第一节 元代对西夏、金朝故地的治理模式
宗王分封出镇与行省系统并存分治是元代地方体制的一大特色。一方面，蒙古帝国时期，在西北地区广泛地实行了宗王分封制度，忽必烈时期又推行了诸王镇戍制度，这是蒙古传统在政治体制上的表现。另一方面，陇右河西之地是汉唐旧疆，郡县制度历史悠久。金朝、西夏统治时期，尽管糅合了一些部落制度文化，但都基本沿用了中原官僚体系和郡县制度。元朝建立后，在保留郡县制度的同时，创建了行省和宣慰司，进一步完善了地方行政制度和治理模式。这种蒙汉二元体制开创了边疆多民族地区治理新模式，有许多值得总结的经验。
一、蒙古诸王的分封与出镇
蒙古灭夏后，西夏故地全部被赐作诸王驸马分地，大致情况是术赤之子拔都分得了沙州，察合台之孙阿只吉分得了山丹，从察合台部将按竺迩镇山丹，置驿通酒泉、玉门关来看，察合台在河西西部的分地不仅有山丹一地。窝阔台时期，又将以西凉为中心的唐兀惕之地赐给阔端作为兀鲁思。在土地被肢解的同时，西夏遗民一部分被诸王将领分配，成为各投下或蒙古贵族属民、驱口[6]。剩下的或为国家编户，或被佥为军户，编入蒙古军籍，从征作战。在旧的社会结构瓦解的同时，大批蒙古牧民徙入适于游牧的西夏故地，主要有阔端兀鲁思速勒都思部、雪你惕部三千户军民集团入牧西凉一带，蒙古弘吉剌部赤窟驸马系四千户军民集团徙入湟水流域。忽必烈时期，来自中亚的以出伯为首的察合台后王军民集团入据河西西部，元王朝甚至空出瓜、沙之地以接纳其部民，忽必烈之子爱牙赤所部游牧于兀剌海路，亦集乃路有宁肃王系统等。蒙古帝国时期，上述诸王不仅对其分地沙州、山丹、西凉等百姓拥有人身权利，对大汗派出的大小官员也可发号施令。特别是阔端兀鲁思，其权力并不局限于河西，原西夏故地(唐兀惕)以及故金陇右、京兆等地均曾是他的势力范围，世守其地的巩昌汪氏、临洮赵氏都纳质子于阔端帐中[7]，陕西京兆等路万户刘黑马、总管田雄、万户郝和尚拔都、都元帅铁哥、朱哥那颜并其余大小达鲁花赤、管民官、课税所官等都要按其令旨行事[8]。在窝阔台汗、贵由汗时期，阔端在上述范围内可以“大发民为兵”[9]，承制封拜将帅，任用官吏[10]，管领驿站，征收税粮[11]。堪称“人地割畀”[12]，宰制一方。他还派兵入藏，迎请萨迦班智达往凉州会晤，进而将西藏纳入自己的统治之下[13]，建立了划时代的蒙藏关系。以上种种说明，阔端是当时强有力的宗王之一，在川陕甘青藏一带拥有充分的权力。
忽必烈坐稳汗位后，为了解决皇权与藩权的矛盾，加强中央集权，采取了一系列削藩措施。一方面，设立行省、行枢密院、行御史台等中央派出机构，管理地方军政事务，实施监察，削弱限制诸王的特权。中统二年(1261)，忽必烈在西夏故地设立中兴等路行中书省，也就是甘肃行省的前身，开始将窝阔台以来以阔端系诸王为首的河西宗藩对西夏故地的统治权收归中央。行省官员在皇权支持下对宗王特权进行了种种限制，使习惯于草原旧俗的蒙古宗室贵族难以接受，冲突时有发生。《元史》卷一四八《董文用传》载：“时诸王只必帖木儿镇西方，其下纵横，需索无算，省臣不能支，文用坐幕府，辄面折以法……王怒，召文用，使左右杂问之，意叵测。文用曰：‘我天子命吏，非汝等所当问，请得与天子所遣为王傅者辩之……’因历指其不法者数十事。”只必帖木儿所谓不法事，包括这次追呼省臣官属的行为，无非是依草原旧俗行事而不合于皇权利益罢了。行省官吏的使命就是秉承“上旨”，限制诸王不法事。陈祐佥中兴等路行尚书省事时，“西凉隶永昌王府，其达鲁花赤及总管为人诬构，家各百余口，王欲悉致之法，祐力辨其冤。王怒甚，祐执议弥固，王亦寻悟，二人皆获免，持祐泣曰：‘公再生父母也’”[14]。可见行省对诸王的干预有所加强。从只必帖木儿收敛气焰，“省府事颇立”而“中兴遂定”的记载看，西夏行中书省的设立，已经初步将河西地区置于元朝中央的直接控制之下，诸王的特权受到了一定的约束。
此后，元朝中央又颁布了一系列限制诸王驸马特权的条款：至元元年(1264)，“定立诸王使臣驿传税赋差发，不许擅招民户，不得以银与非投下人为斡脱，禁口传敕旨及追呼省臣官属”[15]。至元二年，因有使者奏诸王只必帖木儿设官太滥[16]，“诏并诸王只必帖木儿所设管民官属”[17]。至元十七年(1280)，“诸王只必帖木儿请各投下设官，不从”[18]。一度将投下官吏任命权收归中央。至元二十年(1283)，“诸王只必帖木儿请于分地(巩昌)二十四城自设管课官，不从；又请立拘榷课税所，其长从都省所定，次则王府差设，从之”[19]。至元二十三年(1286)，“罢巩昌二十四城拘榷所，以其事入有司”[20]。同年，又在昌吉驸马分地西宁州设立拘榷课程所[21]。对宗王自设管课官、征收领民差发的特权作了部分限制，扩大了朝廷的征税范围。至元二十七年(1290)，诏“诸王分地之民有讼，王傅与所置监郡同治；无监郡者王傅听之”[22]，使行省有权在一定场合下过问领地司法事务。并先后将沙州、山丹城等诸王领地收归省部直隶[23]。按蒙古之统治，对草原游牧地在诸王贵戚间行分封，对被征服之农耕地区与城市如汉地或河中地区，则视为帝国之公产，由大汗任命长官会同诸王之代表进行统治。阔端兀鲁思的权力结构也可分为这样两个部分，阔端及其后裔对所分得的三千户军民集团与足够该游牧单位使用的河西牧地——禹儿惕的世袭所有权是其基本权力，而对其分地以外的各种权力都是参与性、附加性的。窝阔台、贵由时期，阔端负责川陕青藏一带的攻伐，参与乃至代管这部分帝国公产是很自然的，因而也使上述地区与阔端系形成了类似分地的统辖关系。当时大汗与阔端系关系特殊，利益一致，这种所有权的矛盾并不明显。而当汗位转移后，这种矛盾就突出起来，忽必烈设立行省就是要解决这一矛盾，把以前阔端系代行的这部分权力收归中央，从而使阔端系权力范围缩小到河西本投下领地一隅，并且使其从有封国性质的兀鲁思下降为普通王位下了。但其领地实体一直得到保留，并且在家族内部不断进行再分封。阔端后王们对领地部民仍拥有传统的人身权利、经济权力。如荆王位下“概管军民”，“本位下自有设置仓敖，岁收税石甚多”[24]。并且自立自管境内站赤，不仅永昌路许速都、双松等驿“直隶永昌王傅提调”[25]，西域之人取道河西往内地，也“每于诸王只必铁木儿府告给驿马”[26]。与荆王位下领有“蒙古七站”一样，湟水流域的岐王位下也拥有红城子等驿站[27]。当站户贫乏之时，行省或宣慰司官员必须敬奉令旨，给钞接济[28]。永昌王分地虽设有永昌路总管府，但监郡者往往就是永昌王家臣[29]，从而总揽了本投下事务。阔端后王位下分地不仅相对独立于行省，永昌王只必帖木儿时期还沿袭惯例，参决行省事务。“在先朝故事，凡诸侯王各以其府一官入参决尚书事”[30]，以体现黄金家族共有天下之原则。陕西行省、甘肃行省曾经是阔端系的势力范围，阔端本人就是当地最高军政首脑，忽必烈即位后，立行省以分诸王之权，但诸王仍依惯例与行省官员共听政事，《元史》卷七《世祖纪》至元九年春正月条载“京兆复立行省，仍命诸王只必帖木儿设省断事官”就是一例。只必帖木儿分地主要在河西，所以他在甘肃行省事务中发挥作用也是不难想象的。
