财政集中收付制及其对高校的改革导向

彭久麒

一、财政集中收付制度的产生及其作用

1．财政集中收付制度的背景

中国实行了长达30多年的计划经济体制，政府对经济活动进行全方位的管理，设置了庞杂的、包揽一切社会事务的各级党政管理机构。从80年代初开始计划经济体制向市场经济转轨。转轨经济需要优先解决的问题之一是调整政府对经济的管理方式和经济行为。由于选择了渐进式的改革范式，就突出了改革的路径依赖问题。

从思想意识方面看，党政机构仍然习惯于按传统方式管理社会经济活动，即倾向于管制和干预。从管理体制方面看，难以在短期内健全制度，使政府机构随职能的逐渐缩小而大量削减。从个人行为方面看，市场经济强化了人们的物质利益取向，官员们为了其“经济人”的自身利益，很难主动“放权”。改革显然不得不以此现实为基础和出发点。虽然转轨非一朝一夕之功，走向正确和力度得当却至关重要。

财政制度方面改革的收效甚微，原因之一即是存在改革导向问题。财税制度的弊端集中表现于税费并行问题上。政府对社会经济活动全面干预的成本极高，其中直接财务成本须由公共财政负担。由于财政不堪重负，政府便允许各类管理部门收费。我国现行财政支付办法，是将财政资金划拨给各预算单位，存入预算单位银行开设的账户，由其支付给商品供应商和劳务提供者。“费”则不太好控制，一般情况下由收费部门自行控制和支配，客观上强化了有“收费权”部门的收费创费积极性。税是法定的因此是有度的，且归属明确；而费是用行政权强制的，因此是弹性的，且流向分散。由于各级行政管理机构和人员众多，规则不清，几乎每个部门都有收费权，导致了费高于税的现象。据不完全统计，费目比税种至少多数十倍。这些费用掌握在各政府部门手中，形成了所谓“预算外资金”。预算外资金的公开流向是“补充行政经费的不足”，实际上相当一部分进入了部门的“小金库”，用于部门人员的“福利”和集体消费，有些还落入个人私囊，造成腐败案件层出不穷。

庞大的“预算外”资金运行于体制外，严重干扰了金融市场和金融秩序。如果不采取措施整顿和规范乱收费和私设小金库行为，惩治腐败也无从谈起。实施国库集中汇缴和支付制就是最重要的举措之一。

国库集中支付制度是西方市场经济国家实践的产物，是一项规范、安全、高效的政府支出管理制度。国库集中支付制度的核心内容，是建立国库单一账户制度统一收支预算资金，通过政府采购、直接发放工资等手段统一使用预算资金，加强收支情况的全过程监督。

财政集中收付制度则是国库集中支付方式的初级形式。财政集中收付制度希望通过改进管理手段和管理模式，对财政资金使用的全过程进行监督，特别是事前监督，强化国家对各行政部门的财务控制，从而达到从源头上、制度上预防和治理腐败的目的。其主要内容是，不仅要把各预算单位的财政预算部分纳入统一管理，也要把各预算单位的预算外部分纳入统一管理，财政部门在商业银行统一开设集中收付账户，对各预算单位进行分账核算，实行“收支两条线”，实现“单位开票、银行代收、财政统管”的运行方式，防止截留、挪用、坐收坐支，克服各行政部门多头开户、重复开户的混乱局面。

为此，国务院发出国发［1996］29号文，即《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（以下简称《决定》），明确将部分预算外资金上缴财政专户，实行收支两条线管理。2002年3月6日，财政部部长项怀诚在第九届全国人民代表大会第五次会议上所做的《关于2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告》中提出2002年要深化“收支两条线”的管理改革，总体要求是部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明；合理核定各部门支出标准，财政部门按标准及时足额供给经费，使部门预算以全面反映部门及所属各单位预算内外资金收支状况。这样，财政改革从财政集中收付制度开始在党政部门实施。

