上海教育体制改革和制度创新研究

上海教育体制改革和制度创新研究

课题组

总体思路：着眼于创新政府服务理念，进一步转变政府职能，改变政府包揽过多、权力过于集中的高度集中的管理体制，建立与建设社会主义市场经济体制和民主政治体制相适应的新的教育治理模式；着眼于创新政府服务体制，进一步规范政府责权利，合理划分系统各级政府和政府之间的职责，建立政府与各类社会组织分工协作、市民广泛参与的教育公共服务新体制；着眼于创新政府服务方式，整合服务资源，拓宽服务领域，提高行政效能。

一、深化教育管理体制改革

（一）主要目标

加大教育行政管理体制改革，从管制教育向服务教育转变，构建政府主导、社会参与、市民推动的教育发展新格局。

（二）改革举措

1.完善教育管理体制

（1）完善基础教育“两级政府、两级管理”的体制，加大市级政府对义务教育经费投入和教育资源配置的统筹力度；推动基础教育管理职能从市、区两级管理走向市、区、社区三级管理，建立学校办学质量问责制度。

（2）深化部市共建、上海统筹为主的高等教育管理体制，健全校区、园区、社区联动的机制。

（3）形成市区两级管理、政府统筹、社会参与的职业教育新体制，推进校企合作、工学结合。改变职业教育横向由教育、劳动、工商等部门分头管理，纵向由普通教育、高等教育管理部门分段管理的模式。初等、通用职业教育（培训）由教育部门和人力资源与社会保障部门共同管理；中等以上、专业化职业教育由教育部门和行业、龙头企业共同管理；高端技术人才教育（培训）由教育部门协同人力资源与社会保障部门、高校、企业、科研机构共同管理。

2.建立教育监管与评价机制

改变政府对学校的直接管理，充分运用标准、规则、法规等方式指导和监管，推动学校依法自主办学。

（1）建立公众参与教育管理的制度和机制，各类教育机构要实行民主管理，吸收接受教育者参与管理。

（2）推行政府与教育服务提供者的契约制度，政府对公立教育机构和非营利性教育机构都应签订责任契约，提出目标和任务的具体要求，实行“购买服务”，逐步形成促进教育质量不断提高的激励竞争机制。

（3）尝试推行教育认证制度，充分发挥专业组织和社会力量等第三方在教育质量评估中的作用。

（4）深化教育督导改革。坚持以导为主，注重督导结合，体现发展性督导。坚持以督政为主，加强督政与督学的结合。加强督导形式和方法的改革，提高督导工作的科学化水平。

（5）加强评价和监管后的反馈，增强评价的公开性和透明度。

3.培育社会中介机构

重点培育研究型的教育中介机构、认证和评价性的中介机构以及行业协会类的社会组织，逐步把教育咨询、学校课程设置、教育考试和鉴定、教育质量评估、就业与人才交流等业务管理工作委托给专业的中介机构。政府逐步由微观性行政管理转向宏观性行政调控。

二、推进办学体制改革

（一）主要目标

适应经济体制的变革和教育现代化的需要，鼓励和引导社会力量兴办教育，调动社会各方力量办学的积极性，形成以市区（县）政府办学为主体、社会广泛参与、公办学校和民办学校共同发展的格局。

（二）改革举措

1.推动高中集团化办学

（1）鼓励同层次的公办学校之间或同层次的民办学校之间在建制不变、产权不变的前提下实行集团化运作，鼓励“强弱联合、以强带弱”，鼓励跨地区联合形成组合优势，提高教育质量和办学效益，全面促进高中教育资源的优质普惠。

（2）试行高中学校“托管制”，鼓励和支持有实力的学校和教育管理专家代管其他学校。

2.构建“政府统筹、部门联办、教育协调、多校一体”的职业学校办学体制

（1）制定上海校企合作地方条例，明确企事业单位在职业教育中的义务，通过法律手段促进校企合作。

（2）加大政府对职业教育的统筹力度，整合现有职教资源和其他各类教育资源，促进职业教育与行业、企业的紧密合作，积极推动职业教育和培训从计划培养向市场驱动转变，从专业学科本位向以职业岗位和就业为本位转变。

（3）鼓励公司、企业、私人团体、个人举办职业教育与职业培训，形成劳动力市场的现代人力资源管理体系。

（4）大力推进高等职业教育院校和海外名校、名企的教育合作。

3.积极探索和推进中外合作办学

探索与国外著名大学合作举办一到两所高水平的高等学校。通过中外合作办学，借鉴国外先进办学模式，引进国际上先进专业课程设置，更新专业，加强师资培训，提升上海高校的国际竞争力。