随着汉化改革，行省制推广，忽必烈对蒙古传统的分封制度也进行了调整，以诸王出镇制度取代了分封制度。在削弱前朝诸王权力的同时，忽必烈还分遣皇子皇孙出镇襟要，威慑制约旁系宗王。西北方面，忽必烈第三子忙哥剌受封安西王，开府京兆，第七子奥鲁赤受封西平王出镇吐蕃地区，第六子爱牙赤也曾一度驻军瓜州、沙州、兀剌海路，通过以藩制藩，以亲制疏的策略，进一步压缩了阔端系在河西一带的势力。
然而，由于蒙古游牧民族旧俗的制约，民族问题的尖锐复杂以及宗室军事贵族在黄金家族内部权力争夺中举足轻重的作用等因素，忽必烈对宗藩的削弱又是有限度、有保留的，所谓削弱不削平。
与诸王出镇同步，元廷还逐步完善和健全中央派出机构。如至元二十年(1283)，移巩昌按察司治甘州，改称河西陇北道肃政廉访司，取代了以前的河西行御史台，隶属于陕西行御史台，负责甘肃行省的监察事务。至大四年(1311)，在甘州设立甘肃等处行枢密院，提调西路军马。为了规措诸王镇戍军马粮草，又设有甘州和籴提举司、甘州转运司、宁夏都转运司、河西办课提举司等，以备给军饷，赈济部民。为抵御西北叛王的入侵，元廷从山东、河南、四川等地蒙古军都万户府调发蒙古军、探马赤军往河西轮戍。在大批军队涌入河西前线后，为保证军粮供应，又设立宁夏等处万户府屯田、管军万户府屯田、亦集乃屯田、征西都元帅府、沙瓜州屯储总管万户府等，摘发汉军、新附军、巩昌总帅府军于甘、肃、瓜、沙、亦集乃、中兴等路屯戍，客观上对分封镇戍诸王起到了制约作用。
通过以上措施，元朝中央成功地完成了河西陇右地区的行省化进程，同时也有意保留了当地诸王驸马的分地和部分特权，初步形成了行省与诸王并存分治的边疆体制。这一新体制是适应草原游牧帝国向定居农耕王朝转变的需要，产生于草原经济与农业经济错杂交界的地区，有其历史的合理性。
需要指出的是，随着大批察合台后王的内附及其涌入河西，元朝政府对其削藩政策进行了必要的修改，以羁縻安排诸王部民。察合台汗国本来就分封于天山南北，其东境错入河西，在元朝同西北叛王的战争中，由于地缘的关系，察合台系诸王的向背举足轻重，所以元朝对他们的争取是不遗余力的。如出伯、合班兄弟投奔元朝后，忽必烈即委以河西方面统帅的重任，位高权重，声威远播中亚。对内附的其他察合台系诸王，也令其率部民在河西前线镇戍，抵御海都军的内侵，如察合台后王拜答寒驻军于瓜州，其后裔被封为安定王，领有撒里畏兀儿之地，入明后为安定卫。而他们也以察合台汗国的继承人自居，视河西为故土，不让他们拥有自己的兀鲁思是不可想象的。所以，皇权进行了妥协，对进入河西的几个察合台系游牧集团封以王号，承认其镇戍地转化为分地，世袭罔替，以换取他们对大汗的效忠。察合台系后王在河西的崛起，在一定程度上改变了本来已经开始削弱的诸王地位，使宗王分封出镇与行省并存分治的体制最终得到确立。
二、行省与宣慰司的创制
蒙古政权草创之初，官制未备，“惟以万户统军旅，断事官治刑政”。在灭金亡夏入主中原的过程中，所下城邑，或设达鲁花赤监管，或以来降故金将领官号封授之，官称渐繁，大体仍是随事设立，未有定制。忽必烈即位之中统元年(1260)，初置燕京、开平、京兆、平阳等十路宣抚司，作为地方一级的最高行政机构。同时以都省官行某处事系衔，代表中书省赴各地处理政务，从而也设立了不少行省，其性质仍为中书省的派出机构。以后由于以宰执行某处省事系衔，权力过大，嫌于外重，行中书省的官员遂不再以中书省行某处省事系衔，于是行省就从中书省派出机构逐步演变为地方一级的最高权力机构了。从中统元年(1260)到至元二十八年(1291)，元代的行省建制几经演变，基本形成了除直辖于中书省的腹里以外，辽阳、陕西、甘肃、四川、云南、湖广、江西、江浙、河南、征东、岭北等十一行省分布各地的建置格局。受蒙古草原旧俗的影响及民族历史地理环境的制约，各行省的历史发展存在不小差异。西北地区主要有甘肃行省和陕西行省。
(一)甘肃行省的设立与沿革
甘肃行省，初名西夏中兴行省，又名河西行省、甘州行省，盖随省治迁移而名称不一。有一段时间甘肃、西夏两行省分治，旋又合并。《元史》卷九一《百官志上》载：“甘肃等处行中书省。中统二年，立行省于中兴。(至元)十年罢之。十八年复立，二十二年复罢，改立宣慰司。二十三年，徙置中兴省于甘州，立甘肃行省。三十一年，分省按治宁夏，寻并归之。”这里只是说明了甘肃行省置废徙治之大概，其间行省性质的演变、事务的繁简、机构的完善尚经历了一个渐进变化的过程。
蒙古灭夏期间，战况惨烈，“郡县废于兵”[31]，战后西夏故地在大汗和诸王之间进行了分配，河西之地被分割为一件百衲衣。太宗八年(1236)、宪宗二年(1252)两次籍户，将西夏遗民纳入到蒙古帝国户籍体系中，设立种田户、站户、军户等，令其纳税服役。如太宗下令：“蒙古、回鹘、河西诸人，种地不纳税者死。”[32]至元二十七年(1290)的一份文件“又奏甘肃行省言：甘肃两经抄籍，站户计一千六百户。中统元年，直浑都海军兴逃散，及佥充秃鲁花并僧人诸色隐占外，实有一百六十二户当站”[33]。另一份文件追溯故事说：“初，大德六年，甘肃行省言甘州甘泉站户役充僧人、秃鲁花、军匠答黑下牧羊等户，窥避站役，负损见户等事……追勘得六十年前立站之时，拨户三百四十八，即今当役者，止存一百七十六，除实逃亡事故四十六户外，隐占投下计一百二十六户，随时复役者，已二十五户，尚余一百一户，系初定站籍，见种赡站地土，却属各投下户计，请区处事。”[34]说明在丙申年(1236)和壬子年(1252)籍户时，对西夏地区的系官民户划分了户等，有种田户、站户、军户、包银户等，世代承袭，不得改变，称为根脚(出身)。此时的中兴河西等地，基本是按蒙古旧俗实行统治的。
