清朝控制蒙藏地区的模式与特点

第二节　清朝控制蒙藏地区的模式与特点

在清朝中央政府与蒙藏地区政治互动的具体进程中，清廷为了加强对蒙藏地区的治理与控制，采取因地制宜和因时制宜相结合的方式，形成了不同的控制模式：与漠南蒙古诸部形成了以联姻结盟为主要内容的控制模式，与外喀尔喀蒙古形成了以政治绥服为主要内容的控制模式，与漠西卫拉特蒙古之和硕特部确立了以羁縻藩属为形式的控制模式、与准噶尔部形成了以武力解决为主要内容的控制模式、与土尔扈特部形成了以徕归故土为内容的控制模式，与西藏形成了从间接治理到直接统治为形态的极为独特的控制模式，对甘青藏区采用了以郡县化管理为主要内容的控制模式，在川康等藏区形成了以改土归流为主要内容的控制模式。这些模式对清朝西部疆域的开拓、稳定与强化，起到了重要作用。

一、背景与策略

清代前期的蒙藏问题在西、北边疆民族问题中居于首要地位，这是由清朝入关前后中国北方民族政治格局的特点所决定的。17世纪前后，明朝长城以北的广阔草原地带干戈扰攘、民族政权林立，形成了群雄并据的纷乱之局。《中国边疆经略史》的作者曾将明末清初的北部边疆形势概括为“多元化的边疆格局”^[65]。就是成崇德所说：“在边疆地区存在若干个民族政权，这些民族政权有的统属于明朝，有的不统属于明朝，有的甚至与明朝对抗。这种边疆多元化的格局状态持续达百年，至18世纪中叶才最后消失。”^[66]即呈现出以明朝、蒙古诸部、后金、西藏各派多边并存的格局。明、蒙与后金三者之间在军事上战和攻守、此兴彼衰；在外交上纵横捭阖、利益博弈；在政治上兴革内治、积聚力量，以图实现各自的战略目的。而后金、蒙古、西藏在宗教文化上彼此接近、相互需要、三方联动；在政治、军事上或相互角力、或彼此联手，在西、北广大区域上演了一幕幕战和分聚、盛衰交替的历史活剧。匪夷所思的是初出茅庐、力量弱小的后金政权，做到了两百多年来明、蒙双方都想作而没有做到的事情：即不仅将纷扰的中国北方牢固地统一在一起，而且打破长城分界，重新将中原农业区域、北方草原游牧区域和青藏高原农牧兼营区域等三大板块整合在一起，构筑了不可分割的统一的中华经济文化圈，在历史上创建了远追汉唐版图、幅员辽阔的大帝国。后金—清政权在政策创制上的最大成功之处是妥善地处理了所面临的各种民族问题。在后金—清政权的政治谋略中最具特色的是其处理民族问题的智慧和策略。这些策略可以概括为：

一是联姻策略。这项政策是努尔哈赤在继承前人和亲通婚做法的基础之上，创制的中国封建社会历史上长时间、大范围、多层次、高频率的双向互动联姻政策。从联姻的时间来看，满蒙联姻的时间持续了后金政权和有清一代三百多年；从联姻的空间来看，从最初与蒙古的科尔沁部的通婚，逐步扩展到漠南蒙古、漠北蒙古等；从联姻的层次来看，包括了从后金政权的最高统治者努尔哈赤、皇太极到诸贝勒和大臣甚至普通百姓；从联姻频率来看，也为中国封建社会历史上所罕见，据统计：从明万历四十年(1612)至崇德八年(崇祯十六年，1643)的32年中，满蒙联姻总数多达83次，平均每年约2.6次^[67]。从联姻的功能和作用来看，“入关以后，满洲贵族和蒙古王公之间更是形成了一种具有特殊君臣身份的政治结盟关系，蒙古王公地位的升降，爵号的封削，联姻关系是连续发展还是就此中止等等，无一不以王公额驸对清廷效忠的程度为转移”^[68]。因此，联姻政策的制定和实施，极大地密切了满蒙关系，努尔哈赤正是通过联姻手段，打破了满蒙关系的僵局，为日后满蒙关系稳定发展奠定了坚实的基础。

