党的执政方式创新动力及现代化的演进趋向

三、党的执政方式现代化的路径

1．党的执政方式的创新动力

（1）经济动力

由于政治发展的动力归根结底要到经济生活中去寻找，所以中国共产党执政方式创新的根本动力也必然源自经济生活。中国共产党执政方式是在小农经济和战争环境中孕育的，是在计划经济条件下强化的，是与高度集中的计划经济模式相适应的。其中经济因素是关键，因为有什么样的经济运行模式，就需要什么样的政治控制方式，所以社会控制经济方式的更迭必然要求政治系统相应地变革，作为政治系统核心层的执政党运作国家政权以及处理与社会之间关系的一系列方式都需要相应地变革。在计划经济条件下，产品及资源配置方式是依靠强制性的计划指令。与此相适应，政治权力统治了经济领域和社会领域，生产者的创造性、决策自主性、自由平等的权利无法彰显，生产者追求利益的动力日益隐性化。所以，支持计划经济运行的政治控制方式以权力高度集中为特征，中国共产党的执政方式也以党的一元化领导、以党代政、高度集中为特征，个人依附于权威，党和国家、社会逐渐一体化。市场经济以强大的穿透力，以自身的逻辑构建了新的经济、政治和文化生活，市场经济条件下的产品及资源配置方式是依靠市场。新古典经济学家认为市场是自由和生产力的保障，因为市场在现代社会中最主要的作用就是分散权力，生产者有独立的人格、自主的决策、自由平等的权利和广泛的政治参与等。所以，支持市场经济运行的政治控制方式以权力相对集中和绝对分散的统一为特征，中国共产党执政方式创新也是沿着这个基本思路展开的。政治权力的有限退出，把权力转化为法制与规范，才是市场经济的逻辑使然。上述两种经济运行的差别，导致政治系统功能、结构、运行方式、政治管理形式的差别，因此作为政治系统核心的执政党，就面临着由顺应计划经济运行的执政方式向顺应市场经济运行的执政方式的转变。

（2）社会动力

社会的动力是从正、反两个方面表现出来的。从反面来说，因为改革在逻辑上出现了深层次困惑，在改革中出现的弱势集团备感失望，而改革的既得利益者又出于自己的利益变得日益保守，导致改革的动力系统弱化。“改革的后十年，支持改革的力量不是增强，而是在削弱”。据中国社会形势分析预测调查组对部分党政干部调查显示，认为“改革进展太慢或基本没有进展”的人数比例从1998年的11．6%升到1999年的28．1%，再升到2000年的39．1%。从正面来说，市场经济使国家与社会分离，形成国家与社会、经济与政治的二元化格局。公民与社会的自主性日渐彰显，个人追求利益的动力显性化，利益主体多样化，社会阶层分化日渐清晰。尤其个人利益在社会中取得合法、合理的地位，成为社会领域的基本单元，在个人利益的基础上形成了利益群体，这为个人的利益和权利诉求提供了组织条件。由于人不仅是“理性的经济人”，也是“天生的政治动物”，人获得生理与安全的满足后，政治需求也随之而来，特别是与自己切身利益相关的政治利益以及各种政治诉求，要求利益表达、政治沟通分享政治参与权力。正如北京大学政治学教授李景鹏所说：“当政治的某些制度和程序成为人们表达和争取利益的手段时，人们表达利益的要求就构成了政治变革的直接推动力”，“当人们的生活改善发展到相当的水平后，便会引起人们对自己的政治存在状况的关心，从这种关心中产生的要求也会成为政治变革的直接动力”。^[8]因此，人们强烈要求参与或影响国家政权的运作，实现自己的政治权利。社会从正、反两个方面释放出中国共产党执政方式创新的动力。