蒙哥汗死后，其弟忽必烈与阿里不哥起兵争夺汗位，西夏故地成为双方争夺的主战场，西夏遗民又遭到一场浩劫，“民间相恐动，窜匿山谷”[35]。原有的户籍散失，河西民饥、民贫的记载屡见于史。忽必烈坐稳汗位后，采取种种措施安集西夏遗民，重建元王朝在西夏地区的统治秩序。在恢复壬子年(1252)户籍的同时，元廷首次在西夏设立中央派出机构，直接管理西夏各地事务。至元元年(1264)，忽必烈命张文谦行省西夏中兴等路，文谦“得蜀士陷于俘虏者五六人，理而出之，使习吏事，旬月间簿书有品式，子弟亦知读书，俗为之一变”[36]。又命郭守敬与唆脱颜行视西夏河渠[37]。先是西夏沿河五州，都有古渠，其在中兴者一名唐来，长袤四百里；一名汉延，长袤二百五十里；其余四州又有正渠十，长袤各二百里，支渠大小共六十八条，计溉田九万余顷。自浑都海兵乱后，废坏淤浅，郭守敬“因旧谋新，更立版堰，役不逾时，而渠皆通利”[38]。董文用又开辟中兴、西凉、甘、肃、瓜、沙等州境内水田，“于是民之归者四五万，悉授田种，颁农具”；同时造舟置黄河中，接引诸部落及“溃叛之来降者”[39]。在派出行省官员行使中央集权的同时，元朝又有意识地起用忠于蒙古统治者的西夏贵族担任管民官，安抚西夏遗民。于是，西夏人朵儿赤继其父为中兴路副管民官后被授予中兴路新民总管[40]，高智耀被任为西夏中兴等路提刑按察使[41]，自太祖以来任肃州达鲁花赤的阿沙被提升为甘肃等处宣慰使[42]。经过元政府的努力经营，西夏中兴等路社会秩序安定，民各归籍，原有的统治秩序逐渐得到恢复，至元二十五年(1288)建宁夏路，标志着对西夏的治理取得成效，旧史所谓“夏境遂安”，郡县制度也得到恢复。
从当时的历史背景看，西夏中兴行省的最初设立有以下两个原因。
首先，元朝政府为了恢复浑都海、阿蓝答儿之乱对西北地区造成的破坏，而设置西夏中兴行省。如中统二年(1261)九月癸未，“以甘肃等处新罹兵革，民务农安业者为戍兵所扰，遣阿沙、焦端义往抚治之”[43]。中统四年(1263)八月甲子，“以西凉经兵，居民困弊，给钞赈之，仍免租赋三年”[44]。《经世大典》也记载元廷此时在甘肃至中兴一带大规模地重新设立整顿站赤。中统二年(1261)粘合南合行省事于中兴，当属于此类安集流民、整顿社会秩序之事。事毕即罢。至元元年至三年(1264—1266)重新设置西夏中兴行省，其使命也是以招集避乱流民还本籍，兴修河渠水利，开垦农田，恢复农业生产，检括民田，征收租税为主[45]。《元史·董文用传》载：“中兴自浑都海之乱，民间相恐动，窜匿山谷。文用至，镇之以静……始开唐来、汉延、秦家等渠，垦中兴、西凉、甘、肃、瓜、沙等州之土为水田若干，于是民之归者四五万，悉授田种，颁农具，更造舟置黄河中，受诸部落及溃叛之来降者。”由此可见设置西夏行省的目的和作用。
其次，元廷设置西夏行省与忽必烈着手限制诸王特权，推行汉法有关。如《元史·世祖纪》载至元元年(1264)八月，颁西夏中兴等处行中书省条格，“定立诸王使臣驿传税赋差发，不许擅招民户，不得以银与非投下人为斡脱，禁口传敕旨及追呼省臣官属”。《元史·董文用传》又云：“时诸王只必铁木儿镇西方，其下纵横，需索无算，省臣不能支，文用坐幕府，辄面折以法。其徒积忿，谮文用于王，王怒，召文用，使左右杂问之，意叵测。文用曰：‘我天子命吏，非汝等所当问，请得与天子所遣为王傅者辨之。’王即遣其傅讯文用。其傅中朝旧臣，不肯顺王意。文用谓之曰：‘我汉人，生死不足计。所恨者，仁慈宽厚如王，以重戚镇远方，而其下毒虐百姓，凌暴官府，伤王威名，于事体不便。’因历指其不法者数十事，其傅惊起，去白王，王即召文用谢之曰：‘非郎中，我殆不知。郎中持此心事朝廷，宜勿怠。’自是谮不行而省府事颇立。二年，入奏经略事宜还，以上旨行之，中兴遂定。”可见最初设立西夏行省的目的也是为了限制西北诸王不法行为，禁止诸王干预地方事务。
西夏行省最终并入甘肃行省，并将治所固定在甘州，是与至元十三年(1276)以后，元朝为抵御以海都为首的中亚蒙古宗王对元朝的不断内侵有着密切关系的。史载至元十三年(1276)以后，在与中亚蒙古诸王争夺西域的战争中，大批元军开赴西北前线，河西乃至西域一线，竟然聚集了十数万大军，为了维持这样一支大军的给养，必须设立一个统筹钱粮、转输、屯田等事务的权威机构，而西夏行省治所中兴府地理位置离前线较远，指挥不灵，于是有必要将治所迁往甘州。甘肃行中书省设立后，陆续罢河西办课提举司、甘州路宣课提举司、甘州转运司等机构，并其事入行省。由于甘肃行省多有供军钱粮，常有官吏侵盗行为发生[46]，需要加强监察力量，故《元史·世祖纪》又载至元二十年(1283)正月，“移巩昌按察司治甘州”，改“巩昌按察司为河西陇北道”，大德七年(1303)三月，“甘肃行省供军钱粮多弊，诏徙廉访司于甘州”[47]，完善了甘肃行省的监察制度。
(二)甘肃行省的职掌
“分中书之治”是元代行中书省的主要职能，具体而言是“掌国庶务，统郡县，镇边鄙”，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”[48]。甘肃行省地处西北边远酷寒地区，境内分布着许多诸王分地，中亚察合台汗国、窝阔台汗国从大蒙古国分裂出去后，称兵东向，与元廷争夺正统地位，双方激战数十年，甘肃行省地处军事前线，其职责主要是提调西路军马，供给大军钱粮，协调与诸王的关系等。
规措钱粮。《牧庵集》卷一四《平章政事忙兀公神道碑》载甘肃行省初设的至元十八年(1281)，博罗欢“以右丞行省甘肃，时大军驻西北仰哺省者十数万人，自陕西、陇右、河湟，皆不可舟，惟车辇而畜负，途费之伙，十石不能致一，米石至百缗，公经画得方，供亿不乏，贼不敢窥边者二年”。由此亦可见甘肃行省设立的初衷就是经划钱粮，给食诸军。“甘肃之为地，军储之实有待于运输，不知其方则阙事而民困。”[49]所以历任甘肃行省官皆以筹粮转输、军粮不乏为主要政绩，如《吴文正公集》卷三二《鲁国元献公神道碑》载，延祐元年(1314)伯都“授光禄大夫甘肃行省平章政事，时米价涌甚，公通治粮道，其年值顿减，明年又减，订岁籴米之费，省缗钱四十万有奇，兵饷既足，民食亦饶”。乃蛮台至治二年(1322)为甘肃行省平章，时“甘肃岁籴粮于兰州，多至二万石，距宁夏各千余里至甘州，自甘州又千余里始达亦集乃路，而宁夏距亦集乃仅千里。乃蛮台下谕令挽者自宁夏径趋亦集乃，岁省费六十万缗”[50]。甘肃行省官也一再言，“本省极边重地，供给诸王屯驻大军，规措粮储浩大”[51]。甘肃行省的钱粮来源主要有三：一是朝廷拨赐钞、盐引等，由行省用以中粮或籴粮，如《元史·成宗纪》载大德元年(1297)正月丙戌，“以钞十二万锭，盐引三万，给甘肃行省”。二是朝廷直接给粮，发民转输。有时这两种做法可合而为一，以避免贪污或浪费的弊端。如《元史》卷一八五《盖苗传》载：“甘肃每岁中粮，奸弊百端，请以粮钞兼给，则军民咸利矣。”三是屯田足食(详见下文)。