二是结盟策略。政治结盟是对等或对立政权实体在谋求共同关切与各自需求的基础上结成的利益共同体，表现在政治上是彼此呼应，在军事上则是共同进退。这是在多方政治势力角逐、出现实力均衡局面时常见的现象，其作用是通过结盟，最大限度地壮大自己的力量，改变不同政治势力之间的力量对比。天命四年(万历四十七年，1619)十月，在后金初下叶赫部时，林丹汗曾遣使致书努尔哈赤，声称：“四十万蒙古国主巴图鲁成吉思汗诏旨，问水滨三万人诸申主昆都仑庚寅(英明)汗平安无恙。”警告后金不要向西部广宁方面发展，否则“我将阻止你”^[69]。林丹汗当时游牧于广宁边外，正从事统一蒙古各部的行动。努尔哈赤自知此时还无余力对付林丹汗，便利用蒙古与满洲风俗习惯、衣服、发型相类似这一点，拉拢林丹汗共同进攻明朝。他说：“明与朝鲜异国也，言虽殊而衣冠相类，二国尚结为同心；尔我异国也，言虽殊而服发亦相类，汝果有知识者，来书当云：皇兄征我旧日之仇国，蒙天垂佑，破其城，败其众，愿同心协力，共图有仇之明。如此不亦善乎!”^[70]林丹汗与后金自然难以结成同盟关系，但后金却利用林丹汗忙于西征蒙古各部、无暇东顾之机，瓦解与联合邻近蒙古各部。天命九年(1624)二月，努尔哈赤派库尔缠、希福前往科尔沁部，与其首领奥巴等缔结盟约。双方刑白马乌牛，焚香誓盟曰：“满洲、科尔沁二国，愤察哈尔侮慢，是用缔结盟好，昭告天地。今后满洲若惑于察哈尔诈谋，受其馈赠，不预闻科尔沁，先与之合，天地降之罚，殃及其身，如此血，如此骨，如此土，俘坠厥命。若科尔沁惑于察哈尔诈谋馈赠，不预闻满洲，先与之合，降罚亦如之。”^[71]双方结盟，各有目的，奥巴是为了摆脱察哈尔部林丹汗对他的统治，借用努尔哈赤的力量^[72]；努尔哈赤是为了解除伐明的后顾之忧，利用科尔沁对付察哈尔。天命十年(1626)十一月，察哈尔兵进逼科尔沁，奥巴向努尔哈赤告急，要求他履行盟约。努尔哈赤一面告诉奥巴坚守城郭，一面派皇太极选精骑五千驰援。林丹汗围攻奥巴所居之格勒朱尔根城数日不下，闻皇太极来援，遂不战而走^[73]。奥巴为报答努尔哈赤解围之恩，于天命十一年(1627)五月，谒见努尔哈赤，并献貂裘、驼马；六月，奥巴与努尔哈赤在浑河岸再次结盟，重申誓辞。在取得萨尔浒大捷后，努尔哈赤又主动与内喀尔喀五部贝勒“刑白马乌牛”，对天盟誓：“两国相与盟好，合谋并力与明修怨”^[74]，并采取多种措施进一步巩固满蒙联盟。皇太极掌权之后，继续执行这一政策。崇祯九年(1636，崇德元年)漠南蒙古16部49旗王公在大会盛京共尊皇太极为全蒙古的大汗——博格达汗，正是满蒙结盟深化与巩固的结果。