（3）政治动力

政治运作的规律对中国共产党执政方式创新提出了要求。首先，从政治系统的结构与功能出发，随着外在环境的变化，党、国家与社会三者之间的关系也相应地转变。党的政治功能的定位日显清晰，国家的职能正在调整，社会自主力量也日渐成熟。进而，政治系统的功能被重新认定和还原，导致原先的结构必须改变。因此，为了生存，政治系统必须进行改革或调整，哪怕是最低限度的。其次，政治运作中的各个环节之间是内在联系的，当某一环节有进展时，政治运作本身的逻辑推动着其他环节进行变革，政治运作不会适可而止，也不会轻易半途而废。市场经济的导入过程，不仅是经济体制改革的过程，也是政治体制改革渐进的过程。每一次经济生活的改变和发展必然带动着相关方面的政治改革，这样也启动了政治自身运作的动力，上一步的改革成为下一步改革的逻辑起点，环环相扣。改革又导致了政治环境的变化，政治环境的变化又促使进一步的改革。如果外力使其停止，那么政治主体就会付出比改革前更惨痛的代价，生产力和财富巨大浪费、社会严重不满，从而导致社会冲突和动乱。社会主义市场经济的运行，带动计划经济体制下高度集中、以党代政、以党代企、政治动员等权力运作方式的改变，而以党代政、党政不分、高度集中等之间是相互关联的，改革其中一个就必须改革第二个。为此，政治自身的动力要求党和政府的职能逐渐从“干预一切”转到“有限干预”，并且党、政府、市场之间保持良性互动，以实现党政分开、党企分开、政企分开。因此，中国共产党执政方式创新的动力也是政治系统自身动力使然。

（4）文化动力

正如毛泽东所说：一定的文化是一定社会的政治和经济的反映，又给予伟大影响及作用于一定社会的政治和经济。文化是政治与经济的精神支撑，如果从相对的观点来说，在某种程度与范围内，文化也决定政治与经济的发展。社会变迁的主要内容也是文化变迁，随着改革开放实践的深入，中国传统文化正处在向现代文化的转型之中。与市场经济相适应，文化也开始向多元的方向发展。市场经济催生出与其相对应的契约文化，它包含彰显独立人格、自由个性、权利平等、民主法治的文化理念的政治文化、法律文化等。当然，文化的体现者是“人”，随着文化的积累、沉淀、更新，人们的文化素养逐渐提高，人们有了一定文化能力，通过横向比较，能形成较理性的认识。特别是从党政精英、学术界和民意基础诸层面看，现在学术领域、政治领域的很多人都在进行大量的研究工作，为中国共产党执政方式创新提供理论支撑。当然，大多数工农群众也通过与自己切身利益相关的实践，从显层次的方面推动中国共产党执政方式创新。文化的动力与经济、政治、社会动力是相互交织的，一般情况下，文化的动力是经济、政治、社会动力的深层次体现。正如梁漱溟所说：“其实，中国政治的出路，经济上的出路，不得离开那固有文化的出路，亦是自明之理。因为问题之演成，原以固有文化为背景，问题的解决天然就不能外于他而解决。”^[9]这也说明文化的变迁与转型，将带动社会其他方面的变化。

（5）外在变量

经济全球化提供了一个外在动力，成为科学技术传播的载体，而科学技术的发展也是经济全球化的动因。这样，科技与经济全球化的双重作用使中国社会、经济、政治、文化发生了前所未有的变化。一是网络技术的扩展，使信息来源多样化、高效化，从而也引起党和政府的行为方式、工作方式、思维方式等的变化。因此，中国共产党执政方式创新也要与世界科技的发展相适应，突破旧的行为框架。二是中国已经加入世界贸易组织，这首先是对党和政府的挑战。世界贸易组织作为一个以规则和法制为基础的国际贸易组织，其基本规则有最惠国待遇、市场开放原则、公开竞争原则、透明度原则等。为执行这些原则，党和政府的经济管理方式要有一个根本改变。世界贸易组织的23个协议，只有两个条款提到企业，其他都是规范政府的行为。政府能否通过渐进的政治体制改革从封闭型向外向型彻底改变，决定中国能否完全履行对世界贸易组织的承诺，并进而决定中国经济社会的未来走向。但是，当前中国共产党的施政理念、职能、党政关系等诸层面存在很多问题，尤其是政治权力介入企业运行过程比较多，远不能与国际接轨。因此中国加入世界贸易组织是喜是忧，还取决于政治体制改革的速度与质量，中国共产党执政方式创新则是目前急需解决的一个问题。