2．高校预算外资金的由来

为适应国家科教兴国的战略要求，从1997年起开始大规模的高等教育扩招。高等教育的成本耗费较高，所以相当一段时间内还是稀缺资源。在财政拨款难以大幅度增加的情况下，高校有限的容纳力与高等教育旺盛的市场需求形成了尖锐矛盾。为了保障最基本的教育运行成本，同时提供最基本的教师工作和学生生活条件，高等教育的改革思路进行了大调整，强调了高等教育非义务教育性质，逐步实行了教育收费制度。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上通过的《中华人民共和国高等教育法》中第七章第六十条明确提出“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”。高校收费和高校扩招政策的实施，产生了显著效果，或可称之为三重正向效应，这从国家教育经费年度执行公告可以证实。

一是国家财政拨款占财政支出的比重逐年下降。1997年，全国预算内教育经费支出占财政支出比例为15．67%，1998年为15．36，比1997年下降了0．31个百分点；1999年为14．49%，比1998年下降了0．87个百分点；2000年为13．8%，比1999年下降了0．19个百分点。尽管高校的规模增加了一倍，但高校财政拨款占政府教育拨款的比例三年仅提高了2个百分点。

二是高校的经费来源结构发生了逆转。从过去主要依靠财政拨款（预算内资金）变为由财政拨款和高校自筹经费两部分构成，且后者逐渐成为主要来源。据不完全统计，全国普通高校的自筹收入从1998年的202．02亿元增加到2001年的553．3亿元，增长了1．7倍，占普通高校总收入的比例也相应从39．1%跃升到47．4%，占据了高校经费来源的半壁河山。由于众所周知的原因，这一数据实际上严重缩水：多数高校预算外与预算内经费之比已超过2，甚至更高。

三是高校基本办学条件大改观。从高校基建投入来看，2000年与1995年相比，全国普通高校基建总投入增加了115．8亿元，其中政府拨款增加24．4亿元，学校自筹的增长额达91．4亿元，学校自筹基建经费占普通高校基建总支出的比例由1995年的15．5跃升到2000年的58．3%。估计到2002年底，高校自筹基建的比重将超过80%。

3．高校实行财政集中收付制的依据

从《决定》的精神可以看出，财政集中收付制原意是针对政府及其他权力部门的。但中国的“特色”之一是存在大量的事业单位。事业单位是一个边界模糊的概念。从职能上看，它们中既可能是提供公共服务或准公共服务，而基本上没有行政职能；也可能代行某些政府部门的一部分职能；甚至完全是受政府机构改革的编制所限，只是换个名称而实际上仍履行行政职能。从经费来源上看，既有“全额拨款”，也有“部分拨款”，还有“自收自支”。它们唯一相同的特征，是事业单位的人都是国家干部，即“吃皇粮”（尽管粮源不同）。

高校被划入事业单位范畴，完全是因为它具有事业单位的共性特征。在高校教职工的干部身份未变动前，高校的事业单位定位大体上是成立的。有歧义的是高校自筹经费的性质。

高校的自筹经费主要以学费住宿费为主，根据有关法律、法规取得的收入，收费标准需经财政、物价部门审批，所以也被称为预算外资金。按照《决定》中为预算外资金下的定义，“是指国家机关、事业单位和社会团体为履行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金”。

对政府部门的职能性收费严加管制，无疑是正确而且必要的举措。高校的自筹经费因为经过了政府“审批”也被定性为预算外资金进而成为行政事业性收费。可见，对高校实行财政集中收付制的核心理由，是关于自筹资金经过核准的性质。以此为依据，根据财政集中收付制度的要求，高校的所有预算资金和预算外资金都要上缴财政统一账户下的分类账由银行代收、财政统管。高校自筹经费的行政事业性收费定位，引起了长久的争议，也看不到意见统一的希望。虽然高校普遍持否定态度，但地方财政部门仍然不顾阻力重重而积极推行。如果不从理论上解决问题，争论势必遥遥无期。高校自筹经费的预算外资金和行政事业性收费定位准确与否，不是简单地争辩可以解决的。至少需要回答三个关键的问题。

一是作为事业单位，高校收费是否符合《决定》中所说的在“为履行政府职能”及是否属于财政性资金；二是如何鉴定政府对高校的财务干预的合理程度；三是高等教育改革中的政府行为如何导向亦即财政集中收付制与高等教育改革方向相容性问题。显然，这些问题也是高校实行财政集中收付制的约束条件，要从理论上回答这些问题，需要更宏观地从政府经济职能角度进行分析。