三是恩威并施策略。努尔哈赤对邻近的蒙古部族采取了“恩威并行，顺者以德服，逆者以兵临”^[75]的方针。皇太极则采取了“慑之以兵，怀之以德”^[76]，而偏于“怀之以德”的方针。认为：“以威慑之，不如以德怀之。”^[77]努尔哈赤和皇太极对前来归附的蒙古诸部首领及使者、被俘的蒙古诸部的首领都给以很高的礼遇，并厚赏财物。对前来归附的蒙古首领，努尔哈赤还明确规定：“凡有罪过，当以八固山王视之，倘罪有当诛，无致之死，令还其地可也。”^[78]使归附的蒙古贵族享有与八固山王相同的法律特权。此外，对蒙古贵族赐封官爵，在皇太极时期，还有意将漠南蒙古诸贝勒提高到仅次于八旗贝勒的地位。对那些纵兵劫掠后金政权财物、或出兵进攻后金政权的蒙古诸部进行军事打击。从总体上看，是以恩为主，以威为辅。正是在这一方针的指导下，经过九年时间的努力，漠南蒙古各族全部归附了皇太极。

四是宗教笼络策略。后金—清政权充分利用宗教这条纽带，与西藏地方建立起直接的互动。在后金崛起的历史进程中，藏传佛教依托满蒙统治集团之间关系的密切发展，积极向后金地区传播。后金统治者则针对蒙古地区自元初以来崇信藏传佛教，明末以来格鲁派在蒙古诸部中有广泛影响的情况，采取了利用与发展藏传佛教的政策，而这正是出于笼络蒙古诸部的战略考虑。从元朝开始，蒙、藏两大民族紧密接触，在思想意识领域蒙古族受到藏传佛教的深刻影响，而在蒙古地区传播最广者为格鲁派，清朝皇帝便紧紧抓住了这一关綮。乾隆在其所著《喇嘛说》碑文中概括道：“盖中外黄教，总司以此二人(指达赖、班禅)。各部蒙古，一心归之。兴黄教，即所以安众蒙古，所系非小，故不可不保护之。”^[79]准确地点明了崇兴黄教的作用(安众蒙古)、方法(掌握达赖与班禅)，即“兴黄教”是一种关乎大局的策谋考虑，同时，因黄教具有“各部蒙古，一心归之”的信仰基础，而这同样是一种群众基础、凝聚基础。

上述政策的制定和实施，取得了明显成效，不仅改善了满蒙、满藏关系，而且巩固了后金统治基础，增加了后金政权的政治整合力和社会控制力，加强了后金政权的战略侧翼，为改变后金政权与明朝的力量对比奠定了重要的基础。

二、控制模式

在清朝建立全国政权，向西逐步统一西、北各部族的历史过程中，依据与其核心统治区域的远近、各时期政情形势及蒙藏各部族对中央政权的态度，由远及近，采用完全不同的政治互动模式，自东而西逐个绥服、招徕或征服蒙藏各族政教势力，完成对该区域的统一。这些模式主要有：

一是漠南蒙古模式。满族在兴起和建立后金政权的过程中，为了有效扩大自身的实力，特别注意吸纳和联合蒙古部族的有生力量。后金统治者利用其与蒙古在血缘、文化、地域上比较亲近的优势，采用由近到远，各个击破，有打有拉，打是为了拉的作法，试图逐步征服与联合漠南蒙古各部众。为了争取、巩固和加深与这些蒙古部族的互动联合，满族找到了一条极为有效的途径，即满蒙联姻。清代满蒙联姻的首要特点，就是“其出发点与归宿，始终落在建立和巩固满洲贵族与蒙古王公之间的政治联盟上，以联姻促进联盟，用‘姻好’巩固‘盟好’，这是清代联姻活动有别于历史上历次和亲的首要不同”^[80]。从努尔哈赤开始，清初统治者即推行满蒙联姻政策，与邻近的蒙古部族互通婚姻，以双向的互动联姻推动满蒙结盟，且层次与广度不断伸展，在双方的政治关系中植入了连筋带肉的姻娅血脉经络，为满蒙政治联盟打上了牢固的血缘纽带。皇太极掌权之后，继续执行这一政策，并统领业已紧密联合的蒙古强悍铁骑，共同击败了试图统一蒙古的大汗林丹汗，被漠南蒙古16部49贝勒共尊为全蒙古的大汗——博格达彻辰汗，成为蒙古民族合法的最高统帅，此为清朝入关及横扫塞北江南奠立了基础。因此，清朝从满洲时期开始就与漠南蒙古诸部形成了联姻结盟的政治互动模式，这一模式为满蒙政治联盟的确立、巩固与发展，提供了难得的契机、不竭的源泉和牢固的韧带，实乃中国古代史及古代民族关系史上之一大奇观，值得深入研究。