苏联共产党亡党及苏联政治体制改革的失范，以及一些大党老党如墨西哥革命制度党等丧失执政党的地位，则给中国共产党执政提供一个外在动力的反面示范。以苏联共产党为代表，它建立了一个不符合社会主义建设规律的活动模式，并教条地固守它，高度集权、以党代政、党包办一切，代替人民当家做主。苏联共产党的执政方式陈旧、僵化，以致人民难以参与国家政权的运作，利益表达受阻，权利被剥夺，政治参与极为有限。所以，苏联解体中人民群众表现出来的政治冷漠，加速了苏联共产党政权的灭亡。然而，对党的最大挑战是来自于党自身。为此，中国共产党要保持其执政的稳固基础，必须把以上变量与动力转化为内在需求。中国共产党执政方式创新的动力从宏观层面深入到微观层面，以“三个代表”重要思想为指导，以市场化为经济价值取向、以契约文化为文化价值取向、以人民利益为根本价值取向的执政方式，则是“三个代表”重要思想的具体表现和必然要求。

2．执政方式现代化的演进趋向

中国共产党是中国的执政党，党的执政意识必须要体现时代特征，反映时代要求和现代政党政治的发展方向，实现从传统执政理念向现代执政理念的根本转变，这样才能更有效地影响国家政权和国家经济的运作。

（1）从封闭走向开放

根据系统论，组织会经历衰变的过程，这是系统“熵”的作用。政党组织也不例外，封闭结构会窒息党的生命。“然而开放系统，通过从外环境获取大于其自身消耗水平的能量这一手段，可以使其保存能量，并产生负熵……因而开放系统常以一种稳定结构为特征。”^[10]因此，一个有适应性的执政党，不应封闭自己的组织结构，而应以开放的方式与内外环境的变化形势相适应，保持执政地位，承担起新的社会职能。在计划时期，中国共产党基本上是在外部封锁和内部封闭状态下执政的，党集决策、执行、监督权力于一体，其他社会力量很难参与政治过程，这导致了执政方式的封闭。随着社会结构的分化和科技水平的发展，这种封闭式的执政方式已经无法垄断一切信息资源、权力资源和人力资源。党在新形势下必须走向开放的世界，从外部环境中汲取新的执政资源。有远见的执政党不但不应该简单地把非政府组织放到自己对立面，而且应当充分利用非政府组织的形式，为执政党推动社会整合、巩固和扩大自己的执政基础服务。要做到这一点，关键在于控制和引导它们的发展方向，让它们发挥出应有的作用，而不是一味地加以排斥。当前，党除了直接领导共青团、妇联、工会等准政府组织外，还应大胆地探索其他非政府组织的联系方式和领导方式，依靠各级党组织和党员的力量，引导各种非政府组织结合各自的活动领域和服务功能来贯彻党的路线、方针、政策。另外，在党的组织建设上，只要承认党的纲领，并愿意履行党员义务的其他阶层中的优秀分子，经过严格考察，都可以被吸纳到党的队伍中来，这也是一种开放的组织形态的表现。在党的执政方式从封闭走向开放的基础上，政府就可以更加灵活地与非政府组织合作，依靠非政府组织来弥补由市场失灵和政府失灵留下的空缺，与它们实现良性互动，实现政府服务创新。

