我国社会保障基金市场化管理的必要性

三、我国社会保障基金市场化管理的必要性

(一)传统管理模式中立法滞后和政府责任过大

长期以来，我国社会保障基金的管理模式，基本采用计划行政管理的体制模式，即以国家和政府的信用为基础，进行募集、管理、使用和支付。政府组织体系中的专门部门和指定事业团体，承担具体的职能。各级政府最终将还原为中央政府，对此承担无限责任。实践证明，这一管理模式，在我国从计划经济过渡为市场经济的转型期，曾经发挥过相当大的作用。然而，在市场经济体制初步确立的今天，这一管理模式也暴露出诸多问题。主要表现在:

第一，我国目前还没有养老保险方面单独的正式法律，只有一些政府部门的规章条例。这导致的主要问题是:(1)没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保障法律制度，导致社会保障的覆盖面小，保障程度低;(2)现有的社会保险法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度，这种状况与社会保障应有的地位不相称;(3)社会保障的法律实施机制薄弱，社会保障监督机构缺乏对欠缴保险费、拖欠保险金、挤占挪用保险金等行为的法律制裁措施。因而，我们认为，应在前期各类条例实施的基础上，尽快制定统一的、全国性的“社会保险法”。同时，考虑到社会保障基金推行市场化管理和营运尚处于初期探索阶段，制定相应的行政管理条例，作为先行于立法改革的制度设计。

第二，我国传统的政府社会保障职能部门在社会保险领域中，实际上是集“立法、行政、司法和监督”等诸项权力为一身。由此，将其定义为特殊的“政企合一”模式，也不为过。当然，在市场组织和市场信用发育并不成熟的条件下，以这样的组织管理模式来确立与社会保障基金受益人的关系，有其合理性。然而，若社会保障基金引入市场化的管理模式，这一组织管理体系就将难以适应。

政府对社会保障基金的管理职能，只集中在对社会保障基金的监管，而不是对社会保障基金的运营管理，政府由以往过多干预社会保障基金的运营管理，转变为只行使监管职能的政府监管模式，需要市场化管理来替代政府的部分运营管理职能。

(二)促进资本市场发展

社会保障基金通过委托投资的方式间接入市。社会保障基金的入市将对资本市场的投资者结构、投资理念、上市公司治理结构以及监管体制等方面产生深远的影响。具体影响如下:

1.改善资本市场投资者结构。全国社会保障基金以其投资的安全性、流动性、长期性特征，而可以当然地进入严格意义上的机构投资者之列。社会保障基金入市将壮大机构投资者阵营，从而改善资本市场的投资者结构。由此，将中国资本市场中的机构投资者大致归结为以下几类机构:证券投资基金、证券公司、保险公司、社会保障基金。

2.为资本市场带来持续增量资金。虽然入市初期的资金量不大，但随着未来社会保障基金规模的不断扩张，社会保障基金入市的资金总量也会不断增长。首先，社会保障基金的资产规模将保持高速增长。2002年底社会保障基金总资产为1241.86亿元，同比增幅达54.2%。由于社会保障基金规模增长的紧迫性和资金来源渠道的多元化，社会保障基金的资产规模保持高速增长是可以预期的。其次，虽然我国目前处于社会保障基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行存款和国债，但随着社会保障基金的投资管理运作趋于成熟，按照社会保障基金从事证券投资基金、股票投资的比例不得高于总资产40%的规定，在入市资金量方面，未来社会保障基金将有着巨大的增长潜力。另外，个人账户基金以及企业年金基金作为我国社会保障基金体系的一部分，未来也可按照市场化运作方式，逐步进入资本市场。

3.促进基金运作水平提高。社会保障基金首批入市资金采用委托六家基金管理公司投资管理的方式间接入市，将促进基金等机构投资者专业化运作水平的提高。首先，由于安全性始终是社会保障基金投资过程的第一目标，受托基金公司将受到来自社会保障基金理事会更严格的监督。这种一对一的直接监控比一般的公募基金投资所接受的社会间接监控要严格得多。投资过程的严格监督以及投资信息对社会保障基金理事会的高度透明都使基金公司投资必须遵循更加专业化的原则，提高对行情把握和个股选择的准确度，完善市场风险防范措施，提高应对市场突变的能力。其次，社会保障基金定期对受托基金公司的考核、相应的盈利目标以及潜在的同业竞争对手都会给受托基金公司带来努力提高收益率的外部压力。市场化运作的环境将有助于受托基金公司在兼顾安全性、流动性和长期性的前提下，为追求一定的盈利目标，在操作策略上更为积极进取。最后，对暂时未能成为受托投资管理社会保障基金的基金公司以及券商等机构投资者也能起到激励的作用。这就使得证券公司等非基金的机构投资者未雨绸缪，苦练内功，建立起科学、专业化的投资体系，创下良好的业绩记录，以便在未来可能参与竞争，成为社会保障基金受托人的角逐中胜出。

4.有助于价值投资理念形成和深化。由于机构投资者占据了资金、信息和研究等方面的优势，因此其投资取向有助于引导市场投资理念的形成。从运营方式和理念来讲，社会保障基金一般不会进行短线的投机炒作，其投资对象也会对国内投资者起到示范作用，这将有助于推动中国资本市场价值型投资理念的形成和深化。从社会保障基金的投资特点来看，可以推测有两类投资品种会受到重视:高现金分红股、证券投资基金，行业选择偏向于业绩没有大的起伏、收益相对稳定的国民经济基础行业。

5.有助于改进上市公司治理结构。为完善上市公司的治理结构，《上市公司治理准则》中已经指出机构投资者应在公司董事选任、经营者激励与监督、重大事项决策等方面发挥作用。随着中国资本市场投资理念的逐步转变，机构投资者参与上市公司治理的要求也日益强烈。机构投资者不仅在资金、信息和专业知识方面可以为上市公司的日常经营提供帮助，而且可以起到对上市公司经营管理的监督作用，以维护中小投资者的合法权益。社会保障基金在完善上市公司治理结构方面，将使较普通的机构投资者可能拥有更多的话语权从而发挥更为重要的作用。由此，借鉴国外经验，依据市场经济的规则，引入市场化的社会保障基金管理模式，降低政府风险和提高给付能力，就显得相当重要。