二是漠北蒙古模式。清朝与喀尔喀三部的政治互动模式，因受漠南蒙古、漠西蒙古、西藏格鲁派和俄罗斯因素的影响，尤其是受准噶尔部的牵制，与其他蒙古部族同清政府的互动关系，明显不同。崇祯十三年(1640)喀尔喀与卫拉特会盟，虽然使喀尔喀各部暂时团结起来，但是随着抗清斗争的节节失利，内部的矛盾和纷争重新显现出来。他们围绕争夺土地、人畜和汗位继承经常发生争斗，使喀尔喀重新进入了内讧不已的年代。其内部长期的分裂与纷争，给清朝和准噶尔的介入以可乘之机。康熙二十七年(1688)，准噶尔噶尔丹博硕克图汗出兵占领喀尔喀，喀尔喀左翼土谢图汗察珲多尔济和宗教领袖哲卜尊丹巴呼图克图率众南下投靠清朝。在战胜准噶尔部的入侵后，喀尔喀正式成为清朝的藩部，并作为嗣后清朝“防备朔方”的主要战略力量。在双方的互动中，清政府除因苏尼特部腾机思反叛而出兵漠北外，很少实施专门针对喀尔喀部族的军事行动，其所采取的各项措施，以政治争取、宗教笼络为主要手段，形成了政治绥服的模式，和平达成了对喀尔喀的统一。因此，“喀尔喀蒙古部是边疆诸部中最早归附清朝，主动接受清廷直接管辖的边疆政权。清朝统一漠北，未动一兵一卒，以和平方式完成统一，对其他边疆地区纳入清廷的管辖具有重大影响”^[81]。

三是青海模式。17世纪30年代，和硕特部向外寻求发展，迁入青藏地区，击败反黄教联盟，建立和硕特汗廷，控制了藏区，与达赖喇嘛联合建立了政教合一的西藏地方政权，并最早与清政府建立政治互动联系，成为卫拉特诸部中与清朝关系最为密切和融洽的一支，并在较长时期内与清朝确立了较为稳固的羁縻藩属关系，成为清初朝廷无暇西顾之时中央政权辖属青藏地区主要依凭的力量。

四是准噶尔模式。卫拉特四部中的准噶尔部，到清初发展成为漠西蒙古诸部中力量最强大的一支，并在康熙、雍正、乾隆三朝的七八十年间，成为不愿归服清朝、桀骜不驯、长期与中央政府相抗衡的地方势力。清朝政府清醒地认识到：准噶尔“一日不灭，则蒙古一日不安，边境一日不宁，内地之民一日不得休息”^[82]。清朝为了完成国家统一，采取了坚决的以武力解决的对策，由此双方形成了武力对决的互动模式。康熙二十九年至康熙三十五年(1690—1696)准噶尔与清军之间发生两次重要战役：一次是康熙二十九年(1690)八月的乌兰布通之战，另一次是康熙三十五年(1696)五月的昭莫多之战。战争结果均以噶尔丹的失败而告终。准噶尔部噶尔丹汗虽然败亡，但准噶尔汗国并没有消亡。噶尔丹之后，其后继者策旺阿喇布坦、噶尔丹策凌、达瓦齐、阿睦尔撒纳等继续欲图与清中央政府分庭抗礼，双方时战时和。清政府为实现大一统目标，认为：“国家大事，无过于此。而因势乘便，正为长顾永虑，息事宁人之计。”^[83]多次派大军出征准部。乾隆二十一年(1757)，随着阿睦尔撒纳患痘而死，沙俄交出其尸体，贯穿康雍乾三朝的清政府平准大业至此以全胜宣告结束。