（2）从僵化走向灵活

长期以来，中国共产党重视权力的归属，轻视权力的运用，由此造成党的作用被泛化，党组织忙于支配和应付各种具体的事务；党的思想和理论被教条化；党员的思维和眼界被狭隘化。当前，党所处的执政背景和执政条件已经发生了深刻变化。在历经革命、建设和改革，中国共产党已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。从计划经济走向市场经济，给中国共产党的执政方式转变提出了时代性挑战。从本质上讲，政党都具有阶级性，不可能是一个全民的组织，但这并不意味着执政党不应该去争取最广泛的民众的支持和认可。世界政党政治表明，若死守原来的执政基础而不去开辟和调动更广泛的政治资源，执政党的执政能力是有限的。当前，转变执政方式，一方面要做的是解放思想、放宽眼界，党既要看到自己政党的特殊类型，也要看到政党政治和政党发展的共同规律，从世界各种政党执政的得失成败经验中吸收有益的成分，进一步把握执政规律。在执政后，党应从整个国家和社会的角度来行使其权力，既要注重政治统治职能，又要注重政治管理职能。另一方面，党应该改变过去习惯的思维定势和行为方式，扩大意识形态的包容性。包容性越大，反映的利益要求就越广泛，主导意识形态的地位也将越巩固，越有利于党的执政。主流意识形态在坚持马克思主义基本原理和自身基本价值取向的基础上，推进内容和形式创新，力求把全社会大多数人的利益要求都包容进来，加以协调，让全社会大多数人所认同。在此基础上，政府创新也就可以突破教条主义的条条框框的束缚，发挥意识形态在政府制度创新中节省交易成本的作用，集中更多的民智民力开展创新活动。

（3）从人治走向法治

当代政治是崇尚法治的政治。法治既可以为政党执政做宪政的解释，带来形式上的合法性，又可以保证政党的执政是历史和社会的选择，带来实质上的合法性。新中国成立以来，在很长一段时间里，中国共产党的执政方式基本上是人治，依靠领导人的个人魅力来进行执政。这种执政方式导致了人大于法、权力过分集中和权力失监等现象。随着社会主义市场经济的发展，党在客观上要求抛弃人治的传统执政方式，主张依法办事、依法执政，确保法律在国家和社会生活中的绝对权威。当前，为了进一步推进依法执政，一应正确处理法律与政策之间的关系，即要正确处理不同效力等级的法律、法规、规章与不同层次的政策之间的关系。二应树立依法执政的意识，认识如何实现党的领导，如何明晰依法治国、依法执政、依法行政的关系等问题。三应完善执政体制，在条件成熟的时候，制定有关法律，明确规定执政党依法执政的原则、执政地位、执政权利以及法定义务，以法律的形式规定党对国家机关的领导程序。四应发扬党内民主，扩大党员权利，以民主促法治；实行阳光执政，让每个党都有机会参与重大问题的决策活动。五应在完善行政问责制的基础上，把党委成员纳入到政治问责的范畴内，强化执政者的责任意识，建构一个“责任政党政府”^[11]。在党实现依法执政的同时，配套推进政府机关的依法行政建设，实现政府对经济的法治化管理，使政府管理经济活动的方式更加符合WTO的规定和国际通行的经济规则，使政府行为更加透明。可以相信，政府将变得越来越有限和有效，政府创新能力将越来越强。

3．推进科学执政、民主执政、依法执政

执政方式现代化的实现过程，就是中国共产党适应客观环境及其发展变化的诉求，适应整个社会现代化的进程，不断改革、完善和创新党执掌政权、控制公共权力的途径、手段、方式和方法的过程。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》在中国共产党的历史上首次明确提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的理念。科学执政、民主执政、依法执政，是对我们党的执政理念、执政方略、执政体制和执政方式的最新概括，反映出中国共产党在新的历史条件下对自身执政模式和执政规律认识的升华，从整体上初步勾勒了执政方式现代化的基本路径，是新的执政环境下推进党的现代化和提高党的执政能力的要义和精髓。当前加强党的现代化建设的一个重大课题，就是要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，实现党的执政方式的深刻转变。

