查准出生人口的思路与对策
祁伟利
出生人口是指在报告期（第六次人口普查的报告期为2009年11月1日至2010年10月31日）内出生的新生儿，包括产后不久就死亡的婴儿（胎儿脱离母体时，凡有过呼吸、心跳、脐带搏动、随意肌收缩等生命现象的，都被称为“活产”）。它是计算人口出生率的重要依据之一，也是计算人口自然增长率不可或缺的重要指标，其中报告期内出生且死亡的人口还会对平均期望寿命产生影响。因此，查准出生人口，对进一步完善人口、就业、教育等政策，科学制定经济社会发展规划起到重要作用。国务院人普办在《第六次全国人口普查方案》设计时就十分重视出生人口的普查工作，制定了非常严格的质量标准，要求登记阶段的出生人口登记误差率验收标准控制在5‰以内（超出这个标准就意味着出生人口普查工作未达到预期工作要求）。由于第六次全国人口普查质量抽查验收的基本地域单元——普查小区一般不会有200个出生人口，出现一例出生人口重登或漏登，就意味着超过质量控制标准，换而言之出生人口普查应达到“零差错”，这充分反映了国务院人普办对出生人口普查的高度重视。但具体工作实践中，由于部门掌握出生人口信息不全、口径不一致、婴儿随父母迁移流动情况多等特点，查准出生人口难度很大。为此，本文结合第六次人口普查的一些实践经验做法，对破解出生人口普查难点，查准出生人口，提出一些对策思路和经验借鉴，供大家参考。
一、影响出生人口普查质量的主要因素
（一）普查方案的影响
1．流动新生儿登记的问题。《第六次全国人口普查方案》规定：“每个人必须在现住地进行登记。普查对象不在户口登记地居住的，户口登记地要登记相应信息。”因而已报户籍的流动新生儿，会因户籍所在地掌握的信息不全而导致所填普查表不准，容易造成同一个新生儿在户籍地和居住地填报（即“双向”登记）的信息不一致，可能造成新生儿登记数量增加。
2．填报内容真实性的问题。《第六次全国人口普查登记、复查工作细则》中指出“普查员应按照《普查表填写说明》的规定，对普查表中的各个项目进行询问，并根据申报人的回答填写普查表”，也就是按申报人意愿的原则填报。但是由于部分被调查对象为逃避计划生育管理、保护领养婴儿隐私等，不愿意提供真实信息。如普查员上门看见有新生儿在，但申报人不承认是自己的小孩，说是亲戚的孩子临时来玩，在居住地已经登记，这就容易造成新生儿遗漏。
（二）生育政策的影响
2010年6月国务院人普办下发《关于在第六次全国人口普查中认真做好人口普查登记工作防止漏报瞒报的通知》，明确规定“对在人口普查登记过程中如实申报的政策外生育人员，将按本省（区、市）人口与计划生育条例规定的较低标准征收社会抚养费”。社会抚养费就是俗称的超生罚款，是由县级人民政府人口和计划生育行政管理部门或者受其委托的乡（镇）人民政府、街道办事处对超计划生育者征收的。据计生部门介绍，这个超生罚款一般控制在当地上年度人均可支配收入的2～5倍。具体执行标准，取决于各地计生办的自由裁量，并没有统一的尺度。虽然各地为了鼓励如实申报，在各普查区张贴公告，“在规定期限内主动申报户口，所缴纳的超生罚款可按较低标准征收”，但仍没有给出一个明确的标准，有的地方甚至仍按较高标准在征收。这给申报者带来一定的疑虑，不敢真实申报生育情况。因此，生育政策执行不到位容易造成出生人口的漏登。
（三）普查对象的影响
随着社会不断发展和进步，城市外来务工经商人员越来越多，他们对人口普查的认识程度差别很大，有部分外来人员不愿意主动申报生育情况，特别是有重男轻女观念的人，生了女孩还想再生男孩，更不愿意主动申报；有些外来男女青年不到法定年龄，非法同居生育的子女，在登记时隐瞒不报很难核实，容易出现漏登。
（四）普查人员的影响