二、政府的经济与财政干预职能

1．国家与政府的经济职能

政府为什么要介入社会经济活动？这一问题与政府为什么存在相联系，是一个传统的政治学问题。“政府”概念与“国家”概念密不可分，虽然政治家和学者们的表述方式不同，但并不存在实质性的分歧。

恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中分析雅典、古罗马和德意志等三个不同时期的国家的形成过程，认为“国家是社会在一定发展阶段上的产物……而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，……这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家”。^[1]由此可知，拥有超于个人之上的强制性力量是国家的最主要特征。这种强制性的经济力量的体现者，就是政府。

卢梭从“人是生而自由的”这一基本判断出发探讨与国家、政府有关的政治问题。人类为了生存和克服个人所无法克服的种种障碍，必须进行结合。在结合过程中，个人必须放弃一部分权利，这一结合行为就产生了一个道德的与集体的共同体，人们将所放弃的权利转移给了这个共同体，“而共同体就以这同一个行为获得了它的统一性、它的公共的大我、它的生命和它的意志”。^[2]这一由全体个人的结合所形成的公共人格就是国家。在国家与政府的关系方面，卢梭认为国家作为一个政治体，其体现的“公共力量就必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动……这就是国家之中所以要有政府的理由，政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人”。^[3]

诺斯认为国家是一种不可控的神秘的、超经济的力量。他在《经济史中的结构与变迁》中没有解释国家存在的原因，而着重强调了国家的暴力特征。他认为“理解国家的关键在于为实行对资源的控制而尽可能地利用暴力”。^[4]国家的职能，一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有制结构），这能使统治者的租金最大化；二是降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。这两种职能之间有内在的矛盾，即职能悖论。前者实质上指国家企图确立一套基本规则，以保证统治者收入最大化，而为使自己的“垄断租金”最大化，不一定会关心交易费用的降低和有效率的制度的创新，从而会阻碍经济的增长；后者却恰好要求界定一套使社会产出最大化且完全有效率的产权制度以推动经济增长。

由此可知，第一个问题即高校收费是否“为履行政府职能”和是否属于“财政性资金”，关键有两点：一是教育收费目的是不是为了维护公共权力；二是高校是不是强制性的经济力量的体现者。如果答案肯定，则无异于承认政府因公共财力不足，又不便直接出面增加收费，而委托或授权高校履行政府职能，变相强制征收教育（税）费。退一步讲，即使把义务教育阶段称为强制性教育，也需借助法律和政府力量推行，学校何有此能？所以这一问题的答案是不言而喻的。

2．政府干预的基本尺度

自由主义的经济学家认为，“政府官员和政治家也不例外，都是约束条件下的自身利益最大化者。”^[5]我们暂且不采用这种极端的观点，宁愿假设政府进行经济干预的目的，仅是为了促进全社会福利增加，推动经济增长，即使统治者要最大化其利益，这种利益也与经济和社会福利增长基本一致。

由于“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”^[6]，所以制度经济学的主流思想是不完全的政府干预论。例如凯恩斯一方面批评自由放任的经济主义：“传统的经济学说一向以乐观著称，经济学家被人看作是甘迪德一流人物：离开了现实世界，垦殖自己的小园地，然后告人说：只要听其自然，则一切都在最好可能的世界中、向着最好的路上走。”^[7]同时他也不赞成国家对经济的过度干预：“有几件事情，现在操之于私人之手者，将由国家集中管理，但是还有许多活动不受影响。……除此之外，似乎没有强烈理由要实行国家社会主义，把社会上大部分经济生活包罗在政府权限内。”^[8]西方另一有影响的经济学家萨缪尔森也认为：“在所有发达的工业化经济中，我们看到一种混合经济，在其中，多数的私人部门由市场来决定产出和价格，同时，政府通过税收、支出和货币调节计划对经济的整体进行调控。两者──市场和政府──对经济的有效运作都是必不可少的。缺少二者，现代经济的操作就如拍不响的一个巴掌。”^[9]