五是土尔扈特模式。远徙伏尔加河流域的土尔扈特部，形成了一个相对独立的政治实体，但与联盟本体、西藏格鲁派、清政府仍保持着不绝如缕的联系，尤其一直努力与清朝进行互动，不断试探着回归的可能性与途径，并深受这一夙愿的牵动，最终因不堪忍受沙俄的控制与压制，决计率部东还，在历尽艰辛与重大的民族牺牲之后，终于回归故土，清朝对其予以接纳、救助和安置，因此双方形成了徕归故土的特殊互动模式。

六是西藏模式。清朝与西藏的互动，在后金时代就已开始。入关以后，清朝在顺治九年(1852)成功邀请五世达赖进京并予以册封，正式确定了清朝对藏地的统属关系，对双方政治互动层次的提升及其清朝利用藏传佛教绥服蒙古地区，均产生了重大效应。但此次交往，清朝并没有越过和硕特势力而直接与藏区互动。在册封五世达赖为藏传佛教的最高宗教领袖的同时，也册封固始汗为统治整个藏区的汗王，通过和硕特蒙古势力确立并实施了其对藏地的间接统治，即一种特有的羁縻之治。从中央管理地方的角度来看，这是一种由间接管理向实现直接统治的过渡模式，即通过册封，确认蒙藏上层在西藏联合掌权的事实，依靠和硕特势力对西藏进行较为间接的统治，并依时势的变迁取代蒙古势力进而实现直接统治，这是针对明清易代之际与清代前期西藏地方政情演变的实际情况而作出的合理选择。康熙四十八年(1709)，清廷首次直接派官员入藏处理西藏事务，并于雍正初年开始实行驻藏大臣制度，并不断强化驻藏大臣的权力。乾隆五十八年(1793)《藏内善后章程》29条的颁布与实施，标志清朝对西藏的控制取得了系统化、法制化、长效化的成果。

七是安多模式。清初对安多藏区采取的控制方略，与对整个藏族地区实行的政略，大同小异，无本质区别，即所谓“画分疆土，多沿明制”^[84]。藏族各部“惟知有蒙古，而不知有厅卫营伍官员”^[85]。其所以如此，一则是蒙古贵族对安多藏区(主要是甘青一带)统治的时间较长，影响较深；二则是当时边疆四境乱事较多，清朝一直无暇过多地顾及这一带藏区，特别是牧区。直到罗卜藏丹津事件爆发，清朝才采取措施使青海蒙古各部直接听命于中央，并且要使甘青藏族各部也置于中央的直接治理之下。于是，以平息罗布藏丹津事件为契机，制定了种种方略，如蒙番分治、设置府州县厅、封授土司，实行土流参设制度，以流管土、以土治番等，这些措施的实施，在当时就收到了安抚上层人士、安定藏族社会和促进清朝与藏族之间互动关系的效果，形成了以郡县化管理为主要内容的安多模式。正如有的学者所概括：“将青海藏区由边地变为内郡，利于统治，有益于统一。”^[86]民国年间，甘宁青三省分治，安多藏区行政区划遂分在四川、甘肃、青海三省。应该说，清朝在甘青藏区推行的府州县厅管辖制度，也为嗣后青海建省奠定了重要基础。