在本次人口普查中，杭州市各区、县（市）根据要求选任了五万余名普查指导员和普查员（以下简称“两员”），但“两员”的工作责任心和业务能力参差不齐，对出生人口普查质量也会产生一定的影响。
一是登记过程中产生的误差。部分临时招聘的“两员”不是本地居民，对所负责的普查区域环境不熟悉，对普查对象的生育情况不了解，不能及时掌握到第一手资料，容易造成出生人口漏登。
二是复查过程中产生的误差。有些“两员”对普查指标的理解不透彻，把不需要填的指标都填了，如《第六次全国人口普查表长表》中人记录指标是分年龄段来填写的，但在填写时未注意此项规定，把各项指标填写完毕，当审核中出现出生人口相关指标与其他指标产生逻辑错误时，又凭经验未进行实地复查，就随意对出生人口相关指标进行修改，这就会造成新生儿数据误差。
三是编码过程中产生的误差。编码人员的疏忽也可能造成数据误差。如将2010年出生的新生儿误移码为2001年等，会造成出生人口的减少，反之则会增加。
四是校验过程中产生的误差。由于光电扫描中数据的识别率不高，需要进行人工校对检验，并手工逐一纠错，因而工作量较大。个别数据处理人员为赶进度，没有和原始普查表进行核对，特别是对出生人口相关指标进行纠错时，凭经验和猜测修改，会人为造成出生人口误差。
（五）扫描程序的影响
人口普查数据录入采用的是光电扫描技术，光电扫描对文字、数字的书写要求几近苛刻，短表差错修改超过5处，长表差错修改超过10处，普查表必须重新誊表，才能扫描，重新誊表增加了造成再生性差错的风险。同时，光电识别系统的性能不强，如很容易把数据“1”自动误识成“7”、“0”自动误识成“6”等，又没有及时校正，在很大程度上影响了出生人口的普查数据。
二、影响出生人口资料比对的主要因素
尽管公安、计生、民政和卫生等职能部门都为人口普查提供了各自掌握的相关资料，为查准出生人口发挥很大作用，但由于各部门所提供的资料口径差异较大，核对时存在相当大的困难，给普查工作增加了难度。
（一）公安部门提供的户籍出生人口资料
公安部门提供的出生人口数与普查结果出生人口数存在较大差异，仅占登记出生人口的六成左右，其主要原因如下。
一是公安部门只能提供已申报户籍的出生人口。公安部门采取的是“主动申报”的原则，当年出生的婴儿如果不申报户籍，就无法掌握资料；同时对已报户籍但离开户籍地的新生儿，其去向也不掌握。在第六次人口普查初期开展的户口整顿工作，虽然补登了一批未申报户籍的新生儿，但仍存在一定数量的户口待定新生儿未申报户籍；对新生儿“人户分离”现象又不能采取强制措施，要求其“人户一致”，因而流动出生人口的去向也无法掌握。
二是公安部门口径统计的出生申报登记数与人口普查出生人口的概念不一致。公安部门对出生年份没有申报户籍，若干年后再申报的人，在申报当年列入出生申报登记数，故两者就无法进行直接比对。
三是公安部门不掌握流入出生人口情况。对随父母从外地来杭的出生人口，按照《浙江省暂住人口管理办法》规定，16周岁以下流动人口不要求办理暂住证。因而公安部门也不掌握这些流入出生人口的相关资料。
（二）计生部门提供的计划内出生人口资料
计生部门提供的出生人口数据比人口普查出生人口数少30%左右，其主要原因如下。
一是计生部门主要管理的是户籍在本地和外来有“流动人口婚育证明”的孕妇生育情况，对没有“婚育证明”生育的出生人口数不掌握。
二是计生部门对出生后再来到本地的新生儿，特别是在第六次人口普查规定报告期内出生后来杭州市居住的新生儿，计生部门不作为登记管理对象；而根据《第六次全国人口普查方案》规定，这部分新生儿属于居住地的出生人口登记对象，两者统计口径不一致。
三是计生工作是“一把手”工程，在行政考核中具有“一票否决”的重要地位，因而存在个别村（社区）为完成计划生育目标，对无“流动人口婚育证明”的外地孕妇，采用“驱赶”的办法，不让即将分娩的流动孕妇居住在本村（社区），使得这部分外地孕妇的相关信息无法掌握。