提调军马。河西乃诸王密集之地，长期以来是以出伯为首的察合台系宗王统率着元朝西陲军队，那么甘肃行省官是否有权提调军马呢。表面看甘肃行省长官是有权提调军马的，如畏兀人哈珊大德三年(1299)任甘肃行省平章，“易三珠虎符，统领西边军马”。《元史》卷一三九《乃蛮台传》：“至治二年，改甘肃行省平章政事，佩金虎符。”说明上述两人都有权指挥军队，与此相印证，《元史》卷八六《百官志二》载：“甘肃行枢密院：至大四年，置行院于甘州，为甘肃等处行枢密院，设官四员，提调西路军马。”同时“拘还甘肃、陕西、辽阳省臣所佩虎符”，即一度设甘肃行枢密院代替行省统兵，但罢行枢密院后，仍“以甘肃省丞相提调”。凡此，都似乎说明甘肃行省长官可以提调西路军马。但实际上，甘肃行省长官能够提调军马的只是少数蒙古、畏兀亲贵大臣，且必须与亲王“同领甘肃诸军”，即位于亲王之下，不能自主地总领兵柄。如至顺二年(1331)十二月，“丁卯，御史台臣言：‘甘肃行省平章月鲁帖木儿既非蒙古族姓，且闇于事机，使总兵柄，恐非所宜。’诏枢密院勿令提调军马”[52]。月鲁帖木儿为高昌畏兀儿亦都护，其祖先被成吉思汗认为第五子，其家族与黄金氏族世代通婚，谊属蒙古宗室近戚，在历任甘肃行省平章政事中是少有的大根脚出身，连他都不能名正言顺地提调军马，其他人可想而知。所以甘肃行省长官提调军马只能是在特殊情况下，且必须受宗王节制。
敬事亲王。元代河西一带集结大批诸王牧民军队，在当地自然地理条件下是难以自给的，需要朝廷经常性地接济，这一任务就是由甘肃行省来承担的，所以中书省臣曾言：“甘肃省僻在边垂，城中蓄金谷，以给诸王军马。”史籍中甘肃行省接济赈给诸王的记载很多，说明甘肃行省平章的职责之一就是代表朝廷厚给诸王恩泽，“安在藩屏诸王暨军民悦泽输忠而已”。
治民理财。在稳定了对西夏地区的统治关系后，元廷在西夏之地重括田地户口，恢复和完善赋役剥削制度。西夏地有常租，民有定赋，史称地得尽利，民得营生，官得赋役，“官民便之”[53]。至元八年(1271)，“又定西夏中兴路、西宁州、兀剌海三处之税，其数与前僧道同”[54]。上述三路民户与僧、道、儒、也里可温、答失蛮户计一样，只纳地税。元制：“军、站户除地四顷免税，余悉征之。”即军站户只征四顷赡户地亩之外部分地税，河西多站户、军户，中上之家，尽为军户，即也免征丁税，只纳地税。有时军户连地税也免[55]。
移民屯田。蒙古灭夏之役的惨烈，使西夏故地人户剧减，“土瘠野圹，十不垦一”[56]，元朝建立后，为恢复西夏地区的社会生产，从各地徙入大批民户，开垦荒地。在西夏地区屯田开荒者，除了汉族外，还有蒙古族、畏兀儿、回回等，呈各族混杂现象。除了民屯外，随着元朝与西北叛王之间战事的日趋激烈，元政府又在河西广开军屯，摘军屯田，以备战守，于是又有大批军队涌入河西。随着西北战事的吃紧，元政府在西北还屯兵数十万，其中许多驻于河西。这些屯田戍守军民在恢复发展河西经济的同时，也在一定程度上改变了西夏地区的民族构成，有利于元廷控制西北地区。
(三)甘肃行省的选官
《元史》卷九一《百官志三》载行中书省长官构成：丞相一员，平章二员，从一品；右丞、左丞各一员，正二品；参知政事二员，从二品，甘肃、岭北二省各减一员。参政之下，曾设佥省，后罢不置。丞相或置或不置，尤慎于择人，故往往缺焉。从所能检索到的有元一代甘肃行省主要官员情况看，元代甘肃行省几乎不置丞相(只有元末左丞相两例)，平章政事中出身最显贵的为蒙古忙兀氏的博罗欢、伯都父子和木华黎五世孙乃蛮台等三人，均属蒙古世臣之家，其余各级省官以色目人和汉人居多，反映甘肃行省在元代政治经济地位不甚重要。从时间上看，至元初，西夏行省长官多以忽必烈信任的汉族谋士出任，这与忽必烈当时在西夏故地大力推行汉法，有意限制诸王权力有关。至元十八年(1281)以后到英宗至治三年(1323)之前，是元朝与察合台、窝阔台两汗国战事激烈之时，元朝显贵重臣出任甘肃行省官员集中在这一时期，反映了该阶段甘肃行省在军事上的重要性。元朝末年，甘肃行省官员多为一般蒙古人、无大根脚的色目人或汉人，其中有一些还是在朝廷政争中失败贬官至甘肃的，说明元朝与察合台汗国约和后，甘肃行省地位再次下降。元代甘肃蒙古诸王密集，各有分地，负有军事镇戍的重任，而且其政治身份高于行省官员，这也是甘肃行省选官倾向于出身较低者的一个原因吧。
(四)因势利导，因俗而治的社会控制方式
甘肃行省治理下的西夏故地，具有军户多而军事化程度高，僧户多而享有特权，各族移民众多，多元文化并重的特点，这也从一个侧面体现了元朝政府对西北地区的控制方式。
1.唐兀军户与军役
早在1221年木华黎经略中原之时，“夏国李王请以兵五万属焉”[57]，以助征伐。同年，西夏将领也蒲甘卜“奉旨同所管河西人，从木华黎出征”[58]。《元史》卷一三三《拜延传》载：“拜延，河西人。父火夺都，以质子从太祖征河西，太祖立质子军，号秃鲁花，遂以火夺都为秃鲁花军百户。”这些早期归附的西夏军被编入蒙古军籍，镇戍四方。蒙古灭夏后，征发更多的西夏人从军，此时在元政权中崭露头角的西夏人也多以军功知名。《元史》中签发河西军的记载比比皆是，如至元八年(1271)二月“以沙州、瓜州鹰坊三百人充军”[59]。至元十二年(1275)五月“遣肃州达鲁花赤阿沙签河西军”[60]。至元十六年(1279)九月，又“诏河西地未签军之官，及富强户有物力者，签军六百人”[61]。至元二十四年(1287)九月，“以米二万石、羊万口给阿沙所统唐兀军”[62]。从受赐米、羊数量看，阿沙本人统领的唐兀军人数也不少，由此也可见西夏地区社会军事化程度颇高，除了军官世家，各色户计只要物力富强，随时可签为军，于是中上之户，多入军籍，充当站户、军户，负担站役、军役成为唐兀户最重的负担，这也是元代甘肃地区的一个特色。
唐兀户担负的另一经常性军役，是充任宿卫军，“至元十七年三月，发忙古、抄儿赤所领河西军士，及阿鲁黑麾下二百人，入备扈从”[63]。至元十八年(1281)，设唐兀卫亲军都指挥使以长其军，领河西军三千人[64]，为宿卫军中色目军卫之一。唐兀卫军士多为西夏军官世家子弟，故带虎符金牌者甚众。西夏郡县官员和富户皆有子弟入仕京师，备禁卫，且“汉兵右卫大小将校之设，必自唐兀卫择人，以为之监”[65]，既有受重用的一面，也包含为质子于朝的含义，故唐兀卫又称秃鲁花军，即质子军。西夏之地也被称为“秃鲁花之地”[66]。充任宿卫秃鲁花成为西夏人最重的负担，“所征发多惮行”。因为秃鲁花是有力人户，所以关于秃鲁花隐占民户、驿户之事在史籍中也数有反映。唐兀卫侍卫亲军的设立，在利用西夏人强悍善战、刚直守义的特点加强中央集权的同时，也间接地强化了对西夏遗民的控制。
2.僧户及其特权