八是康区模式。罗卜藏丹津事变平定之后，一方面，随着清朝中央政权力量的不断强大，要求对西南各土司地区实行更强有力的控制；另一方面，各土司间为争夺利益而发生的争斗冲突愈演愈烈，打破了原有的势力均衡局面，影响了中央政令的有效实施。有清一代，康区一直是当地土司土官、西藏噶厦政府与清中央政府间权力斗争的重点地区。由于康区情况复杂，清政府依据形势变化而采取逐步的改土归流。经过西炉之争(1700)、大小金川之役(1746、1773)，尤其是清末乡城之役(1905—1906)、凤全事件(1905)、瞻对之争(1896—1911)，清朝政府加强了中央集权，将地方土司土官行政自治权力逐步收回。因此，清朝对康区的“改土归流”行动，主要集中在清朝末年进行，且延及民国时期，形成了以改土归流为主要形式的康区模式。以上措施的实行，俱为嗣后西康建省奠定了重要基础。

可见，清朝收服或治理蒙藏地区的过程，或者说清朝与蒙藏地区政治互动的进程，在蒙藏各部族所持态度和所作回应的基础上，双方共同创造了不同的政治互动模式，就此勾勒出了清朝统一西、北边疆的清晰可鉴的政治路线图和波澜壮阔的历史场景。因此，清朝与蒙藏地区政治互动模式的建构，也可以看作是清朝善于选择适当治理方式和选择恰当处置时机的成功。

三、清朝控制蒙藏地区的特点

清朝在与蒙藏地区政治互动的过程中，不忌兵、不黩武，恩威并用，灵活处置，具有如下一些特点。

一是恩威兼施、偏重恩抚。清朝在处理民族问题时，强调恩威并用，而侧重“偏之以恩”。在这种思想的指导下，后金经过九年的努力，终使漠南蒙古全部归附清朝。对于不得已采用军事行动，康熙指出：“兵者，凶器也，圣人不得已而用之。譬之人身疮疡，方用针灸，若肌肤无恙，而妄寻苦楚，可乎?治天下之道亦然。”^[87]主张“偏之以恩”。雍正帝继承了康熙帝的方针，认为：“畏威与怀德较，则怀德为上。”^[88]清初偏之以恩、怀之以德策略，主要体现在当蒙、藏民族遇到危难的时候，清朝慨然予以救助，充分担当了保护者的角色。康熙二十七年(1718)，在喀尔喀受到噶尔丹大军攻击，“款塞内附”的时候，清朝一方面出兵征讨噶尔丹，另一方面全力赈济、安置其众，分拨牧地，使这些走投无路的贵族们，深感清朝的再生之德，心悦诚服的归顺了清朝。对于西藏，同样如此。清朝于康熙五十九年(1720)、雍正五年(1727)、乾隆五十六年(l791)三次出兵西藏，一次是为“驱准保藏”，一次是为平息西藏内乱，一次是帮助西藏抵御廓尔喀的入侵。每次出兵，清朝都充当了保护者或解放者的角色，因此深得西藏地方的拥护和支持。乾隆三十六年(1771)，当土尔扈特部冲破层层阻隔返回故土时，朝议“沸起”^[89]，在朝臣颇有疑虑的情况下，乾隆力排众议，对濒临绝境的土尔扈特部众给予慷慨救济，妥善安置，成功处理了土尔扈特问题，可谓深得明君治国之道。清朝能赢得蒙藏民族的广泛拥护与支持，是以其良好政治管理反响效应和深厚民族心理赞同为基础和前提的。

二是充分运用了和平互动的模式。考察清朝前期与蒙藏民族的政治互动过程，也较多地采用了以和平手段为主的政治控制模式，如与漠南蒙古各部采取联姻结盟的模式，与外喀尔喀蒙古形成了政治绥服的模式，与青海和硕特蒙古形成了羁縻藩属的模式，对藏地则采取了由间接统治到直接治理的模式，对土尔扈特蒙古采取了以招徕与安置为内容的模式，这些皆主要以和平方式达成双方之政治互动进程。只有对与之欲图对抗到底的漠西蒙古准噶尔部，清朝采取了坚决以武力解决的模式，但其间也以和平通贡、开设互市、订立盟约等方式与之进行了不间断的和平互动，以图收恩威并用之效，进而将上述蒙藏部族一一绥服，纳入治下。清代前期帮助蒙藏等民族地区发展生产、实行通贡贸易、边界互市、赐爵封号、政治盟誓等作法，是当时政治家止戈抑武、慎兵慎刑的良好统治策略的表现，且收到了较好的政治效果。因此，清代与蒙藏民族互动的成功，可以看作是其灵活运用和平手段解决复杂问题的成功试验。