关于政府经济干预理论的研究表明，不同的不完全政府干预论者在政府干预经济活动的程度和范围等问题上的认识相差甚远。如何鉴定政府干预的合理和适当程度，既不存在完备的系统理论，也没有一致的理论共识；实际操作中也同样难以准确把握。但这不等于说没有标准和界线。可以明显归纳出的至少有两条：

（1）经济信息优势比较标准

研究分析表明，在人类社会的经济发展总的增长趋势中也充满变数，即存在所谓的经济周期。经济变化的不确定性和人的无知性（或者说知识的有限性）几乎是绝对的。苏格拉底有一句名言：承认我们的无知是开启智慧之母，是帮助我们认识人类文明进步奥秘的钥匙。所以哈耶克说：“文明始于个人在追求其目标时能够使用较其本人所拥有的更多的知识，始于个人能够从其本人并不拥有的知识中获益并超越其无知的限度。”^[10]

为了给不可预见的事物提供发展空间，就需要学习，而且学习也不能仅限于政府决策者。“因为我们经由学习而知道，我们可以从中期望获得实现我们诸多目标的机会。正是因为每个个人知之甚少，而且也因为我们甚少知道我们当中何者知道得最多，我们才相信，众多人士经由独立的和竞争的努力，能促使那些我们见到便会需要的东西的出现。”^[11]政府决策者在许多方面也不会比其他人知道得更多，用他们的知识替代其他所有人的知识，把他们的个人意志强加于其他所有人，既荒谬又愚蠢。“正是由于自由意味着对直接控制个人努力之措施的否定，一个自由的社会所能使用的知识才会远较最明智的统治者的心智所能想象者为多。”^[12]与此相反，“一种文明之所以停滞不前，并不是因为进一步发展的各种可能性已被完全试尽，而是因为人们根据其现有的知识成功地控制了其所有的行动及其当下的境势，以至于完全扼杀了促使新知识出现的机会”。^[13]政府官员在思维和能力上也存在局限，即有信息不完全和信息不对称问题。

官员们并不知道如何最有效地集中利用稀缺资源，因此就只能调动所有个体的积极性，最大限度地鼓励他们进行创新。创新是保证人类在不确定的未来世界中继续生存和繁荣的需要，也是人类文明进程的加速器。

通常情况下，政府决策者拥有所有个体难以掌握的、相对全面和便捷的综合信息，因而具有宏观经济方面的比较优势；另一方面，政府对具体经济活动的反应不灵敏，要掌握这些信息成本极高，也不可能准确。因此，宏观经济属于政府调控的范围，包括合理运用财政政策、货币政策及产业政策；而微观经济活动则属于个体活动的范围，对其管制越少，创新越容易，经济也越活跃。所以从经济范畴分类角度看，宏观“管”控制与微观“放”应是干预与否的基本界线。

（2）生产主体与产品性质划分

经济学中把生产部门大体分为三类：一类叫作市场主体，如私营部门。市场主体生产什么，如何生产，由生产者根据人们的消费偏好决定，即通过市场价格信号（货币选票）引导企业进行生产选择。第二类叫作非市场主体，如国防、公共设施等部门。非市场主体生产什么理论上由“公共选择”决定，而如何生产实际上则由政府决定。第三类可称为“准市场主体”，如教育等。生产什么理论上由“公共选择”和市场价格信号共同决定，如何生产则有更复杂的选择。尽管生产主体不同，但在现实中，三种不同的部门可以有不同的融合方式，例如政府部门可以与私人部门结合，其产品对象并非按主体性质划分。

生产主体性质和产品性质是两个不同的概念。从生产主体性质的角度来讨论政府干预的合理程度既不公平也不科学。生产主体都是独立法人，享有平等权利。正确的方式是以产品性质为依据。政府要提供公共品服务，对公共品的生产组织、管制和干预必不可少。例如，边远山区缺水少路，如果指望某些富裕者个人出头解决，可能其财力不济也未必有此公益心；让居民共同解决，则可能因相互观望，博弈的结果很可能是不了了之。这就需要政府干预（包括出资），听任不管便是渎职。但是提供不等于直接组织生产，美国的公共品生产就基本上由私人部门进行。对以教育为代表的准公共产品，则只能适度干预。在我国市场价格信号机制不健全，反应不灵敏的条件下，尤其需要正确把握对准市场主体干预的合理度，实际上，这也是体制改革的重要内容。政府对非公共品的生产进行干预，则毫无必要。事实上，从我国经济改革开始，就承认了非公共产品的生产“必须以市场需求为导向”。