僧户多而享有特权也是元代唐兀地区的一个特点。西夏王室崇佛重教，一般民众也普遍信仰佛教。“虽凶狠庸愚，亦大敬信，况宿习智慧者哉。所以七宝妆严，为塔为庙者有矣；熔塑彩馈，泥土沙砾，无不为之，故浮图梵刹，遍满天下”[67]。大德高僧，尊为国师，有的甚至参预军政，如《蒙古源流》载蒙古军围攻灵州时，时有咒者哈喇刚噶媪，登城楼，摇黑旗而咒之。西夏人极尊国师，凡有女子，必先荐于国师，然后才敢嫁人。成吉思汗以此二者恶之，破西夏，曾脔其国师。但蒙古统治者并不敌视任何宗教，元代西夏地区仍然重僧，加上蒙古统治者对宗教职业者有种种优待，所以元代河西僧户之多在时人笔下屡有反映。如王恽《弹西夏中兴路按察使高智耀不当状》就称“河西土俗，大半僧祗”[68]。马祖常《河西歌效长吉体》则云：“贺兰山下河西地，女郎十八梳高髻。茜根染衣光如霞，却召瞿昙作夫婿。”[69]可知元时河西僧人享有初夜权，可以娶妻生子[70]的习俗仍然保留。由于西夏佛教与蒙古族信奉的藏传佛教有很深的渊源关系，所以河西僧作为西僧之一种颇受蒙古王室优待重用。著名者如杨琏真加与杨暗普父子，前者任江淮诸路释教都总摄达十年以上，后者为官宣政院使，受封秦国公，为元朝皇帝所倚重，是元代宗教界显赫一时的人物[71]。元朝还设宁夏甘肃释教总统所管理西夏地区僧户和宗教活动，如武宗即位后，曾以亲信西夏人乞台普济为丞相，其弟日尔塞授荣禄大夫、宣政院使、宁夏甘肃释教都总统[72]。天历二年(1329)十一月“西夏僧总统封国公冲卜卒，其弟监藏班臧卜袭职，仍以玺书、印章与之”[73]。正因为河西僧户多，宗教影响大，加上世祖以后唐兀人在政治上的崛起，所以元政府加意笼络，赞助其宗教事业，世祖时曾下令刊刻河西字藏经板，准备印刷西夏文大藏经，至元三十年(1293)一度“罢宣政院所刻河西藏经版”。成宗大德六年(1302)，于江南浙西道杭州路大万寿寺雕刊西夏文大藏经3620余卷[74]，武宗、仁宗又陆续印制，并不惜耗费驿力，将其施放于河西各寺院[75]。河西僧户不仅在宗教、政治方面受到优待，而且还经常享有免输租税等经济方面的特权，他们也因此而积极为元政府服务，为元朝大一统事业出力。
3.各族移民众多，多元文化并重
元代西北各族移民众多，除了随分封出镇蒙古诸王徙入的众多草原蒙古千户、探马赤军团外，还有因战乱而徙入河西之地的各族，如畏兀儿、合迷里、回回等。流徙于河西一带的各族部落，以高昌畏兀儿亦都护部最为有名。亦都护家族之所以选择留居河西永昌，将此地作为其根据地，是因为在此之前，永昌已定居有不少畏兀儿大族。如至元十七年(1280)，元廷就下令畏兀儿户居河西界者屯田。畏兀儿贵族阿台不花曾“挈家以从”亦都护火赤哈儿的斤入朝，“行次永昌，相其土地丰饶，岁多丰稔，以为乐土，因之定居焉”[76]。可见定居于河西的畏兀儿人，除了亦都护及其家族外，还有相当多的畏兀儿贵族[77]。这从元廷屡次下诏令亦都护召集甘、沙、肃等州畏兀儿流民也可看出[78]。《高昌王世勋碑》载亦都护纽林的斤定居永昌后，“会吐蕃脱思麻作乱，诏以荣禄大夫、平章政事领本部探马等军万人，镇吐蕃宣慰司”。可见经过一番召集检括，亦都护的实力有所恢复，能签军万人之多，则定居于河西的畏兀儿当不下四五万人。此外，陕西行省之巩昌、平凉、秦州、凤翔、奉元等地都有畏兀儿人定居。
总之，有元一代，各族人口通过移民开荒、军事镇戍、摘军屯田、避乱内迁等形式，徙入西夏地区，与西夏遗民交错而居，形成各族杂居、多种宗教文化并存的局面。如元代亦集乃路就有蒙古户、汉户、唐兀户、畏兀儿户计和回回户计等，有回回礼拜寺和哈的大师、佛寺和僧户等。《元史》也屡次将河西僧、道、也里可温、答失蛮、先生等并列，一体对待。既体现了元朝政府利用民族差别进行统治的策略，也为民族的融合提供了条件。适应这一局面，元朝统治者采取了多元文化政策以统合多民族国家。元朝建立后，蒙古统治者从文化的破坏者转变为文化的建设者，元朝在河西文化建设的重点就是儒学，如分封于西凉的荆王曾重修凉州庙学，还命常德路分地达鲁花赤为永昌路西凉州儒学铸造祭器。行省官员也以兴学宾士为己任。甘肃提举儒学官员也从内地选调。这无疑是照顾唐兀故地文化特点的政策。另一方面，出于统治多民族国家的需要，元朝统治者同时起用各族知识分子，官府内通行汉文、畏兀儿文、亦思替非文字、波斯文、八思巴文等。值得一提的是畏兀儿文在河西极为流行，如肃州泰定三年(1326)喃答失太子所立《重修文殊寺碑》，肃州至正二十一年(1361)的《大元肃州路也可达鲁花赤世袭之碑》，武威元统二年(1334)的《高昌王世勋碑》，武威至正二十二年(1362)的《西宁王忻都公神道碑》等，大多是汉文、回鹘文双体合写的，同时在敦煌发现的有确切纪年的回鹘文、蒙文、汉文的文书或题记，也大多写于14世纪前半期[79]，这一现象是很值得注意的。一方面表明了回鹘文化在河西的地位和影响，暗示着14世纪前期回鹘文是居住在河西的各个民族交际的媒介，另一方面也反映了当地居民的文化多元性。
(五)陕西行省巩昌便宜都总帅府
《元史》卷六〇《地理志》载陕西等处行中书省下辖有四路，巩昌等处便宜都总帅府为其中之一，似乎巩昌府始终隶属于陕西行省，实际上，巩昌等处便宜都总帅府从皇子阔端辖地划归陕西行省是经历了一个过程的。
1235年阔端统兵攻四川时，先招降盘踞巩昌一带的故金残余势力汪世显部，权“官以便宜都总帅，凡前所节度二十四城还受节度”。按“国初方事进取，所降下者，因以与之”的惯例，巩昌总帅府就此成为阔端系的领地，汪氏成为其私属家臣。1240年秋，窝阔台汗召汪世显入觐，“帝数其功，赐金虎符”[80]。1243年春，阔端又承乃马真皇后制，正式拜汪世显为便宜都总帅，“手诏抚秦、巩、定西、金、兰、洮、会、环、陇、庆阳、平凉、德顺、镇戎、原、阶、成、岷、迭、西和二十余州。事无巨细，惟公裁决”[81]。汪氏遂跻身蒙古帝国汉地世侯之列，辖有今甘肃中东部。随着征蜀战争的进程，四川隆庆府利、巴、大安、褒、沔、龙等州也一度归属巩昌总帅府管辖，这既与巩昌汪氏长期在当地驻兵屯田有关，也与当时阔端全权负责陕西四川军政大权有关。当时巩昌汪氏集团与阔端王府的私属关系是很明确的，如汪世显降阔端后，就以长子汪忠臣留质窝阔台汗处，以次子汪德臣质于阔端处，其部将李忽兰吉“从阔端为质子”[82]，临洮赵阿哥潘子重喜也“给侍皇子阔端”[83]。汪世显死后，“皇子择宜世帅者，意在忠烈”[84]，遂立曾在自己身边为质子的汪德臣袭巩昌都总帅。汪德臣袭位后，欲请全真教终南山洞真真人作醮荐父灵仪，“虑其不能动，启于王府，以汪侯开国大臣，遂命丞相完颜凤哥敬诣终南山礼请，师即应之”[85]。可见巩昌汪氏事无大小，均需请示阔端王府而行。
蒙哥即汗位后，处心积虑地限制旁系诸王权力，以漠南汉地事务委之忽必烈，让他以皇太弟身份总天下兵权，阔端系诸王在陇右京兆的权力遭到削弱。此后巩昌汪氏在军事上需听从忽必烈调遣，在忽必烈登上汗位后更是如此，但在身份上仍属阔端王府家臣，如赵阿哥潘子重喜在中统三年讨平忽都等人的叛乱后，阔端之子“制必帖木儿王承制，使袭父职为元帅”。汪氏子侄仍继续为质子于永昌王府，如汪惟明、汪必昌等。中统元年(1260)五月，立十路宣抚司，以“削夺郡县官吏世袭专擅之弊”，但范围不包括京兆以西的巩昌府，同年八月“立秦蜀行中书省”，当也不包括巩昌。