三是维护国家主权和统一不惜代价。清代前期的蒙古和西藏，各有不同特点，又有许多共同点或密切关联之处。清朝初年，统治漠西的是卫拉特蒙古的准噶尔部，操纵藏政的是卫拉特蒙古的和硕特部。它们既明争暗斗，又互为奥援，既尊清朝皇帝为“共主”，又图谋割据一方，成为清朝平定“三藩之乱”以后国家统一的主要障碍。康熙五十九年(1720)，清军入藏驱逐准噶尔的扰藏势力，既为清朝加强对西藏的行政管理奠定了政治基础，又为彻底统一新疆创造了重要条件。乾隆二十四年(1759)清朝彻底统一漠西，也促进了西藏局势的进一步稳定。正如张羽新指出的：“新疆和西藏在清代前期是政治风云汇集之区，清朝为彻底统一新疆付出了长期的、巨大的努力。清朝入关后，仅用了三四十年的时间，就完成了对大江南北的统一，但是，统一新疆却用了多几倍的时间。如果从顺治元年(1644)清入关算起，到乾隆二十四年(1759)彻底统一天山南北，其间是115年。统一新疆加上对西藏的几次用兵，大、小百余战，耗费白银估计超过一亿两。”^[90]因此，清朝对准噶尔的胜利，可以看作是清朝国力强盛、武力威严的成功，也可以说清朝对维护国家主权与统一是不惜代价的。

四是建立直接有效的管理机构和管辖秩序，达到了极高的社会控制目标。清朝前期能够实行因地制宜、因俗施治的多样化的行政管理体制以及相应的法律、法规，以保证多民族国家族际关系的和谐与稳定。对边疆地区施政，根据各地区和各民族的不同情况，采取了多种多样的行政体制。如在蒙古地区实行盟旗制度。新疆地区根据民族分布情况实行多种制度：汉族聚居区实行郡县制；维吾尔族聚居区实行伯克制；游牧的哈萨克、蒙古诸部及哈密、吐鲁番维吾尔人实行札萨克制。西藏地区实行由达赖喇嘛和驻藏大臣共同掌管的噶厦地方政府行政管理制度，川、青、甘、滇藏区实行土司制度。又在蒙、藏、新、青地区或设立军府，直接委派将军或办事大臣，协助理藩院和中央政府加强对所辖区域的管理；在喀尔喀蒙古设乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣和库伦办事大臣；在漠南内蒙古设绥远城将军、察哈尔都统和热河都统。18世纪中叶，在新疆正式设立伊犁将军，代表清朝中央政府总揽全疆各项军政事务；在西藏则设置驻藏大臣办理西藏事务；在西宁设置西宁办事大臣，统掌青海的蒙藏事务。

此外，清朝在各个边疆民族地区实行不同的法律制度，依法治理，如在蒙古族居住地区实行《蒙古律例》，在青海施行《西宁青海番夷成例》，在新疆运用《回疆则例》，为西藏制定了《西藏通制》。在这些不同的民族法规之上，也有统一的民族大法叫做《理藩院则例》。可以说，清朝“在边疆地区的立法和司法制度具有很突出的民族特点”^[91]。

总之，通过不懈努力，清代前期从体制与机制上极大地瓦解了西北边患构成的传统根柢，建立和夯实了“大一统”中央集权国家的社会基础，实际上废除了两千年来边疆少数民族与中央王朝的朝贡关系，改变了只存于名份上的政治隶属制，而建立一种新型的行政直辖制，实现了真正的有效管理，使国家主权管辖所包含的基本内容，即有效的行政区划和行政管理得以完备。