可以认为，干预不干预非公共产品的生产，是计划经济体制与市场经济体制的一条分界线。政府的干预力度应根据产品的性质决定，如果用图形表示，即政府干预力度随产品的公共性质程度由高到低，表现为一条严格下降曲线。

3．财政集中收付制对高校的合理度

高校经费主要依靠财政拨款是在1997年以前，而今已成为历史。继续称高等学校为“全额拨款”事业单位早已名不符实。这种经费结构并不正常，甚至有政府向受教育者转嫁部分教育成本之嫌。事实上，群众对高等教育成本的个人支付部分急剧上升已经表示强烈不满。这种情况持续下去，很多家庭将不堪重负，弱势群体的受教育权将被剥夺。即使不提什么科教兴国战略，如果认同高等教育生产准公共产品的部门性质，那么高等教育也许永远都需要一部分公共财政资助，政府投入必不可少且不能以财政困难等理由而推诿。

同样，中国高校目前的确有高收费和乱收费行为，在堂而皇之地“补充财政拨款不足”的借口下，完全不乏自利动机。高校教师和管理者也要追求利益最大化。不管是否由于财政吃紧而不得以容忍收费，既然允许，为何不搭便车以自肥？事实上，近几年高校扩招后，不但校园“面貌一新”，而且教职工也迅速挤入中高收入阶层，经费来源于教育市场输血而且因高等教育市场准入限制而赢得相当数量的租金，早已不是什么秘密。

从这两个方面来说，似乎政府进行适当管制必不可少，也无可挑剔。但并不能因此而得出需要对高校资金实行银行代收、财政统管的“规范”方式。高校办学属于微观经济主体活动，历史已经证明，政府对这类活动的管制和干预从来就没有成功过。据传，下一步还将把政府采购的范围扩大到包括高校在内的“全额拨款单位”，更令人匪夷所思。高校生产准公共产品的属性，也不宜比照行政部门管理，过分淡化其产品的市场性质。为什么政府会放弃了高等教育产品的包销政策？原因之一无非是不能听任其生产无销路或不合格产品。

即使对国有企业（除一部分垄断企业如军工企业）外，也不能对其生产什么和如何生产进行干预。大多数国有企业并不仅是生产公共品，在国有经济占主体的中国，也根本不需要这么多国有企业去生产公共品。国企改革说白了就是要改掉作为“所有者”代表的政府的无所不包的控制和干预。国有企业无疑也是市场主体，生产必须以市场为导向。政府在资产运用与处置，劳动用工制度，分配激励机制等方面迟迟不肯放权，也许正是国企改革裹足不前的重要原因。

对比之下，高校实行财政集中收付制（即使仅针对国拨经费），理论上也并不可行：既有把准公共产品等同于公共产品进行过度干预之嫌；又相当于政府对市场主体进行微观经济活动管理，因而是低效甚至无效管理。

三、高等教育改革的方向

财政集中收付制与高等教育改革方向是否相容，很大程度上取决于政府行为如何与改革方向保持一致，这既涉及改革成本节约问题，也涉及改革导向问题。

1．事业单位的改革走向

政府体制改革的最终目标，是建立符合本国国情的、高效的行政和经济管理系统。制度不断变迁也不断创新，改造事业单位也许是体制改革的关键内容之一。

中国特色的事业单位是计划经济遗留下来的。按照“小政府、大社会”的改革思路，庞大的政府机构尚需大量精简，让事业单位继续“履行政府职能”，且非咄咄怪事！改制的最终走向，必然是事业单位逐步萎缩直至消亡。用极端一点的说法，政府对事业单位的一切措施，都应围绕着是否有利于其转轨转制而进行。