（1）科学执政是转变执政方式的重心，也是实现政府科学行政的前提

所谓科学执政，关键是要深刻把握共产党的执政规律，科学分析和界定党与国家、政府、市场和社会的关系与界限，科学分析和界定执政党的政治和社会功能，做到有所为有所不为，掌握无为而无所不为的辩证法。各级党组织如果管了很多管不了、管不好、不该管的事情，那就只能削弱而不是加强党的执政能力。采用科学执政方式，无疑要求党站在时代前列，从基本国情出发，不断深化对执政规律的认识，真正使党的执政方式有科学的制度和方法作保障。在新时期，邓小平曾对执政党的定位作了清晰的阐述，“党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各个方面的积极性。同时要通过计划来领导，要抓好科学研究计划，要知人善任，把力量组织好”^[12]。按照这个思路，党所起的作用应该在于思想领导、政治领导和组织领导，党不能无限扩张其职能，包办、替办一切，不能采用全能主义政治模式。尤其是要明确执政党与政府之间的职能关系，在原则问题上，由党进行统筹和协调；在具体事务上，由政府进行治理和处理，从而实现政府部门职权与责权的统一，人员与责任的统一，避免有人无责、有责无人的现象。在这里，政府创新也需要遵循自身规律，尤其是在中国，政府创新首先应该是党政职能关系的创新，科学执政与科学行政的契合点就在于此。党的科学执政方式对政府的科学行政具有积极意义，主要有以下几个方面：行政方式科学化，政府更多的是依靠法规和制度来行政，而不是单纯地靠命令和指挥；行政体制的科学化，政府成为相对独立的主体，减少行政环节，缩减办事程序；行政过程的科学化，政府按照自身的发展规律来配置行政权力结构和职能，减少人为干扰和随意性；行政工作的科学化，政府集中力量履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能。在此基础上，实现整个政府体系的创新，使其既具有世界性政府的共性，又具有中国政府的特色。

（2）民主执政是转变执政方式的中心，也是实现政府民主行政的条件

民主执政的核心理念是人民主权。人民主权是执政党庄严承诺的现代政治原则。“真正把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，就是人民主权的必然显现。人民主权不是政治口号，而是行动要领。有序的政治行动依赖的是政治制度，不是政治热情。因此，民主制度的设计、制定与实施关系到民主执政的有与无、多与少的复杂关系。将“民主政治制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家做主”，就此成为民主执政的制度设计的基本精神。“健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性”，就此成为民主执政的实际要求。

民主执政有两层含义：一是要把政党执政与人民参政相结合，二是要把服务人民群众与接受人民群众的绩效评价相结合。全心全意为人民服务是党的根本宗旨和执政基石，同时也是政府行政的目的和合法性基础。为了实现民主执政，党必须逐步实现由整合型政党向代表型政党的转变。从理论上讲，无论是整合型政党还是代表型政党，都需要以代表人民的普遍利益为其执政的前提，但两者也存在重要的差别。整合型政党由少数统治者来界定和体认“人民利益”之所在，并努力体现和追求这一“人民利益”；代表型政党是通过民主机制的政治互动来聚合和协调广泛的社会利益。代表型政党在“代表”人民利益时需要一个利益表达和利益综合的民主的政治机制，有一个能够具体达成人民共同意志或“同意”的严密的政治过程，从而使党的意志和人民的利益之间能够形成有效的制度化转换，而整合型政党则通常没有这样一个政治机制和过程。在这个问题上，尤其要正确认识民本与民主、民享与民治、为人民执政与靠人民执政的关系，着重加强民主政治的制度建设，在政党与人民之间建构一个利益表达和利益综合的政治机制，努力实现一个能够达成人民同意的政治过程和制度化转换机制。并且，在这些政治过程中，党最大限度地让人民群众依法行使管理国家和一切社会事务的民主权利，在国家的根本政治制度上体现人民群众的意志，在机制和程序上提供人民群众参与民主的渠道和机会。更重要的是，党扩大公民有序地参与政治，让更多的利益主体参与国家立法和政策讨论，积极鼓励人民群众参与决策。当前社会是一个多中心结构，政府在其中也是一个离散结构，其权力运作日益多中心化。只有依靠人民群众和社会力量，政府才能实现行政的科学化和民主化，实现行政机制的创新，构建一个“内生与外源互动”的政府行政决策机制。^[13]党的执政和领导是最主要“内生”力量，可以为政府行政提供指导和监督，保障政府行政更好地体现人民的意志和利益；人民群众和社会团体是最主要的“外源”，他们的利益要求都应该进入政府的行政过程，作为决策参考。由此，党的执政方式的民主化对政府创新产生影响，所形成的政府模式是一种“参与式政府模式”^[14]。在政府行政程序上，政府从单纯重视体现和贯彻上级指示向以人民利益为本转变；在政府行政方式上，减少暗箱操作，采用听证制、公示制、评议制、专家咨询制、政务公开制、民意调查制、信访制度等；在行政评估上，从单纯重视GDP指标转向综合指标，重视考虑人民群众的实际受惠程度、满意程度、福利水平、保障状况等。

