重构普查流程查准查实流动人口

重构普查流程查准查实流动人口

章剑卫

人口普查是一项重大的国情国力调查，是所有普查工作中最基础、最重要的一项调查。随着全国及各地人口普查数据公报和相关资料的陆续发布，我国人口的基本状况清晰准确地展示在世人面前，客观真实的普查结果得到了各级政府和社会公众的充分肯定，也得到国外同行和相关国际组织的高度认可。李克强副总理在会见第六次全国人口普查先进集体和先进个人代表时就指出：“普查查清了人口总量、基本结构、迁移流动、居住条件等状况，普查数据质量按国际标准也是过硬的。”这次人口普查之所以能够取得圆满成功，除了各级党委政府的支持、公众的配合和广大普查人员的努力外，普查方案的科学化、人性化，尤其是针对流动人口⁽¹⁾的居住地和户籍地两头申报的原则，为查准查实总人口和流动人口奠定了坚实的基础。

随着经济社会的快速发展，流动人口的数量和流动的空间不断加快、流动频率不断增强，拆迁、搬家等造成人户分离的现象日益趋多，人口的漏登、重登、错登等现象在实际操作中难以完全避免。2010年第六次全国人口普查主要数据公报显示，全国有约465万人难以确定常住地，各地也均存在本区域内流动人口的流入与流出不平衡的情况。同时，普查过程中还存在着在不同阶段多次入户的情况，使得一些调查户对普查产生抵触心理。这些问题的存在，都给我们成功的普查带来一些遗憾。因此，本文通过对第六次人口普查方案的深入研究，结合浙江省的实践经验，提出了进一步优化人口普查流程，改进人口普查登记方法，进而实现在一次入户的基础上，更好地查准查实人口总量。

一、普查登记各环节的主要目标

第六次人口普查在深入调查研究的基础上，创造性地提出了按现住地和按户口登记地同时登记的原则，制定了科学的普查方案和11项工作细则，对普查全部过程和所有环节作出了全面严密的规定。普查各阶段各有侧重，互相补充，业务流程环环相扣，

（一）户口整顿阶段：提供翔实的户籍人口资料

户口整顿是普查登记前的一项重要基础性工作，是保证普查登记质量的必要措施。通过户口整顿，一方面可以为人口普查提供重要的基础性资料，如户籍人口、出生人口、死亡人口、应销未销户口等；另一方面，可以解决一部分出生人口未登记、户口待定未落实、应销未销等问题，从而为人口普查奠定良好的基础条件。

（二）清查摸底阶段：人口的预定位

清查摸底是搞好普查的基础性工作，是查准人口总数、确保普查登记质量的最重要环节，也可称为“预登记”，一旦清查摸底工作结束，普查的大体轮廓也就出来了。因此，清查摸底数据对整个普查起着决定性的作用。在清查摸底阶段，普查员要逐个核查普查区域内所有建筑物，摸清每一居住用建筑物内的住房单元数，并逐一入户进行摸查，记录每户的现居住人数和户籍人数的基本信息，包括人口流动的信息，完成每户人口情况的初步定位，为正式入户登记提供依据。

（三）入户登记阶段：正式逐户逐人填报普查表

在摸底阶段形成小区地图和《户主姓名底册》的基础上，普查员再次逐一入户查点询问，现场填报每个人的信息。每个人必须在现住地进行登记，普查对象不在户口登记地居住的，户口登记地也要登记相应信息。按照这个原则，流动人口要登记两次，即分别在居住地和户籍地进行登记，并且两地登记的信息应该是相对应的、一致的。

