现代治理的模式选择

（一）多中心治理：现代治理的模式选择

1989年，世界银行在概括非洲国家经济社会发展情况的一份报告中首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词后，治理理念成为政治学、经济学和管理学等不同学科的重要研究内容，并被不断丰富和发展完善。按照全球治理委员会的定义，“治理”就是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它标志着公共空间的行动者（包括国家，地方行政区域，超国家组织，还有公民社会组织以及私营部门）之间出现了新的力量对比和合作关系。

治理理论在西方的出现有着深厚的现实根源。20世纪70年代末，西方社会由于存在经济衰退、财政危机以及公民对政府服务存在不满等社会现象，西方国家开始了政府治道的变革，对政府职能进行重新定位，并引发了一股全球性的政府改革浪潮，治理理论在政府管理中的运用也表明政府与社会及公民都在寻求一种新的商议模式和调节模式，这些新的模式要比过去官僚主义的单中心模式更为灵活与有效。可以说，治理革命是近代民主革命以后，人类所经历的又一次影响最广泛和深刻的社会变革。各国相关理论的学者们从各自的研究领域出发，针对这一变革，提出了许多新理论、新模式、新思想和新观念，其理论形态涵括从“重塑政府”、“治道变革”、“民主行政”到“治理与善治”，其实践模式也多有差异，或是强调“地方治理”、“分散化治理”，或是追求“效能政府再造”、“新公共管理”，但是，构成这场治理革命的“隐蔽的本质”的，却是国家治理结构的多中心安排，就此而言，多中心治理已经成为治理革命的“元叙事”。^[2]因此，奥斯特罗姆夫妇等人所创立的多中心理论，无疑代表着这场治理变革浪潮中的核心构架。

在多中心理论的体系中，全面的、持续的经济和社会发展基础在于地方社群的自主治理能力，以及以此为基础的多中心治理的多层次的制度框架。多中心理论指出，随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，认为强化层级节制、权责界限清晰、同一件事情必须交由一个部门完成的传统的集权的政府单中心统治未必能够保证或提高效率，即传统的以政府为中心的“单中心供给”思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的，因此，以支持“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心理论充满竞争、富有效率和活力，从而成为满足民众需求，提高服务质量和效率的理想模式。因而“多中心治理”理论就成为当今西方学术界最流行的理论之一。

“多中心”一词作为多中心理论的核心概念，其实并不是奥斯特罗姆夫妇首创，而是由迈克尔•波兰尼在《自由的逻辑》一书中最先提出的。迈克尔•波兰尼区分了组织社会任务的两种方法或两种秩序，一是一元的秩序，即设计的或者指挥的秩序，它为终极的权威所协调，该权威通过一体化的命令结构实施控制。在这种秩序中，存在上下级关系。^[3]二是多中心的秩序。多中心秩序是与一元秩序相对而言的，在这种秩序中，许多行为单位既相互独立，自由地追求自己的利益，但又能相互调适，受特定规则的制约，并在社会的一般规则体系中找到各自的定位以实现相互关系的整合。^[4]在迈克尔•波兰尼的多中心秩序理论的基础上，文森特•奥斯特罗姆等发展并完善了多中心治理理论，该理论认为：管理好现代公共事务不能只有政府一个公共权力中心，除政府外，还需要诸多社会性组织参加政治、经济与社会事务的管理与调节；现代公共事务的治理是一个“国家、社会、市场”上下互动的管理过程，而非仅仅运用政府的政治权威对社会公共事务实行单一向度的管理。^[5]该理论还指出：多中心体制广泛存在于市场、宪政、司法决策、政治选择与政治联盟等领域之中，解决公共问题不是依靠外部权威，而是更为充分的发挥自主治理的能力。^[6]不难看出，作为治理理论的“多中心”，在波兰尼那里，“多中心”只是描述他所发现社会秩序的特征的一个词汇，而经过奥斯特洛姆等人的阐述和发展，“多中心”一词已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。

多中心对应着单中心，存在许多决策中心，但在形式上它们又是相互独立的，它反对权力的垄断和集中。单中心政治体制的重要定义性特征是，决定实施和变更法律关系得政府专有权归属于某一个机关或者决策机构中，该机关或机构在特定社会里终极地垄断着强制权力的合法行使。传统公共行政理论就认为，提高效率需要强化层级节制、权责界限清晰，同一件事情必须交给一个部门完成，这种传统的治理模式实质上就是单中心治理。传统的单中心治理理论认为单一的、大规模的等级制组织是最富有效果和效率的最高政府形式，在美国学术界形象地把单中心治理理论称为“巨人政府论”。有人认为巨人政府论所倡导的科层制治理将会导致供给过剩和不必要的生产，不同人群有不同的利益需求，因而单一政府不能满足不同人群的不同偏好。而多中心治理理论认为必须借助多样化的权力和政府，以解决不同范围的公共治理问题，因而多中心理论实际上是一种充满竞争的、富有效率和活力的模式。多中心治理理论的出现极大地丰富了公共管理理论，它较传统治理理论而言有其一定的优点和独特的特色。第一个优点在于有多种服务可供选择，减少了搭便车行为，促进决策的更合理化为公民提供机会组建许多个治理性社团。由于多中心服务和治理体制存在，使得每个人能够同时在几个政府单位中保存着公民身份，获得有效服务。因为存在着多个选择机会，公民就能够享有更多的权利。多中心的第二个优点在于可以避免像单中心治理条件下所产生的公共产品或服务提供的不足或过量。多中心治理体制和公共服务体系有助于维持社群所偏好的事务状态，^[7]通过多层级、多样化的公共控制将外在效应事务治理内部化；通过将服务或产品打包提高它的经济效益。这样的公共治理就具有私人治理相似的性质，大大减少了搭便车之类的公共困境。多中心的第三个优点在于有效利用地方性的时间、地点信息保证了公共决策的民主性和有效性。多中心认为与公众生活息息相关的问题具有时效性和地域性的特点，其正确的解决措施主要来自地方，而不是高层或中央，因而该理论强调决策中心要下移，面向地方和基层，决策以及控制在多层次展开，微观的个人决策以集体的和宪政层次的决策为基础，而集体的和宪政层次的决策需要尊重受其影响的大多数的意见，吸收和鼓励基层组织和公民参与。^[8]