至元九年(1272)，忽必烈以三子忙哥剌为安西王，赐京兆为其封地，分兵驻六盘山，又立王相府，统河西、吐蕃、四川诸处军民之政，巩昌汪氏似乎也转归其管辖，与安西王府的关系日益密切，但依然保持着与永昌王府的关系。如魏初曾于至元十七年(1280)到巩昌造访时任四川东道宣慰使的汪惟孝，不数日而“公(汪惟孝)复以事诣凉州”，凉州是永昌王驻地，汪惟孝以事诣凉州只能是因受到永昌王的征召。故魏初赋诗称颂汪氏“上国贤藩俱倚重”[86]。至元十七年(1280)安西王相府罢，所以此处的“贤藩”当指永昌王位下。诗文说明朝廷和永昌王府均信赖和倚重汪氏，汪氏具有朝臣和家臣的双重身份。但是，至元九年(1272)以后朝廷和永昌王位下的关系是微妙的，一方面朝廷有意削弱旁系诸王权势，特别是限制其对地方事务的干预；另一方面，由于元朝蒙汉二元体制的特点，以诸王藩权为代表的草原旧俗不可能完全退出政治领域，因此，新法和旧俗的斗争在巩昌就体现为朝廷和永昌王府之间的争论。如：至元十六年(1279)，“总帅所辖城邑，有站户三百四十户，今皆投充诸王只必铁木儿、驸马爱不花投下户”，中书省、御史台官员合议后，奏取圣旨，“依先例，回当站役”。又，“临洮府站赤，元有牧地，今只必铁木儿王令旨，令海阴秃、昔纳陈、铁木儿不花三人为主”。省台官又“议令审实，回付站赤”[87]。至元二十一年(1284)，“诸王只必帖木儿请于分地二十四城自设管课官，不从。又请立拘榷课税所，其长从都省所定，次则王府差设，从之。”[88]至元二十三年(1286)，“罢巩昌二十四城拘榷所，以其事入有司”[89]。以上数事说明，直到世祖至元后期，永昌王府对巩昌总帅府所辖城邑事务还有很大影响。马儿年(1282或1294)《巩昌城隍庙令旨碑》和猪儿年(1299)《宝庆寺约禁令旨碑》里阔端系诸王称“巩昌府里属咱每的城隍坏了么道”，要求修复保护当地寺庙，表明他们一直将巩昌看作自己的分地。
《元史·地理志》载，巩昌总帅府当时辖境极广，统有五府27州，据宪宗壬子年(1252)抄数的结果，有户45135，口369272，这当然不是全部人口，中统初的实际户口更是远不止此数。按蒙古军制，至少可签军数万。汪氏佩虎符本身就说明了其“将万军”的实力[90]。从窝阔台汗八年(1236)汪世显从阔端入蜀，至至元十五年(1278)四川平定，在42年期间里，汪家军始终在四川前线厮杀，除汪世显死于钓鱼山之役外，汪德臣兄弟七人“殁于王事者半”[91]，而“资粮甲兵之赋，始终毕给”[92]。为平定四川立下了汗马功劳。至元十六年(1279)，元廷授汪良臣“资善大夫、中书左丞、行四川行中书省事”[93]。汪良臣陈治蜀十五事，均见采纳。不久汪良臣改授安西王相，又以汪惟正为陕西四川等处行中书省左丞，利用汪氏在当地的势力声望和统治经验，安辑秦蜀。“蜀土荐罹兵革，民无完居，一闻马嘶，辄奔窜避匿，惟正留意抚循，人便安之”[94]。收到了预期的效果。此后汪氏历代有人出任陕西四川行省要职，子孙布列秦蜀州郡，荣华与国始终。
汪氏归降阔端之初，蒙古对汉地的统治尚沿袭蒙金战争期间形成的雄藩世臣制度，“时兵民不分”[95]，获得万户、千户、总帅等封号的汉人武装头目，在各自的统治区域内，拥有“其官制民赋，生杀予夺，咸专一方”[96]“父死子继，兄终弟及”[97]的世袭权力。汪氏亦然。在汪世显统兵入蜀的同时，蒙古统治者即承认了汪氏对巩昌等地的原有权力，保留巩昌便宜都总帅府，以汪氏世袭都总帅，“事无巨细，惟公裁决”。官属也由都总帅推荐任命，实际上都是由以汪氏为首的地方大族或故金官吏子弟世袭，如临洮赵阿哥潘、平凉王钧、巩昌李节等家族都是世官其地。他们相互联姻，盘根错节，荣损与共。在出征作战之际，则由子弟摄府事，统治地方，转输前线。如汪德臣征蜀期间，先后以兄汪忠臣、弟汪良臣、汪翰臣摄帅府路事，他们留守期间也握有“得专杀”[98]“凡军民官并听节制”[99]的权力，所以能征收赋税，调集民力，“治桥梁，平道路，营舟车，水陆无壅，储积充牣”[100]。正是这种兵民之权并于一门的制度，造成了巩昌汪氏强大的武力，在征蜀平乱过程中锐不可当，威震西土。到蒙哥汗死时，汪氏已与刘、史等老资格万户实力相伯仲了。郝经在《复与宋国丞相论本朝兵乱书》中描述了这六大世侯的实力，“中国诸侯，如史、如李、如严、如张、如刘、如汪等，大者五六万，小者不下二三万，虓将劲卒，荏习兵革，骑射驰突，视蒙古、回鹘尤为猛鸷”[101]。其中汪氏在中统初成为消灭阿里不哥南路军的主力，被忽必烈倚为“陇右风尘天一柱”[102]。
中统元年(1260)五月，忽必烈即位之初，便立十路宣抚司，以“削夺郡县官吏世袭专擅之弊”，但仍然保留了原来的巩昌总帅府，以汪惟正为都总帅，李忽兰吉为元帅，从当时人亦称汪惟正为“宣抚”[103]，可知所谓总帅府完全与宣抚司处于平级地位。巩昌二十四城因为是阔端的封地，又是可以信赖的武力，所以受到优遇，没有置宣抚司，而是保留了原有的总帅府。
中统三年(1262)，济南世侯李壇发动兵变，使忽必烈受到很大震动，认为汉军万户总管兼领军民，权位太重，是致乱的原因，一时尽夺史、严、二张诸家兵柄，其子弟改充民官。只有巩昌汪氏在相当长的时期内仍保持旧制，权力如故，并擢升汪惟正、汪良臣分任东西两川行枢密院事，继续统兵。四川平定后不久，忽必烈便借汪良臣病故、汪惟正升任陕西四川行省左丞之机，于至元十九(1282)年“罢汪札剌儿带(汪惟正)总帅，收其制命、虎符。以巩昌路达鲁花赤别速帖木儿为巩昌平凉等处二十四处军前便宜都总帅府达鲁花赤”[104]。夺去汪氏军权，后虽以汪惟孝袭总帅，但位别速帖木儿下，有名无实。然而汪氏在秦蜀经营已数十年，根底深厚，枝叶分布，并没有就此坠落。至元二十一年(1284)，汪惟正上书为家族请命：“一门兄弟从仕者众，乞仍于秦巩州置便宜都总帅府，仍用元帅印，即其兄弟四人(时汪惟贤、汪惟明已死)中择一人为总帅，总帅之下总管府令其兼之。汪氏二人西川典兵者，亦择其一人为万户，余皆依例迁转。”[105]鉴于汪氏功高诚著，西北情况又比较复杂，特别是西北诸叛王海都、笃哇等不断袭扰，正是多事之秋，用人之际，忽必烈乃曲从其请，恢复了汪氏对巩昌总帅府的世袭权力，以同知屯田总管府事汪惟和袭便宜都总帅兼巩昌路总管，四川方面则以汪惟孝为宣慰使兼万户[106]。
至元二十五年(1288)，藏族宰相桑哥当国，欲扩大藏族在西北的影响，先后奏以礼店文州元帅府属吐蕃宣慰司，升巩昌总帅府为宣慰使司兼便宜都总帅府，以其弟答剌麻答思为宣慰使，汪惟和与临洮吐蕃首领赵阿哥潘之子重喜副之。次年，又以巩昌旧兼府事别立散府，调官分治，亦即将巩昌便宜都总帅府降为散州，不得兼辖旧领各州，“由是汪氏军民之权，存者不过二十之一”[107]。直到至元二十八年(1291)桑哥罢相，答剌麻答思惧罪自杀，才罢宣慰司为总帅府，复以汪惟和为巩昌等二十四处便宜都总帅兼巩昌府尹，仍佩虎符。在经历这两次危机之后，汪氏重获信任，终元之世，克保家业。元代中后期，关于巩昌总帅府与永昌王位下关系的记载很少，巩昌总帅府也最终被《地理志》记载在陕西行省治下，但永昌王位下对巩昌地方的影响应当不会彻底消失。