二、普查流程中存在的缺陷

查准查实人口总量和流动人口是历次人口普查的核心任务，第六次人口普查在这方面更是有所创新和突破，但是，仍然存在着一些缺陷和问题。

（一）总体上可评判普查数据质量，但具体错误难定位

现住地和户口登记地同时登记，可以保证一个人至少被登记一次，并且可以从现住地和户籍地分别得出两个人口总量数据，进而可以从总量上评判各地的普查数据质量。例如，某县从户籍地登记得到全县户籍人口为100万人，其中20万人外出到县外；从现住地登记获得居住在县内的人口为120万人，其中县外流入人口44万人，户口待定人口1万人。同样是居住本县范围的户籍人口（包括县内流动人口）数据，按户籍地口径计算为80万人，而按照现住地口径只有75万人，因此从总体上可以判断数据质量存在问题。但是，这5万人口的差距，既有可能是现住地漏登，也有可能是多次外出人口的外出地错填（即实际已经流出到县外，但在户籍地填报时仍将现居住地填报为县内），还有可能多登了一些应销未销的户籍人口。因此，到底哪个数据是正确的？具体是哪个调查对象填报错了？错在哪里？这些更加具体、更加微观的问题，却是六普难以确切回答的。

（二）缺乏核对环节，存在“毕其功于一役”的状况，漏登、重登、错登现象难避免

虽然人口普查从启动到结束要横跨三四年时间，从户口整顿到普查表录入也需要近10个月时间，但是正式入户登记时间只有10天，并且登记结束后就马上着手快速汇总、普查表审核和编码等工作。普查表的审核也是主要关注调查指标之间的逻辑关系，而人口的漏登、重登和错登等问题在登记结束后却鲜少关注或难以关注。因此，无论从普查方案的要求，还是各地的实际操作，都把“宝”全部押在摸底和登记阶段的质量上，而对现住地和户籍地两头登记的信息难以进行有效核对，使得人口的漏登、重登、错登现象难避免。虽然各地在国家方案的基础上，尤其针对流动人口，采取了不少有效的措施，如在户口整顿和清查摸底阶段，增加流动人口平衡表等形式进行核对，但是时间的紧迫和手段的缺乏，使得许多尝试都是事倍功半，难以有效发现并消除漏登、重登和错登现象。

（三）全户外出户、寄挂户口、集体户口等填报的难度大，且准确度低

根据第六次人口普查方案的要求，普查对象不在户口登记地居住的（即外出人口），户口登记地要登记其现居住地等信息。而对于全户外出户、寄挂户口、集体户口（尤其是挂在人才市场、街道、派出所的户口）等人口，户口登记地平时往往不能掌握其现居住情况，部分可能通过邻居、单位等方式可以逐个寻访到，但大部分仍然联系不上，使得普查表中现住地、教育状况等个人信息难以准确填报。

（四）多次入户，影响调查对象的配合程度

为了最大可能地避免漏登、重登的现象，并且让普查员在正式登记阶段可以将更多的注意力放在普查表具体指标的填报上，第六次人口普查中，各地都非常重视户口整顿和清除摸底工作，力争将人口总量问题和人口登记地问题在正式登记前事先清晰明确，做到心中有数。因而，在整个普查过程中，许多家庭需要入户两次或三次，部分流动人口复杂地区的入户次数还会更多。频繁的入户，虽然可以动态地记录人口变动情况，为正式登记提供准确的填报依据，但由于多次打扰居民的正常生活，引起调查对象的反感，从而降低了居民的配合程度，并大大地增加了普查人员的工作量和普查成本。

三、建议

科学合理、操作性强的普查方案是普查成功的核心。针对流动人口这个人口普查的重点和难点问题，需要在第六次人口普查成功经验的基础上对普查方案加以完善，优化普查流程，改进普查手段，科学利用相关部门日常行政记录资料，加强不同地区的普查数据之间、普查数据与部门数据之间的比较核对，切实解决人口的漏登、重登和错登等问题。

（一）总体思路

1．在入户登记阶段后增加平衡核对环节，使人口的漏登、重登和错登有改错的机会。在正式入户登记结束后，在全国范围内（人口的平衡核对需要一个相对封闭的范围）对登记上来的人口数据进行比较、核实，以及与相关部门数据进行比对，并将发现的问题发给普查员，普查员带着问题清单，有针对性地实地入户核查，最后将漏登、重登和错登的普查表进行重报或补报。