（3）依法执政是转变执政方式的核心，也是实现政府依法行政的基础

所谓依法执政，关键是党必须在宪法和法律范围内活动，依照宪法和法律的规定来治理国家和管理社会事务，正确认识和处理党的政策与法律的关系，把共产党执政同依法治国统一起来，把发扬民主、严格依法办事与转变党的执政方式统一起来，不断提高执政水平。依法执政包含两层含义：一是执政党执政要严格遵守宪法和法律，不能超越宪法和法律行使执政权；二是执政党要主动创制并运用法律执政。前者是党依法执政的前提和基础，后者是现阶段党依法执政的重点和方向。

根据依法执政的要求，党领导人民制定了宪法和法律，同时也必须带头执行宪法和法律，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。并且，党把执政同依法治国统一起来，把发扬民主、严格依法办事与转变党的执政方式统一起来，不断提高执政水平。按照总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，尤其是要支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督，使各种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。在这里，依法执政是党的执政方式，执政理念；而依法行政是政府活动的基本方式、基本原则。依法执政是对执政党提出的政治要求，而依法行政是对政府机关提出的政治要求。依法行政是依法执政的实现方式，又是依法执政的保障方式。

在我国，由于共产党是执政党，共产党员在行政机关中占据多数，所以，党实现依法执政，有助于政府的依法行政，实现政府行为创新。政府行政创新主要表现在以下几个方面：在政府治理理念上，政府从管制观念转向服务观念；在政府工作方式上，从重人治转向重法治，政府工作有章可循，有法可依；在政府运行方式上，以宪政为框架，以法律为准绳，以公共价值为取向；在政府行为方式上，以行政计划为主的配置方式转向以市场机制为主的配置方式。在此基础上，依靠法律的权威性，规范政府创新行为，进一步提升政府创新的公信力。

【注释】

[1]秦德君：《执政方式与领导方式：一种政治学的规范分析》，《云南行政学院学报》2003年第2期。

[2]王长江、姜跃：《现代政党执政方式比较研究》，上海人民出版社2002年版，第72页。

[3]王振锁：《自民党派阀初探》，《日本研究论集》，南开大学出版社1999年版，第14页。

[4]林尚立：《中国共产党执政方略》，上海社会科学院出版社2002年版，第2页。

[5]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第170页。

[6]周淑真：《政党与政党制度比较》，人民出版社2001年版，第102页。

[7]罗伯特·米歇尔斯：《寡头政治铁律——现代民主制度中的政党社会学》，天津人民出版社2003年版，第351页。

[8]李景鹏：《中国政治发展的理论研究纲要》，黑龙江人民出版社2000年版，第226页。

[9]梁漱溟：《东西文化及其哲学》，上海书店1989年版，第5页。

[10]丹尼尔·凯茨：《组织和系统观点》，《国外组织系统理论精选》，中共中央党校出版社1996年版，第112页。

[11]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第654页。

[12]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第98页。

[13]刘靖华等：《中国政府管理创新·决策卷》，中国社会科学出版社2004年版，第170页。

[14]彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第31页。