由于路径依赖问题，改制必然会受到客观环境的约束而无法超越现实的社会意识和环境条件，必须要分性质、划范围、有步骤，才能既规范又能达到预期改革。事实上，相当一部分事业单位（特别是科研单位等自收自支单位）完全从经费上切断了与公共财政的经济关系，已经具有了法人地位。他们之所以仍然有行政主管部门，完全是因为实行“老人老办法”的过渡政策及社会保障体系建立滞后等因素，而不得不暂时保留残存的“国家职工”身份。对这类事业单位，应当关心的不是应否加强政府管制的问题，而是能否让其不走回头路，不依赖政府也能独立生存或经过过渡而自然消亡的问题。

对包括高校在内的名义上或者事实上的“差额拨款”事业单位，则应区别性质加速改制。其最终走向必然是脱离与政府的“父子关系”而独立生存，也不排除有部分生存能力差的会夭折。即使它们继续享有一部分公共财政补助，也应放松管制而让其在市场中自行应对，而不必“担心”这部分经费的使用状况而非要去“管理”。当然，“放”的速度与“改”的进度要匹配。至于一些政治性社团和行业组织仍然由公共财政开支，并将继续代行政府部门的一部分职能，则是政治体制改革需要解决的问题。但是按大多数国家的做法，他们充其量是在履行社会职能而无须赋予政府职能的代理权。

这样看来，高等学校不仅应该转制，而且由于经费相对充裕，也具备了转制条件。转制的正确方向当然是割断事业单位与政府联系的纽带──国家干部和职工的身份关系，使高校成为独立法人。

2．财政集中收付制对高校的改革导向

财政集中收付制一旦付诸实施，对高校的发展和高校的影响显而易见。

（1）对独立法人治理结构的挑战。《高教法》第四章第三十八条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”，即高校作为独立的法人，具有独立的财务管理权。尽管财政集中收付制度声称不改变支出管理权原则，高校仍拥有支配权和使用管理权。但一定程度上财务管理权特别是实际资金调度权已被剥夺。在规凌驾于法的现状下，《高教法》实际上丧失了法律地位，高校在思考和探索自我发展道路的决策过程中，也就丢失了决策依据。随着我国进入WTO，国内教育市场的开放，国外教育资本和民间资本的进入，没有独立财务管理权的公立高校，还奢谈什么发展竞争以及增强核心竞争力！

（2）对交易费用的放大。随着需求的增大及自身利益驱动，高校办学规模逐步扩张，办学层次日益增多，办学形式多样（如统招考、成人教育、研修班、联办二级学院等），高校各级财务关系的复杂化。管理结构的多重性本身就增大了内部交易费用。如果实行集中支付方式，实际财务操作中就更为复杂，给理顺各级财务关系带来极大的困难。更要命的是在目前环境下，高校为保护自身利益，不知要增加多少交易成本。由于“不会存在无人领取的租金。取消一种权利，就会出现另一种权利来填补真空”。^[14]也许财政集中收付政策制定有良好的愿望，但是“通向地狱的路是用良好愿望的砖石铺砌成的……实施和维持许多管制和调控，其实只有一个真实意图，那就是为腐败大开方便之门”。^[15]

（3）对发展动力的约束。高校近年来快速发展的经费来源，主要不是靠收学费。银校合作在很大程度上促进了高校的跨越式发展。但是，银行也有自身利益。高校在银行有存款，有收费权可以作质押；为高校提供贷款，也能降低贷款风险。如果实施财政集中收付，结算银行由财政圈定，那么高校在圈定银行之外的存款将趋于零，而被圈定银行也变成官商，只需勾兑财政而不在乎高校。这样银行的合作兴趣很难说不大打折扣。高校的各项基础设施的所需资金，甚至吸引学生的国家助学贷款基本上来自银行。失去了银行的贷款支持，国拨经费又不愿或不能填补，高校岂不是又将重陷发展停滞的覆辙？

（4）对政府职能转变的牵制。根据《中国教育改革和发展纲要》提出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”财政集中支付制的实施，政府部门将名正言顺地由间接管理转变为直接的具体管理，从对预算资金的划拨调控变为对全部资金的统管，行政审批制也顺势强化。随着工作环节、工作程序的增加，机构和人员扩张也是题中应有之意。建立精简、高效的政府改革目标还从何谈起？