2．增加登记身份证号码，使得数据记录之间相互比较成为可能。要进行人口数据记录之间比较，必须有唯一性的关键值指标。六普后期数据审核期间，我们曾经试图以姓名、性别、出生年月等的组合作为关键值进行登记人口的比对，但一方面存在着许多相同姓名、性别、出生年月的人口，另一方面汉字光电识别差错率较高，相同的姓名有可能识别错误，这个组合难以起到关键字的作用。因此，普查时身份证号码的登记就显得非常重要。

3．取消外出人口在户籍地登记的要求，直接利用公安户籍人口数据库进行比对。将流动人口的现住地登记信息与户籍地信息比对，是流动人口查漏补缺的关键环节。但是，由于人口普查登记的户籍人口也有可能存在漏登的情况，并且全户外出户、寄挂户口、集体户口等信息也不一定准确；相反，公安部门日常维护的户籍人口数据库应该是最权威、最完善的户籍记录，直接拿来进行核对的效果应该更好。

4．实现流入人口与公安暂住人口数据库的比对，提高流动人口查漏的可操作性。对于流动人口来说，由于在户籍地填报时不是本人申报，户籍地登记的现住地信息往往不详细甚至不准确，因此通过户籍地登记的信息反过来核查居住地情况是件非常困难的事情。比较可行的办法是将普查登记的流入人口信息，与现有的部门记录的流动人口数据库进行核对，从中发现漏登的情况。这里，公安部门的暂住人口数据库应该是目前比较完善、更新及时、规范统一的流入人口数据库。

5．减少入户次数，原则上每户只入户一次。对于流动人口的定位和质量保障，从主要依靠前期摸查，转变为前期摸查和后期核对并重，从而减少入户的次数。除事后质量抽查以外，原则上只在正式登记阶段需要入户，即每户只需入户一次。

（二）具体流程

1．清查摸底阶段，主要要求是“区不漏房、房不漏户”，不要求必须入户排查。普查员要明确自己负责的地域范围，熟悉本普查小区的每一幢建筑，摸清每幢建筑物内的居住情况。尤其是城市的四合院、城郊结合部的出租房等居住状况复杂的区域，要通过绘制每幢房子的居住平面图等形式，清晰标示每个有人居住和无人居住的房间，做到一户不漏。但是，这些情况的了解，由于不涉及居住人口的具体状况，可在实地勘察的基础上向房东或社区咨询，而不一定逐户进行入户排查。

2．入户登记阶段，仅登记现有人口，且身份证号码与常规普查表采用不同的登记方式。为了提高登记效率，并加强对身份证号码的保密，普查员配备专用的二代身份证阅读器，直接读入每个现有人口的身份证号码、姓名等信息，无需人工记录和录入。登记结束后，就可以直接将每个普查小区现有人口的身份证号码信息直接传递到上级人口普查机构，便于后续的核对比较。当然，还需另外考虑无二代身份证人员、暂无身份证号码人员（如未落户的新生儿）等特殊人群的处理。另外，常规的人口普查表的填报，仍然可以采用纸质报表的形式进行入户询问登记。

3．公安部门提供户籍人口数据库和暂住人口数据库。提供的这两个数据的时点，要尽量接近普查登记时点。由于后续数据核对主要在国家和省两级，由国家和省统一计算机核对后再下发核查清单。因此，这两个数据库可由国家和省分别建库，并为市、县、乡级和普查员提供查询功能。