三、诸王分封出镇与行省的关系
尽管元代行省职权极重，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”[108]。但依据黄金家族共有天下的原则，行省官员也是宗王的臣属，宗王的政治地位高于行省官员。至元元年(1264)立诸王条例，明令禁止诸王“口传敕旨及追呼省臣官属”，但仍发生了永昌王只必帖木儿召问行省官董文用的事例，说明行省官员至少表面上还要听命于诸王。《廉文正王神道碑》载至元年间丞相安童荐廉希宪行省河西，忽必烈说：“河西诸王列地，希宪执法于朕意无所曲从，岂听宗王语者。”[109]竟不用之。这就使分封镇戍诸王不仅相对独立于行省，而且有可能干预行省事务。如只必帖木儿时期，前阔端兀鲁思已经削弱为普通王位下了，但仍沿袭惯例派家臣充行省断事官与行省官员共听政事[110]。豳王出伯镇戍河西十几年，甘肃行省诸军、陇右诸王驸马、兀丹等处宣慰司都元帅府、吐蕃乌思藏宣慰司、巩昌等处便宜总帅府等并听节制[111]，兼提调甘肃等地军站仓库等军国重事，可谓权倾行省。继其后曾提调甘肃行省诸军的还有豳王喃答失、高昌王帖木儿补化等，高昌王月鲁帖木儿还曾兼任甘肃行省平章[112]。行省或行院提调军马的制度在此几同虚文。
关于分地达鲁花赤由元帝还是由诸王任命，也存在着持久的争论，这是双方权益的分歧。分地达鲁花赤的任命权是元史中最重要的问题之一，地方政府的地位正显现于元廷与分封诸王的关系之中。忽必烈曾多次企图限制诸王位下的自主权，分地达鲁花赤于至元元年(1264)被罢设，但分地达鲁花赤却存在于整个忽必烈统治时期，而且分地的机构设置体例正是在这个时期建立的。在13世纪60年代，诸王可以荐举分地的职官，其所属州县长官可从本分地分到城邑内迁转；诸王还可以委任断事官进入宗正府，以代表自己那部分权力。仁宗废除诸王任命的断事官和诸王任命分地达鲁花赤的权力，但又遭到失败。晋王、周王保持自己对达鲁花赤的任命权，倾向于维持蒙古社会—政治传统，在御史台及一些宗王的强烈抨击下，元廷终于被迫恢复诸王任命分地达鲁花赤的权力。
这就说明在内外条件的制约下，元廷对宗藩只能是削弱而不能削平，有意使宗王与行省并存分治，相互维系，相互制约，并经常通过宗王参决行省事务，诸王家臣担任行省管民官或断事官及皇帝遥控，将两者有机地结合起来。在这一体制下，宗王的政治身份高于行省官员，但行省总揽庶务，并以此为手段挟制诸王，宗王与行省之间的关系则由朝廷调节。如河西屯驻大军，粮草不能自给，元朝政府每年都要花费巨钞，规措粮储以给诸王，负责此事的甘肃行省也就可以借供给之机，行监督牵制之实。因此，行省长官的为政之道颇有机巧。行省虽在粮钞方面有画一之权，但在“隆亲厚本”的既定方针下，必须“敬事亲王”，厚给恩泽，以使“藩屏诸王及军民悦泽输忠”。
行省除了掌管军国重事，总揽庶务外，一般不过问诸王分地事务。“后诸侯王与十功臣既有土地人民，凡事干其城者，各遣断事官自司，听直于朝。”[113]终元之世，在甘肃行省所辖七路二直隶州内，花插似的分布着诸王分地，大体是阔端后王和亦都护高昌王在河西走廊东端的凉州一带，察合台系诸王在河西西部以及哈密、柴达木盆地一带，宁濮郡王—岐王系统在青海西宁至永登、兰州一带，其王号分地均在本家支内世袭传承，直至元末。诸王对领地部民拥有传统的人身权利，有相对独立于行省的军政司法权。史载窝阔台系的荆王，察合台系的豳王、西宁王、肃王、威武西宁王、安定王，畏兀儿驸马所封之高昌王，弘吉剌驸马所封之岐王位下均设有王傅府，或王府总管，统领本位下怯薛及“怯怜口奴都赤、八儿赤、昔宝赤、哈赤军民诸色人匠”[114]。如荆王位下“概管军民，最为富庶”，“本位下自有设置仓敖，岁收税石甚多”[115]。诸王还不顾朝廷禁令，自行招纳私属人户，隐占系官民户，如甘州甘泉站初立时有站户384户，至60年后的大德六年(1302)，只存176户，隐占于各投下以窥避站役者就有126户，连赡站地土也被各投下户计耕种，甘肃行省屡屡伸奏都省，要求检括隐占站户，回复站役，均不见效[116]，最后只得另想办法，由中书省、枢密院、通政院于诸部重新拨马增户以济之[117]。又如延祐元年(1314)，甘肃行省于曲尤、沙州、瓜州上户内签发一百户以充察巴站役，结果“诸王纳忽里执把圣旨，云属本位下种田户，有司不得侵犯，于所签站户内，指择位下户计者取去”[118]。由于行省不能直接干涉各投下事务，必须由都省甚至皇帝亲自出面，缓不济急，投下户怯怜口的负担又较官户为轻，所以在诸王与行省争夺民户的斗争中，占上风的总是宗王。但是在都省和皇帝的干预下，领地部民也还是要承担一定的军站差役等封建国家义务。
在领地司法权方面，明确规定：“诸王分地之民有讼，王傅与所置监郡同治，无监郡者王傅听之。”就是说投下部民除了致伤人命奸盗公事等情节性质极严重的场合外，一般情况下都由领主行使司法权，若领地部民与行省百姓发生司法纠纷，则由王府官属与行省官员共同审理。即领地司法权相对独立。前引《元史·陈祐传》载永昌王对投下官员拥有生杀予夺的权力，就是一个很典型的事例。
在驿站权方面，河西并入蒙古之初，是由镇守山丹的察合台家臣按竺迩置驿，经酒泉、敦煌、玉门关通往西域的[119]。阔端出镇河西后，总揽军民，驿站自然归其提调。甘肃行省设立后，驿站的管理和使用形成双轨制，在管理方面，既有直隶于行省、通政院的国家站赤，也有诸王在自己分地内自立自管的站赤；在使用铺马方面，行省的铺马圣旨与诸王的铺马令旨共同使用，如至元年间，西域之人取道河西往内地者，“每于诸王只必帖木儿府告给驿马，不得，则求于宣慰司迎传以来”[120]。因诸王令旨易得，造成驿户不胜负担而破产逃亡之事，史籍触目皆是。当诸王专制方面军事时，一般都兼领军站事，如诸王出伯就曾提调甘肃等地军站事。河西诸王分地都有自己的站赤，如荆王位下有蒙古七站，与岐王位下站赤相接，肃王宽彻之地也有自己的站赤，这些站赤一般“从本位下自行接济”[121]所需马匹料粟，属于自立自管。但宗王往往借口天灾流行，要求行省或朝廷出钞粟接济本位下站赤，遇到这种情况，就得由都省出面协调解决。诸王分地站赤既运送本位下使臣租赋，也要供朝廷使臣乘传使用。另外，还有行省与诸王共同提调的站赤，如永昌路许速都、双松等驿原“直隶永昌王傅提调”，后因管理不善而改由王傅与永昌路达鲁花赤共同提调[122]。