我们不能仅仅停留在讨论财政集中收付制对高校带来的影响上。由于财务制度改革，原来的预算内、外资金已经合并，因此预算外资金已不复存在。从这个意义上说，《决定》已经失去了规范对象。但是财政部门的兴趣不仅在财政拨款部分的管制上，对“行政事业收费”管制显然有更大的热情，这就不能不使人深思。

诚然，高校收费产生了一定量的租金而不能放任自流。但决不能用财政集中收付办法来解决。“历史的不公正不能掩盖这样一个真理，即所有的制度安排都可以用选择来解释。”^[16]财政集中收付制选择了什么呢？显然选择了一条事业单位转轨改制难以行进的泥泞路；选择了一条使高校成为政府部门附庸的回头路；选择了一条创造租金的新财路。由此可结论，财政集中收付制与高等教育改革的正确方向不相容。

3．高校资金实现规范管理的途径

（1）加强现行财务法规的执行落实。落实法律制度，是规范高校财务管理是最基本和最有效的措施。《会计法》《预算法》《高等学校财务制度》及前文提到的诸多法规，已经严格规范了高校的财务行为。这类法规也许尚需进一步完善，但更重要的是执行。高校的收费问题及收费后的使用方向问题，既与环境有关，也与财会队伍状况有关，更与高校现行体制有关。而加强财务法规的执行落实，显然是建立其自我约束机制的基础。

（2）发挥多方面的监督作用。在过渡期内，计划（物价）、财政、税务等部门仍将在各自职能范围内对高校财务进行监督。而更重要的是社会监督。高校既然收了费，哪怕是不完全教育成本，就转变了角色身份。学生及学生家长是教育消费者，理应享有质价相符的消费服务。可以要求高校财务公开化，如学费等各项收费标准均应明示，接受学生家长的监督；可以设置社会财务监督网、热线等以便社会舆论发挥监督作用，维护消费者权益。

（3）逐步废除市场准入限制。高校要真正走向社会化（包括一定意义上的产业化），必须引入竞争，使优胜劣汰规则起作用。这是高校财务管理规范化的根本途径。目前，民办教育促进法已经出台，初步降低了教育市场的准入门槛。由于高等教育的特殊性，民办高校一段时间内还难以成为公立高校的竞争对手，但是高等教育市场在不断变化，随着时间的推移，其竞争威胁将变成现实。对此，西方国家私立大学已有榜样。在比较充分的竞争机制下，高校想乱收费、乱开支，财务想不规范行吗？政府最需要做的事，莫过于尽可能多地解除与高校的依存关系，尽可能快地放弃对公立高校的包养政策。

［原载《西南民族学院学报》（哲学社会科学版），2003年第5期］

【注释】

[1]《马克思恩格斯全集》（第21卷），北京：人民出版社，1965年，第194页。

[2]［法］卢梭：《社会契约论》，北京：商务印书馆，1996年，第25页。

[3]［法］卢梭：《社会契约论》，北京：商务印书馆，1996年，第76页。

[4]［美］道格拉斯·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：上海人民出版社，1992年，第21页。

[5]张五常：《经济解释》，北京：商务印书馆，2002年，第480页。

[6]［美］道格拉斯·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：上海人民出版社，1992年，第21页。

[7]［英］凯恩斯：《就业利息和货币通论》，北京：商务印书馆，1988年，第32页。

[8]［英］凯恩斯：《就业利息和货币通论》，北京：商务印书馆，1988年，第325页。

[9]Paul A．Samuelson，William D．Nodhaus：Economics．

[10]［英］哈耶克编，邓正来译：《自由秩序原理》，北京：三联书店，1997年，第19页。

[11]［英］哈耶克编，邓正来译：《自由秩序原理》，北京：三联书店，1997年，第28页。

[12]［英］哈耶克编，邓正来译：《自由秩序原理》，北京：三联书店，1997年，第30页。

[13]［英］哈耶克编，邓正来译：《自由秩序原理》，北京：三联书店，1997年，第39页。

[14]张五常：《经济解释》，北京：商务印书馆，2002年，第477页。

[15]张五常：《经济解释》，北京：商务印书馆，2002年，第481页。

[16]张五常：《经济解释》，北京：商务印书馆，2002年，第449页。