（三）卫生部门提供的接种疫苗出生人口资料
卫生部门提供的在本地接种疫苗的出生人口资料比人口普查出生人口数多30%左右，其主要原因：卫生部门提供的数据不受户籍和居住地的影响，是部门提供数据中包含范围最广的资料。但由于卫生部门采用的是接种人次统计的办法，即接种疫苗1次计算为1人。如果同1人在不同地区接种两种疫苗，则会被统计为2人，依次类推；外地来杭的出生人口接种完某次疫苗后就离开杭州，在卫生部门提供的资料中也是包含在内的。因此卫生部门提供的数据大于实际值。
（四）民政部门提供的死亡火化出生人口资料
民政部门提供的在第六次人口普查报告期中死亡的人口，既包括本地户籍的，也包括外来流动人口和区域外周边地区送来火化的人口数据，而且外来流动人口当时留下的地址，在普查登记时不一定能找到其生前家属。
此外，在资料比对方面，由于部分外来人员以务工为名，实质是为逃避计划生育政策来寻求避风港；还有的外来打工人员居无定所或频繁搬迁，即所谓“候鸟族”的新生儿，以及未婚先孕生育的新生儿，其在部门登记的信息一般不太完整准确，在人口普查登记作为参考资料时，往往是查无此人。
三、控制出生人口普查质量的主要举措
在第六次全国人口普查工作实践中，主要通过以下措施来控制出生人口普查数据的质量。
措施一：调研先行，分析工作难点。在人口普查准备阶段，我们就把如何做好出生人口普查作为重点调研课题之一。组织人员走访了公安、计生、卫生和民政等相关部门，了解各部门在出生人口统计管理方面的状况，分析目前在出生人口普查中可能存在的难点。结合实际，撰写了《关于如何查准查实出生人口的探讨》等调研分析文章，提出了建议与办法，为正式开展人口普查提供参考。
措施二：统一教材，编印《快易通》。通过广泛收集整理省、市、县三级试点期间的案例，统一制作了普查指导员版和普查员版的培训课件，对重点指标作了特别的强调，并编印了《第六次全国人口普查填表快易通》，对普查表中的重点、难点、易混淆点和应注意点等，用数百个气泡加上箭头指向的形式，简洁明了地加以说明，非常直观、形象，对应要引起特别注意的地方，用红“★”加红色字体并作简洁说明。如“H4出生和死亡人口”指标特别标注了在报告期内出生且在报告期内死亡的人口，要同时填写出生人口和死亡人口。使“两员”一看就能搞懂弄通，并且易记、易掌握，对掌握填表要领与技巧具有非常大的帮助。
措施三：针对实际，增添核查表式。为提高出生人口数据质量，在仔细研究程序中原有审核公式的基础上，根据实际存在的问题，增加审核表式，如根据R6和R7指标设计了《出生人口汇总表》，针对长表的特性设计了《本户育龄妇女与出生人口核查清单》，通过表式来查看数据是否符合逻辑，以确保所填信息准确。
措施四：强化评估，重在查漏补缺。在快速汇总和登记审核阶段，设计了《出生人口汇总数据评估表》，与公安、计生、卫生和民政等部门的数据进行比较，要求各地根据比对结果找出差异原因，进行查漏补缺。如有些老城区，人户分离情况较为普遍，第一轮摸底调查后由于登记数量与相关部门资料比对绝对值偏小，通过把比对资料下发给各普查区，利用查漏补缺阶段进行进一步核实，对绝大部分的漏登人员进行了补登；随后再根据民政部门和卫生部门提供的相关资料再进行二次查漏补缺。通过“一摸二查三补”的措施，切实提高了出生人口的普查质量。
措施五：因地制宜，做好市内平衡。为了做好杭州市户籍人口市内流动平衡工作，专门设计了《杭州市户籍人口市内流动情况记录表》，作为补充工作表，在清查时同步进行填报。通过对此工作表的数据整理和电子化处理，建立了杭州市户籍人口在市内流动的详细资料库，为做好本市户籍流动的出生人口在居住地和户籍地信息填报一致，提供了有力依据。各区、县（市）组织力量通过对流动出生人口进行村内、乡内和县内平衡的比对，将本地户籍跨区、县（市）流动的新生儿的信息反馈给各相关区、县（市）要求协助核查，根据需要及时再次入户调查，使两地掌握的同一新生儿信息保持一致。
