我国社会保障基金筹资模式的选择

我国社会保障基金筹资模式的选择

我国社会保障筹资模式的选择，是社会保障制度改革的重要内容之一。我国传统的社会保障基金筹资模式，均实行现收现付模式。20世纪80年代中期以前，我国养老保险体系实行现收现付制，在这种模式下，国家机关、事业单位职工的社会保险、职工福利和军人社会保障以及社会救济、社会福利经费由政府预算拨款，实行逐年现收现付;企业职工的社会保险和职工福利均列入企业当年的成本开支，实报实销。这种模式在原来的社会保障体系中发挥了重要作用，通过国民收入的分配、再分配，在调节经济利益的关系上，显示了互助互济的功能。1995年，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革通知》，确立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险的新模式。同时颁布的还有《企业职工基本养老保险社会统筹和个人账户相结合实施办法之一》、《企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法之二》，这个通知和两个法规性文件的颁布，推动了我国养老保险制度统账结合模式的出台，开始实现由现收现付制向社会统筹和个人账户相结合部分基金积累制模式。

我国多年以来实行的现收现付模式，实践证明不能适应我国经济发展的需要。而完全积累模式，由于转制成本太高，目前也无法实行。显然，我国实行的部分积累模式是一种正确的选择，其核心是引进个人账户储存基金制的机制，积累基金建构在个人账户的基础上，同时又保持了社会统筹互助调剂的机制。单位缴纳的保险费大部分统筹调剂用于支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的全部保险费和单位缴纳统筹保险费的一部分一起进入职工个人账户。这种模式由于建立了养老金个人账户，具有激励机制和监督机制，同时也保留了社会统筹互济的优点，集聚了完全积累基金制和现收现付社会统筹制两者的优点，克服和防止了两者的弱点和可能出现的问题。从理论上看这种模式是优点大于缺点，是我国养老保险改革中探索的一种新型模式。经过各地的改革试点后，在国务院实施两个方案的基础上，各地的养老保险仍按照统账结合原则，但方案的内容并不一致，个人账户缴纳的金额不一致。于是1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在各地原有方案的基础上提出了全国统一方案，要求贯彻实施。由此，各地不同的社会统筹与个人账户相结合的方式开始走向统一。

我国现行的社会保障基金部分积累模式的基本思路是，现在适当提高收费比率，实现部分正积累，以应付将来的负积累，以保持长期的收支平衡。但这种部分筹资模式，并没有将个人账户和社会统筹部分严格分开运营，当社会统筹部分收不抵支时，就用个人账户资金予以支付，所以实际上个人账户部分的资金只是在进行账面积累，大部分资金已经被挪用。从我国社会保险基金实行部分积累模式的运行情况看，1997年，我国全年企业职工基本养老保险基金收入为1337.9亿元，支出1251.3亿元，当年尚结余86.6亿元，历年滚存结余682.9亿元;1998年全国养老保险基金收入1459亿元，支出1551.6亿元，开始出现赤字52.6亿元，滚存结余的养老保险基金比上年减少10.4%;到1999年底，全国养老金发放覆盖达99%以上，我国收缴社会养老保险费1603亿元，共发放1668亿元，发放人数达2890万人，其中财政补贴就达65亿元。可见，这种做法事实上已经遇到困难，在正积累总额仍然较小的情况下，就已经出现了支大于收的结果，随着中国进入老龄化社会，养老保险基金缺口将进一步扩大，国家财政将不堪重负。如果继续提高我国现行已经比较高的社会养老保险收费比率(平均占工资额的25%左右，国际上其他国家的社会养老保险基金缴费比率一般不超过20%)也是不现实的，因此需要改变现有的部分筹资模式，在现有部分筹资模式的基础上形成一种新的部分筹资模式——综合筹资模式^[1]。所谓综合筹资模式就是将养老保险基金分为两个部分，首先在个人账户部分实行完全筹资模式，国家统筹部分仍实行现收现付模式，当统筹部分收支不平衡时，由国家财政调节，综合起来看仍然是部分筹资模式。

在社会保障制度的转变过程中，由于制度转换必须付出的成本即转制成本。所谓转制成本就是社会保障制度的转变过程中的资金缺口，理论上转制成本的最大值就是现收现付模式向完全筹资模式转化过程中的资金缺口。目前，中国正处于社会保障制度的转型时期，现行的社会养老保险制度，是统筹和个人账户相结合的社会养老保险制度，社会统筹部分的收入主要用来偿付转制成本，即用新制度所收保险费的一部分来支付制度变迁的成本。我国社会保障的转制成本最保守估算为2.68万亿元以上(理论上的估算值)。事实上，我国在实际的基金运营中，由于社会统筹部分远远不足以弥补制度变迁的成本，个人账户的资金也被挪用，造成个人账户的空账问题。实行新的综合筹资模式，就必须严格划分社会统筹和个人账户资金，进行分别管理，逐步提高个人账户在社会养老保险基金中所占的比重并进行完全积累，为提高社会保障基金的偿付能力创造条件。

实行个人账户的完全积累，首先国家必须注入资金做实个人账户，由于个人账户的空账额占总转制成本40%左右，只有约1万亿元缺口，相对总转制成本而言缩小了一半以上，比较容易解决，所以可以先解决个人账户的空账问题。由于个人账户的资金权属明晰，可以先让这一部分资金进入资本市场，解决其保值增值问题，统筹部分仍然按原来的方式运营。所以社保基金进入资本市场，其实只是个人账户部分进入资本市场，并非如人们想象的那样，全部社会保障基金进入资本市场，这样既对资本市场的冲击不太大，同时也可以将社会保障基金的运营风险降到非常小的程度，有利于社会保障偿付能力的提高，客观上也有利于资本市场的长期稳定发展。