模式。

个人账户模式的筹资方式为完全积累制。其基本做法是首先预测未来时期养老保险支出的需要，在此基础上按照收支基本平衡的原则(也考虑基金投资回报)确定缴费率，由劳动者在就业期内按月逐年缴纳，积累形成养老个人账户。在操作上，每个劳动者都设立个人账户，记录其缴费及基金收入。基金投资管理风险的承担有两种做法:其一是由劳动者个人承担风险，其养老保险待遇为其个人账户上的积累及回报;其二是采取基金托管，规定受益的方式，劳动者按事先约定的回报率享受养老保险待遇。个人账户模式实质上是强制储蓄，不考虑政府补助，与个人储蓄无异，但缴费是政府强制性的。其特点是强调长期收支平衡，能形成基金积累。它能形成庞大的基金积累，预防人口老龄化的冲击，使养老保险制度有一个稳妥的资金保障，并且能够通过储蓄效应、投资效应促进经济发展，而且与人口变动无关，其数学模型不是很复杂。费率比较稳定，不必经常调整。劳动者的权利义务关系非常紧密，能避免逃费和代际冲突。

但是，完全积累制模式下的个人账户也有缺点，它积累规模大，时间长，面临较大的贬值风险，保值增值的压力大。影响因素较多，利率、工资增长率等的变化对基金平衡的影响较大，对基金测算的专业要求较高，并且易产生挪用问题，对基金的规范管理要求较高。社会互济性弱，再分配功能弱化。在初期可能产生在职劳动者需同时承受为自己未来和已退休、将退休的劳动者的双重供款压力，负担较重。

同时，与之相随的固定缴费制中其给付与缴费和投资收益相关，激励简单，透明度高，易被接受，按生命周期收入再分配，由劳动者承担风险。而在这种模式下的收入关联模式其养老保险基金由三方负担形成(雇员和雇主缴费、政府给予适当财政补贴)，养老保险待遇取决于收入水平，体现个人收入在其一生中的再分配。

比较显著的例子是新加坡和智利的强制性养老保险模式。新加坡居民在个人公积金存款账户中，特别账户存款系退休养老积累。中央公积金面向所有公共部门和私人部门的雇员(雇主本人和自雇者可自愿参加)。新加坡政府规定，雇员年满55岁后，个人账户结构由普通账户，医疗储蓄账户和特别账户转变为退休账户和医疗储蓄账户。雇员年满60岁且在个人退休账户需保留一笔法定最低存款的前提下，可以按月领取养老金。若最低存款未达到规定数额，可选择推迟退休以继续增加供款进行账户积累，或用现金填补差额，或由其配偶、子女按照一项最低填补储蓄计划从各自的公积金账户中转拨填补。从退休账户的积累和最低存款填补制度的性质上看，新加坡的退休养老制度强调个人和家庭的责任，也是新加坡政府采取以家庭为中心处理社会问题的政策的具体表现。新加坡社会保障基金管理模式是一种纯个人账户制，即不管是雇员个人交的，还是用人单位交的保险费，一概列入投保雇员的“个人养老账户”上，仅加入当月利息，统统作为被保险人本人的养老金收入。如此常年滚存下去，经过30～40年，被保险人达到法定退休年龄(55岁)后，可获得一笔连本带息相当丰厚的养老金。纯“个人账户”制无互助互济性，但可以汲取其合理的成分，激励个人的缴费积极性等，而且可与充分体现互助互济特点的社会调剂部分相结合，构建成为一种较为理想的社会保险制度。在20世纪80年代，智利的养老保险模式由现收现付制下的公共账户向个人账户制(即完全积累制)转换。它的个人账户包括:个人账户和补充个人账户两个部分，前者是指个人要将其纳税收入的10%作为自己的养老金投入，是强制性养老保险。后者则属于个人为得到更多养老金而自愿进行的补充个人账户。

(三)混合账户模式

由国家通过法律或法规规定个人或其所在单位须承担的社会保障责任，并明确缴费(税)率，强制征缴，所得款项按规定一部分进入公共账户，另一部分存入个人账户。这种账户制比较复杂，基本上采用部分积累制。同时，混合账户模式兼有完全公共账户和个人账户的特点。

由于现收现付模式下的公共账户和完全积累模式下的个人账户都有不可克服的缺点，所以许多国家采用介于两者之间的混合账户模式。其具体做法是:在测算出当年(或近几年)保险支出需求的基础上，按一个高于满足支出需求所需收费率收缴资金，在满足现实一定支出需求的前提下，留出一定的储备以满足未来的支出需求。

部分积累制下混合账户模式的优点是既可以避免完全积累制下财务制度初期费率过高的弊端，又可较好地解决现收现付制费率不稳定和人口老龄化的问题，同时，能形成一定的基金积累，而且基金增幅较慢，贬值风险和投资压力较小。但是，部分积累制也有一些缺点，如数学模型复杂，涉及变量多，计算繁琐，并且不能完全避免现收现付制和完全积累制财务制度的缺陷。