四、查准出生人口的几点建议
影响出生人口质量的因素在普查各阶段都有可能存在，对各阶段的实施进行有效控制，对提高出生人口质量会有很大帮助。
（一）部门资料要早收集
人口普查不是某一个部门的事，是社会系统工程，需要全社会的大力支持、密切配合。建议在出生人口报告期前成立各级普查机构，公安、计生、卫生和民政等部门应根据出生人口普查报告期和普查指标内容的需要，建立相应的出生人口台账，并在报告期内定期向同级人口普查机构提供相关资料，尽早掌握出生人口的变化情况，查找存在问题，研究实施方案，真正把出生人口的基础资料搞准搞实，为普查的正式开展奠定基础。
（二）普查办法要先试点
在人口普查综合试点中要制定专门的出生人口普查办法进行有针对性的试点，建议在市、县、乡级开展出生人口专项试点，收集试点过程中出现的问题，寻找解决问题的办法，为正式开展普查积累经验。
（三）户口整顿要见实效
户口整顿是正式开展人口普查的一项前期重要的基础性工作。要查准出生人口，在该阶段应解决好三个问题：一是解决“人户分离”，对已有户籍的出生人口迁入新的村（社区）或乡（镇、街道）的，要在普查时点前办好迁移手续，更正住址；二是对户口待定的出生人口，应在普查时点前办理好户籍登记手续；三是摸清摸准一个区域的户籍出生人口和外来出生人口，并提供分普查区的出生人口基础资料，以利于普查时的比对工作。
（四）“两员”选任要有侧重
“两员”的素质和责任心，直接关系到出生人口数据质量。由于出生人口普查中会涉及很多计生方面的政策，而各村（社区）根据计生部门要求建立计生台账，因此负责计生管理的同志是出生人口普查最主要的依靠力量，要有意识地将其选入“两员”队伍。建议组建出生人口专职普查员队伍，专门负责对有出生人口的家庭进行普查登记。
（五）“两员”培训要真到位
强化“两员”的培训，使每个“两员”都能胜任出生人口调查工作的各项要求。只有掌握了精湛的业务知识和询问技巧，才能将信息调查清楚、数据填写准确。
（六）宣传范围要更广泛
要查准出生人口普查数据，普查对象的配合程度非常重要。要通过各种途径宣传人口普查政策，对普查对象信息资料的保密承诺，同时要特别强调对超计划生育人口的户籍登记和计生相关文件的执行方法，以取得广大民众的配合和信任，使出生人口普查过程能顺利开展。
（七）清查摸底要重全面
清查摸底要做到见新生儿就“摸”，摸清情况，减少正式上门时的漏登概率。在遇见有符合在这一年内生育的新生儿不论其是否居住在本辖区内都应采用先摸底登记在册的办法，事后了解核实情况，再确定是否是普查对象。
（八）入户登记要细询问
在正式上门登记阶段，对新生儿的出生时间要询问仔细，问清是公历还是农历，对“人户分离”的新生儿要重点询问，要问明是否已办理户籍、离开户籍地时间、目前居住地等相关指标信息，确定是否属于登记对象。
（九）数据处理要降误差
充分利用现代化的计算机技术是社会进步的必然，但如何让辛苦所得的数据在录入中不被扭曲真相是今后普查要重点考虑的。要降低因计算机误识而带来的数据误差，从而提高出生人口的数据质量。
（十）审核阶段要多核查
审核阶段是对登记阶段工作的再核实，对不符合逻辑关系的问题，要多问“为什么这么填”，不能凭普查的经验和对数据的敏感性来修正信息，通过细致的核查，确保普查信息的真实性。
杭州市人口普查办公室
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