在统军权方面，诸王位下都拥有本位下怯薛军队，其领地部民本身就是一个游牧军民集团，担任着镇戍任务[123]。此外，宗王还经常率本投下军队从征出戍[124]，这是诸王对皇权承担的封建义务，随领主出征也是投下部民为国家承担的军役。但是诸王军队不直接听命于行省，而是由皇帝指定的某宗王节制，由他来协调诸王军队与行省的行动。如出伯、喃答失、帖木儿不化、月鲁帖木儿等，就是统一指挥诸王与行省军队的。在发生紧急事变时，行省官员只能约请诸王出面统军，如至元二十五年(1288)，“也速不花以昔列门叛，甘肃行省官约诸王八八、拜答寒、驸马昌吉，合兵讨之”[125]。既云“约”，则说明行省官不能指挥而只能协调诸王军队。其他如延祐三年(1316)关陕有警，甘肃行省平章夜抵岐王府，谋议檄各镇兵讨叛党[126]。天历天顺之战时，荆王为陕西行台诸军领袖，失败后奉檄放罢诸军[127]。元末政争，四方诸王军卷入，豳王、豫王为西方诸王军代表[128]等等，说明河西诸王军始终拥有独立的统军权。诸王军队的出省远戍，必须由皇帝亲自调发，这方面的例子有文宗时期荆王也速也不干的从征云南及豳王不颜帖木儿的求征云南。至了元朝末年，由于屯戍汉军的逃亡、山东河南蒙古军轮戍制度的废弛，甘肃行省几无可调之兵，明军抵达河西时，与之对阵的基本上是诸王军队，可知元朝后期诸王在河西的地位当更加突出。
总之，不管忽必烈如何附会汉法，他仍不可能彻底摆脱草原旧俗的束缚，特别是由于元朝民族问题的复杂尖锐，以及黄金家族内部的争权夺利，迫使他不得不更多地依靠皇亲国戚、宗室贵族。所以在岭北辽阳也好，在河西云南也好，只要是诸王驸马集中之地，他搞的都是行省宗王并存分治、相互监督、相互制约的双轨制，以同时照顾到皇权与宗室贵族的利益。这一做法被后继诸帝奉为国策，相沿不改。尤其是到了元朝后期，皇位争夺激烈，诸王向背举足轻重，皇权不得不向藩权作出更大的让步，反映在河西便是诸王的地位比世祖时期有所上升。
四、河陇地区的世官土官
地方统治形态是指行省之下路府州县等地方行政机构的建置、治理方式和官员任用制度。由于元朝地域广大，民族众多，地区情况千差万别，加上政治体制多元化的背景，因而其地方统治形态也因时因地而异。西北地区比较突出的现象是世官土官制度，集中体现在以汪氏为中心的陇右世官土官集团、诸处探马赤军或元帅府等军事集团以及与部落制合一的军政集团。也就是说元代西北地区的世袭制大致可区分为三种类型：
第一种类型是家族世守其地，世袭制与迁转法并行。代表者是陇右汪氏集团和肃州唐兀昔里氏家族。巩昌汪氏自汪世显归降蒙古统治者之后，始终以巩昌便宜都总帅身份兼领军民，专制一方，历太宗、定宗、宪宗三朝而不变。忽必烈时期曾一度削夺汪氏军民之权，但至元二十八年桑哥罢相后，汪氏又基本恢复了以前万户兼管民官统领军民的世袭权力。武宗至大三年(1310)，姚燧为汪氏撰《乔木堂记》时就说：“中统之末，诏夺强诸侯之世其土者，俾不得而有转使牧州，独是一门父死而子以继，兄终而弟可及，旄钺相后先，圭衮相焜煌，自元太宗七年至武宗至大十三年(1235—1310)，七十有六年，袭守其土而不变，非列圣私之，亦克终为下有以致也。呜呼，不曰故国谓之何哉!校今名臣，无亚匹者。”[129]史籍和碑传所见，汪惟和、汪惟孝[130]之后，汪安昌、汪寿昌、汪延昌、汪有成(长生奴)、汪庸(灵真保)相沿袭职，世系历然可考，直至明朝初。这在元代汉人世侯中是独一无二的。所以时人慨叹有元一代“以世业显荣者固多得统其军，世守其地者，惟汪氏”[131]。当然，兼管军民并非是说其权力不受制约，汪氏世职便宜都总帅属军职，例得世袭，汪氏所兼巩昌府尹属管民官，一般不得世袭，此职由汪氏世袭是比较特殊的现象。但府尹位于监郡达鲁花赤之下，受到其制约。史籍所见曾任巩昌路达鲁花赤的除别速帖木儿外，还有忻都、阔阔木及高昌亦都护家族的帖睦而补化等人。此外，巩昌汪氏所任各官包括便宜都总帅兼府尹世职及巩昌府大小官吏都需按迁转法依例迁转，如汪良臣、汪惟正、汪惟孝、汪惟和等均曾由巩昌便宜都总帅世职出任其他官职，或由他职再调任此二世职，只是这两个世职必须从汪氏子侄中选任袭职。汪氏集团的其他成员，如临洮赵氏、祁氏都是在保留了其世职的同时，也通过迁转法仕进。另一个例子是肃州达鲁花赤阿沙家族，《大元肃州路也可达鲁花赤世袭之碑》记载了其一门六代十三人的世次传承，从中反映出肃州达鲁花赤一职在其家族内继承甚至转让。世袭制得到保留的一个原因是宋金夏以来西北社会军事化程度较高。宋金夏以来，西北地区各族杂处，军事活动频繁，中上之家，尽入军户，出现了不少世代为将之家，形成了有利于世袭制的社会结构。
第二种类型是军职世袭。元制：军官可以世袭[132]。这在西北地区表现得十分明显，主要是徙入当地的蒙古探马赤军镇戍万户、千户、元帅之类。如礼店文州军民元帅府的按竺迩家族世袭礼店文州元帅之职，直至明初。所谓蒙古万户、千户、元帅府都是一个个独立的军民集团或单位，只有世袭制才能维系其组织不致流散。明代河湟诸卫的西宁李土司、祁土司、永登鲁土司、必里卫指挥等，都是由元代蒙古部落世袭千户、万户演变而来。正如《安多政教史》所载，华锐地区(今甘肃天祝与青海互助、民和一带)的吉家、李家、鲁家、杨家等许多小土官都是蒙古阔端汗的后裔[133]。
第三种类型是与部落制度合一的军民统摄型。西北地区是民族地区，在各族杂居的地区，如脱思麻地区，地理环境封闭，人身领属关系极强，部落制几乎是唯一的社会组织形式，适应这一历史的民族的环境，一些地方机构往往因族或部落而设，如十八族元帅府等等，地方行政建置与部落合一，部落首领充任地方官，兼具双重身份。如河州宣慰司下属的岷州吐蕃后氏家族，自中唐以来即镇守其地，入元后至少有六人先后承袭宣慰使都元帅一职，分别是定而迦、阿波赤、扎释巴、舍啰领占、哈儿迦、半曲，其他家族成员任路同知、达鲁花赤、行宣政院判者也有不少[134]。这种军民兼理的世袭土官，既是朝廷官员，又是部落首领，明代河湟诸卫土司有一部分就是从元代部落土官转化而来。
可以看出，元代西北地方行政中多元性特点比较突出，存在着复合的结构。这种特殊现象的存在或可归因于：元朝统治者以世袭代替考选的偏好；投下及其他有一定自治性的地域与居民的存在；征服以前蒙古社会结构的影响以及征服后蒙汉二元政治体制的确立；唐末以来西北历史、地理、民族环境的特殊性和复杂性；蒙元时期大规模的多元文化民族的迁入本区和大分散小集中分布格局的形成等等。元朝在西北的统治方式对明朝有深刻的影响，河州西番诸卫的设立，土流参设制度的实行，关西七卫体制的建立，可以说都是在元朝经营的基础上对原有统治方式继承扬弃的结果。
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