混合账户有两种解释:(1)养老保险收入和支出都分为两部分，一部分是现收现付制存入公共账户提供最低水平保障，实现社会保障制度的互济功能;另一部分则存入个人账户，形成实际的基金积累。这与“多支柱模式”基本一致，我国现行社会保障制度属于这一模式。(2)名义账户制。名义账户制又称为虚拟账户制是现收现付制和积累制、固定受益型和固定缴费型的一种混合型制度，简单地讲即在融资方面采取现收现付制，在给付上采用缴费确定型。账户上明确记录个人所缴费的情况以及基金投资后的回报，但由于按现收现付制运行，所有的资金或大部分资金已经支付给退休人员，其账户上的资金是虚拟的，故称为名义账户。这种做法的优点在于使得政府不再负担养老金的偿付，养老金的偿付依赖于缴费的情况，使得受益与此前的贡献更为接近。而且社会保障制度在由现收现付制向积累制转轨过程中产生的转制成本隐形化，使得原有的养老保险制度下的退休者继续得到支付。名义账户制是1995年瑞典、意大利、波兰和吉尔吉斯斯坦等国的一个历史性创举。多年的实践证明，这个新型的制度运行良好。

目前我国采取的是部分积累筹资模式，即社会统筹与个人账户相结合的模式。但是由于从1995年开始，我国离退休职工大约有2850万人进入了社会统筹，基本没有养老基金的积累，大部分“中人”在退休前也难以积累足够的养老基金，需要通过养老保险制度加以弥补，所以直接构成了数万亿养老保险金隐形债务，同时，这些转制成本一方面使现有的“统账结合”养老保险代际之间的矛盾日益突出、“空账显性化”;另一方面迫使政府不得不加大对养老保险的确保性支出，财政风险进一步加大。如何消化隐性成本又成为我国养老保险模式改革的首要问题。

(四)强制性养老保险模式选择问题

随着经济发展，医疗、营养、住房等条件得到改善，人口预期寿命延长，加之人口出生率的下降，人口老龄化成为全球普遍的趋势。据专家估计，到2030年，全球老龄人口占总人口比例将由目前的9%上升到16%。为了应付人口老龄化危机，很多国家进行了改革。主要是从完全的公共账户向完全个人账户或混合型账户转化。智利早在1981年就开始实施个人账户制，主要是在养老方面，在社会救济等其他方面仍然采用现收现付制的公共账户。

完全积累制通过准确界定原有养老制度下的养老金的价格，为每个职工建立可投资的个人养老基金储蓄账户，将养老基金直接推向资本市场。英国1978年在建立第二个层次的与收入关联的养老金计划SERPS时，同时也制定了鼓励职工参加个人养老金计划的条款。如果职工参加个人养老金计划就可以得到相应的养老保险税率的优惠，参加旧制度下的缴费政府不再归还。瑞典、意大利等国则采用了名义账户制转型模式。

总的发展趋势是将公共账户和个人账户、固定缴费制和固定受益制进行整合，实现新旧社会保障基金管理制度的互相补充，扬长避短。有人据此提出了具有一定兼容性的可组合模式，即现收现付公共账户制、个人账户储备积累制、公共账户与部分积累制、公共账户与个人账户相结合的部分积累制。

中国在模式选择问题上，可参考新加坡和智利模式的一些特点，可以借鉴但不完全照搬。新加坡模式的个人账户养老保险制度，在新加坡这样一个经济比较发达、只有200多万人口的国家，取得了成功，但中国这样一个人口众多、经济相对薄弱而且发展很不平衡的国家是不能照搬的。因为养老保险基金的重要特点之一，就是通过资金的统一筹集，统一调剂来达到养老保险的目的。而个人账户积累办法，由于都记在个人名下，不可能在社会范围内调剂余缺，由于个人收入和负担的差异，储蓄势必有多寡之别，积累少的仍需国家补贴，难以起到社会保险的作用。因此，个人账户可作为国家强制性基本养老保险的一种补充形式，绝不能成为我国养老保险的主要形式。智利的个人退休账户制度，由于实行企业不负担职工的养老保险费，完全是个人积累的养老保障，这对于目前大面积不盈利甚至亏损的国有大中型企业职工而言，“千斤重担只能由自己个人承受”，这无疑是雪上加霜。可见我国必须建立多层次多形式的养老保险体制，如事业单位、机关实行基本养老保险和储蓄型保险;企业实行基本养老保险、企业补充养老保险和个人补充性养老保险，而不能用一个层次、一种形式的养老保险模式。

(五)国家保障型模式的评价

总之，对于一个国家的经济而言，任何一个同质性结构的强制性养老金模式并不能保证经济能够沿着最优的路径增长。现收现付制下的公共账户模式具有积累制所不具备的收入再分配的功能，还可以在资本积累过度时发挥稀释资本的作用。如果我们能够在这样一个理论背景之下审视20世纪80年代中后期至80年代末，在世界范围内兴起的养老金计划基金化和市场化的改革浪潮，就会对之产生更为深刻的认识。这种改革不应该是对历史上形成的现收现付制下公共账户的一个全盘的否定，而只是由于它在过去几十年间过度扩张，以至于取得了对现收现付制的压倒性地位，最终对经济沿着其可能的最优路径增长形成了巨大的压力，所以才需要加大完全积累模式在整个养老金制度中的比重。无论是从收入再分配的角度来看，还是从经济适度增长的角度来看，公共账户和个人账户在功能上都是互为补充的。这意味着养老金制度改革的要点在于如何搭配公共账户和个人账户这两种账户，而这种搭配又是在一个特定经济增长阶段和人口增长趋势之下的效率与公平的权衡，即资本积累的需要和收入分配的帕累托改进的权衡为标准的。

关于现收现付制，完全积累制和部分积累制，学术界已经从各个侧面对它们进行了非常详尽的讨论，从我国的国情出发，应该实行部分积累，即社会统筹和个人账户相互结合的强制性养老保险模式。但是，不同的强制性养老保险模式究竟孰优孰劣并不是绝对的，只有在特定的条件下才能说某一种或某几种强制性养老保险模式优于其他养老保险模式。