4．现有人口漏登的核对，与公安部门暂住人口数据库进行比较。考虑到现行暂住人口数据库尚未做到全国联网，并且存在暂住人口离开后未能及时注销的情况，即同一人可能在多个地方被登记为暂住人口，因此，在核对前需先将全国范围的人口普查已登记的现有人口在分市（或县）记录的暂住人口数据库中先行剔除，以减少核查的工作量。例如，张三户籍地为A县，由于流动的原因在B县和C县均被当地公安部门登记为暂住人口，而普查时张三在D县（D县可为A、B、C县之一，也可为三者以外的任何地方）登记为现有人口，则说明在普查时点，张三已不是B县或C县的暂住人口，B县和C县依据暂住人口数据库排查现有人口漏登时，可先将张三剔除在外。剔除已登记现有人口后的暂住人口数据库中登记的人口，就是可能漏登、需要核查的流入人口。普查员拿着反馈的有具体居住地址、姓名、户籍地等信息的暂住人口核查清单，到居住地进行核查，如确实漏登，则进行补登记。

5．现有人口重登的核对。在全国范围的人口普查登记数据库中，按照身份证号码进行检查，如有相同的身份证号码登记了两次或以上，则说明该人重复登记或身份证号码重复。如经核实后属于重复登记，则按照现有人口登记原则确定一处进行登记。

6．与公安户籍人口数据库的核对，确定人口的流动属性，开展必要的户口整顿。将普查登记的现有人口数据库与公安户籍人口数据库进行比对，将人口按照人户一致人口、流入人口、流出人口和未登记户籍人口进行分类。其中，流出人口需要将相应的现有人口信息链接到户籍人口记录上，即以现有人口登记信息为准，系统自动生成流出人口数据库，以便后期的分析汇总。未登记户籍人口，是指人口普查未登记的、而户籍人口数据库中存在的人口，需进一步核查后分类处理：一是居住在本地的户籍人口（即人户一致人口）漏登，则补登即可；二是居住在外地的户籍人口（即流出人口）漏登，如户籍地的家人、邻居等清楚其实际居住的地址或联系方式，可通知居住地补登，而实际居住地址不清楚的，则需特殊处理；三是死亡、出国等原因应销未销的户籍人口，则需要按照户口整顿的要求，进一步核实并作相应的处理。

（三）有待进一步研究的问题

1．将人口普查登记的现有人口数据与公安部门日常行政管理的户籍人口数据库和暂住人口数据库进行比较核对，是普查流程重构后关键环节，这就对公安部门日常行政管理的数据资料质量、信息更新的及时性等均提出更高的要求。同时，由于公安行政管理的区域划分是根据工作的需要确定的，与人口普查的行政区域划分不完全一致，这对人口核对工作的具体实施带来一定困难。

2．出生人口和死亡人口的核查，除了参考公安部门的数据外，还需事先收集计生、民政、卫生、防疫等部门的数据，切实提高出生人口和死亡人口的登记质量。

3．对于未落户口婴儿等暂无身份证号码人员，只能作为特殊户口待定人口处理，核查的难度大。而身份证遗失等无身份证人员，由于不能利用二代身份证直接读取相关信息，其身份证号码的登记录入需另外考虑。

4．流出人口在户籍地不再入户登记，而由居住地登记的信息自动生成。由于是直接根据本人申报填报的，居住地址、学历、就业等信息会更加准确，但是“离开户口登记地时间”指标有可能会错误理解为“居住本地的时间”。

5．全国范围内的普查登记现有人口库与户籍人口数据库、暂住人口数据库的比较核对，以及相关核查信息和流出人口数据库的生成，涉及的数据处理量非常大，时间要求高，因而对计算机性能要求非常高。同时，国家、省、市、县、乡等各级机构在数据处理方面的职责分工、数据交换流程等，也需要设计完善的方案。

6．普查登记的身份证号码数据和公安等部门数据的保密，尤其是数据的报送、交换、存储等方面，需要在严格遵守《保密法》等相关法律的基础上，根据工作的实际需求，与相关部门充分协商。

浙江省人口普查办公室

【注释】

(1)本文所说的流动人口也称人户分离人口，即实际居住地与户籍所在地不在同一地点的人口。是普查成功的有力保证。