“省直管县”体制改革实践具有四个方面的现实指导意义

三、选题的现实意义

“省直管县”问题是一个具有较强现实研究意义的课题，具备较好的应用前景。具体来说，本书对“省直管县”体制改革实践具有如下四个方面的现实指导意义：

（一）为“省直管县”体制改革提供理论导引和整体上的制度设计

任何重要调整、变革的成功，都需要科学理论的指导，“省直管县”体制改革亦不例外。否则，势必形成匆忙决策和朝令夕改，助长改革实践的主观随意性和短视性，“省直管县”体制改革亦不例外。20世纪80年代以来实行的“市管县”体制，在推进过程中出现的一系列制度意外，就是一个很好的例证。党的十八大报告中明确提出：“有条件的地方可以依法探索省直管县（市）体制改革”。然而如果不能够从理论层面对改革进行科学的指导，“省直管县”也将如当初的“市管县”一样昙花一现，甚至很快沦为下一次被改革的对象。当前，随着改革的持续深入，仅仅依靠“放权”、“扩权”、单一的“财政省直管”已经无法适应区域经济社会发展的客观需要，地方政府在“省直管县”体制改革实践中能够探索的领域已经所剩不多。此时，要实现包括行政、财政、人事等方面在内的全面意义上的“省直管县”体制，格外需要从理论层面对改革进行科学的指导，从体制层面进行整体性的制度设计。可以说，“省直管县”体制改革未来成功与否，在很大程度上将取决于理论界能否为改革谋划出一个经得起推敲的顶层设计思路。本书寄望于在此方面有所贡献。

（二）为“省直管县”体制改革提供一个新的改革思路

当前，“省直管县”体制改革研究中存在明显的“区划导向”。然而从市场经济的普遍规律来看，试图通过调整行政区划和改变层级隶属关系来适应区域治理与发展需要的做法，虽然能够一时解决“经济区”与“行政区”界限不一致的问题，但在市场经济条件下，始终无法跳出反复改革的循环怪圈。而且“缩省”、“并县”、“缩省并县”并用等改革主张，由于需要付出巨大的经济、社会与政治成本，因此在实践中的可操作性较差。当前在“省直管县”体制改革实践中，有必要超越“区划导向”的改革思路，从市场经济的普遍规律出发，重新思考区域治理与发展问题，淡化不必要的权力归属意识，着力构建地方政府间的协作伙伴关系，最终建构一套“以域代属、按需定责”的区域治理体系。基于此，笔者试图提出一个新的改革思路，即超越区划，从“区划导向”转到“功能归位”。

（三）澄清“省直管县”体制改革实践中的一些认识误区

当前“省直管县”体制改革在推进过程中，存在一些认识上的误区，如果不能及时澄清，将会给改革带来严重的负面影响。比如，“省直管县”体制改革就是要向县级政府下放更多的权力，这种观点从表面来看，确实反映了当前我国各地“省直管县”体制改革实践的具体做法，但从本质上来说，却忽视了如何在省与市、县政府之间实现明确而合理的分权在改革中的重要意义。再比如，当前理论界和实务界都普遍认可的改革路径，是先全面推行财政“省直管县”体制，然后再逐步过渡到行政“省直管县”。然而实行财政“省直管县”后，由于县政府在人事和行政方面仍然要受制于地级市，因此县一级不可能真正获得独立发展的权力。此外，诸如市县同级、过早总结改革试点经验，过高评价“省直管县”体制改革效果、搞“一刀切”的改革时间表、将“省直管县”体制视为“市管县”体制的替代品等认识和提法，都需要从理论层面进行反复推敲，以避免将“省直管县”体制改革引向歧途。

（四）系统概括“省直管县”体制改革的基础和条件

2009年以来，连续三个中央一号文件，都有关于“推进‘省直管县’财政管理体制，鼓励有条件的省份依法探索‘省直管县’体制”的提法。然而无论是理论界，还是实务界，当前对“省直管县”体制改革基础和条件问题的关注都很不充分。

在理论界，虽然也有不少学者开始关注“省直管县”体制改革的条件问题，比如，有学者从“广泛的改革共识”、“适当的管理幅度”、“必要的经济基础”、“较好的技术保障”、“充分的试点经验”⁽¹⁰⁾五个方面阐释“省直管县”体制改革的前提条件；还有学者从“一般预算收入”、“各省GDP数据”、“辖区面积”、“辖区人口规模”、“辖区所管的县市数量”、“各省区的高速公路密度”⁽¹¹⁾六个方面提炼“省直管县”体制改革条件。但总体来看，当前理论界对“省直管县”体制改革基础与条件的研究仍然处在起步阶段，局限性主要表现在三个方面：其一，在指标选取方面，随意性较大，且从经济因素方面考虑比较多，政治、社会、文化等因素考虑较少，缺乏对指标选取标准的系统论证；其二，数据采集不够全面，往往是单一年份的简单数据比对，缺乏历史的纵向比较；其三，目前的指标条件比较零散，尚未形成一个全面、系统、科学的指标测度体系。

在实务界，全国各地不顾本地方发展的实际情况，盲目争相推进“省直管县”体制改革试点的情况，恰恰说明实务界当前对这一改革的基础和条件也缺乏足够清醒的认识。

基于此，本书力求在充分调研和广泛论证的基础上，从改革基础和改革条件两个层面系统提出“省直管县”体制改革适用的二级指标体系，以期能够为此轮改革的分类推进提供可资借鉴的理论依据。