建立国家基本药物制度

党的十七大把“建立国家基本药物制度”提到重要议事日程，充分体现了以人为本、关注民生的执政理念。国家基本药物制度主要内容包括：按照安全、有效、必须、价廉的原则制定基本药物目录；政府招标组织国家基本药物的生产、采购和配送，并逐步规范同种药品的名称和价格，保证基本用药，严格使用管理，降低药品费用，促进合理用药。

（一）定义

世界卫生组织关于基本药物的定义是：“那些满足大部分群众的卫生保健需要，在任何时候均有足够的数量和适宜的剂型，其价格是个人和社区能够承受得起的药品。”90%以上的调查对象认为，基本药物的遴选应以功效、安全、疾病需要、质量、成本效果和价格低廉六大因素为标准，即要从国情出发，低水平、广覆盖，以治疗常见病为主；在品种选择上应窄而严；基本药物多为过了专利期的通用药品，价格昂贵的创新药物不应纳入基本药物目录。基本药物数量的确定需要是动态的、发展的，不断定期更新与修订。由于我国经济发展、居民收入和消费水平的地域性差异较大，加上中成药和民族医药的特色，在品种的选定上可以比世界卫生组织的范本目录适当放宽一些，以400～600种为宜。疾病治疗必需、疗效确切、价格低廉的有限药物可作为核心目录中的基本药物，完全由国家支付（免费提供或由医疗保险制度支付）。而各省可根据经济条件增设一部分药物列入基本药物补充目录，该部分药物的费用由个人和国家共同支付。

（二）国家基本药物政策

国家基本药物政策NDP（national basic drug policy，NBDP）是指国家制定和实施的有关基本药物管理的法律、法规、规章、制度、指南以及政府的有关承诺等。它的制定和出台有利于制定药品领域的国家目标和工作重点以及实施政策过程中重点工作的责任落实，最终有利于促进政府实现其对药品管理目标实现的承诺。自1977年WHO正式提出基本药物的概念在全球范围内作为国家药物政策的重要组成部分积极推广至今，全球约4／5的国家已经制定了本国的国家基本药物目录。相继有100多个政府通过颁布“标准治疗指南”使基本药物政策得到进一步深入贯彻。我国成为推行基本药物政策的国家之一也已有十余年。但是我国推行的国家药物相关政策在规范药物合理使用、建立可持续性的药品筹资机制、药品供应系统的建立、提高药品的可负担性、加强药品管理等方面没有发挥应有的作用。

按照WHO的解释，药品获得（access to drugs）是指一国家药品政策的目标应当是追求所有需要药品的人能够以可承受的价格获得所需的药品。建立国家基本药物制度是确保国民公平享有基本卫生保健的必要条件，是一项系统性的制度建设工程。基本药物的可及性已被认为是基本人权和健康权的一部分，扩大基本药物的可及性是国际社会已经承诺的与卫生有关的千年发展目标之一。从当前我国的药品支出占总医疗费用比重过高的实际来看，推行完善的国家基本药物政策，是从根本上解决这一问题关键性的因素。

（三）国家基本药物制度

国家基本药物制度应该涵盖国家基本药物的相关政策和策略，包括基本药物目录筛选、生产、采购和流通配送、定价、筹资、使用、质量监管等，以确保群众能够获得质优、价廉的基本药物，解决当前“用药难”和“药品贵”的民生问题。目前，对我国是否已建立了基本药物制度分歧较大。近2／3的被调查者认为，尽管有了《国家基本药物目录》和《国家基本医疗和工伤保险药品目录》，但形同虚设。由于缺乏国家基本药物政策和法律的保障，没有起到优先指导生产、供应、支付和定价的作用；基本药物目录与临床使用脱节，缺乏强制性和相应配套的监管措施。课题组的基本看法是：迄今为止我国还没有一个完整的国家基本药物制度，需要建立起以政府为主导、市场为动力、法律为依据的基本药品的生产、流通、供应、使用和监管的一系列政策和措施。建立国家基本药物制度是整顿规范药品生产和流通秩序、治理价格虚高、有效抑制商业贿赂、促进合理用药、减轻群众药品负担的一项根本性制度。建立国家基本药物制度需要满足以下4个条件：一是要满足全民对基本医疗的需要；二是要考虑社会经济的承受能力；三是要实现社会的公平、公正和透明；四是要有利于发展医药卫生事业，促进社会进步。建立基本药物制度是政府、企业、医院、国民四方利益的合理调整。关键是要解决医院的补偿机制，保障药企的合法利润，确定医疗保险费用的补偿和给付水平，即“医、药、保”三项政策的协调。

（四）制订国家基本药物政策的意义

1．减少医疗支出　据世界银行一份报告显示：2003年我国药品费用占全部卫生支出的52%。这一比例在大多数国家仅有15%～40%。去除我国医疗行为中诊费低的因素，52%同样可以说明药品费用的实现在医疗费用支付行为中的重要地位。2004年，我国药品费用占卫生费用总额的42．71%，药品问题仍是解决居民“看病贵、看病难”难题所面临的主要矛盾之一。在广大农村地区，看病难、看病贵的矛盾将更加突出。基本药品费用过高也即是造成看病难、看病贵的症结所在。

2．减少流通成本　我国目前的药物从生产→流通→医院→患者，中间经过大大小小的流通环节达10多处，从药品的生产商→药品的经销商→医院（药房、科室）→药品的使用者（患者），中间经过了很多的环节，然而在每个环节的停留都将产生成本和利润。药品经过这样的“运动”最后到达老百姓手上势必会形成药物价格的增加，且增加的幅度是出厂价的好几倍，有的进口药增加的幅度更是高达几十到上百倍。

3．指导合理用药　目前，迫切需要制定统一的常见病诊疗指南，培训临床医师合理用药。要立足于本国国情和患者病情，实事求是地选择用药。医师应获得充分激励去使用这些价廉的基本药品。在基本药物制度下，必须对不同级别医院的购药量和使用量进行必要的规定。社区卫生服务中心、乡镇卫生院和村卫生室只能使用基本药物；二级以上医院，临床服务首选基本药物，在此基础上，可以加用其他非基本药物。建立国家基本药物应用信息库，了解各级医疗机构对基本药物的应用状况，监督基本药物制度的执行。

建立基本药物临床制度，加快淘汰一批不良反应大、疗效不确切的药物。国家应该强制推行基本药物目录，加快推行一品两规，减少同一药品不同厂家和不同规格的数量，使临床医务工作者将用药的重心放到合理用药上去，减少选择中的利益诱惑，真正深入了解药品的药理学、药动学性质，做到科学规范用药。WHO按照安全、有效、经济、适当的合理用药的基本要求，组织专家给常用药物打分，遴选得分最高的药物，由WHO向各国尤其是发展中国家推荐，表2－7为1990年发表的有关药物遴选资料。

表2－7　WHO基本药物遴选记分表