加强与上海国际友好城市的合作，在中小学和职业教育领域开展多方位的合作办学。

4.促进民办教育健康有序发展

（1）将民办教育列入教育事业总体发展规划。鼓励发展有特色、办学模式灵活的民办幼儿园；适当控制义务教育阶段民办学校规模，鼓励和引导民办小学和初中办出精品、办出特色；鼓励社会资金投入参与举办有特色、可选择的民办高中；有序发展多层次、有特色的民办高等教育，允许有条件的民办高校试办应用型本科和专业学位研究生教育；创建规范有序的民办非学历教育市场，引导和规范非学历教育、职业技能培训体系的健康和可持续发展。

（2）建立营利与非营利民办学校分类管理的制度。制定相应的税收、会计制度和其他优惠、扶持政策，明晰学校产权归属，促进两类学校健康发展。

（3）依法落实对民办教育的各类扶持奖励政策，多种渠道解决民办学校融资难问题，增扩并用好民办教育发展政府专项资金，逐步将对民办教育的经费支持纳入市、区（县）教育财政预算，加大对民办学校特色发展、教师培养、学生学费减免、教师职业年金等的资金扶持。

（4）落实民办院校在专业调整、课程设置、招生考试等方面的办学自主权，允许民办学校按实际培养成本实行全额收费。

（5）探索建立民办学校重组与退出机制，鼓励民办院校间的资源优化配置，引入市场规则，实现优胜劣汰。

（6）建立民办学校风险保证金制度和办学信息公开披露制度，完善民办学校危机预警和干预机制。

三、完善公共教育财政制度

（一）主要目标

实现政府教育责任、教育投入的法治化，明确市区两级政府的财权、事权的划分，建立透明、公开、民主的公共教育财政制度，逐步实现教育公共服务的均等化。到2020年上海基本实现全市义务教育阶段学校经费统一、教师收入统一、学校配置标准统一、教师队伍配置标准统一和教育质量基本均衡。

（二）改革举措

1.完善公共财政预算管理制度和教育财政制度

将所有政府收支纳入集中统一的预算管理中，建立规范、统一的政府收支管理制度和统计制度，改变政府收支政出多门、多头管理，大量政府收支游离于预算外管理的状况；教育财政制度中，将所有公共教育收支纳入统一的教育部门预算管理中。

2.明确公共财政用于教育的比例逐年增长

教育投入随公共财政的增长比例而增长，2020年预算内教育拨款占财政总支出的比例争取达到18%—20%。

3.建立明确的各级政府事权与财权统一的分级管理和财政负担制度

建立规范的教育财政转移支付制度，加大市级财政对教育投入的责任和力度；严格按照《预算法》的规定，强化市区（县）两级人民代表大会对财政预算和教育财政预算的决策权和监督权；强化对政府财政和教育财政的监督，包括公共教育收支在内的财政预算收支公开化、透明化，各级财政收支乃至各级各类学校财务收支向社会公开。

改革目前基础教育“两级政府两级财政，以区县为主”的教育经费管理体制，建立由市、区（县）两级政府共同承担的基础教育经费责任新体制。中小学校的基本建设及设施费用由区县一级财政政部门和教育主管部门具体负责，区县政府组织实施本区域义务教育，确保财政能力范围内的投入比例；市级财政部门和市教委具体负责全市中小学教师工资的费用。

制订上海市各级各类教育的生均投入基本标准，做到基础性公共教育投入安排基本实现均衡化发展。每年进行动态调整，并制定区县教育经费支出的比例标准和市级财政经常性教育支出的比例范围；确定市、区县两级财政专项转移支付力度以及市级财政一般性转移支付中用于各级各类教育经费的比例。

4.建立各级各类教育财政拨款定额的动态调整机制

结合培养目标的变化、课程改革、教育技术手段的应用以及物价变动等因素，建立以符合教育发展需求的成本分析为基础的教育财政拨款标准动态调整机制。

5.改革教育拨款体制

对同一区域内基础教育阶段学校，实行以在校生为基础的均等化拨款制度。逐步探索将教育经费由拨付学校转向拨付学生，将政府对义务教育的责任转换为对每个学生的经费拨付。

设立高等教育拨款委员会，将政府对高校的直接配置经费体制改为通过拨款委员会间接配置经费体制，将政府投入与高校绩效考核衔接起来。

6.加强公共教育经费使用绩效监管

完善教育经费使用管理制度和经费使用效益评价制度，逐步形成财政审计部门的专业监督、教育主管部门委托第三方监管和学校日常监督相结合的监督管理制度。加强教育经费使用的绩效评价，逐步形成制度化，提高教育经费使用效益。

四、建立社会参与互动的公共教育决策机制

（一）主要目标

推动政府管理教育的模式由“行政控制模式”向“监督与服务模式”，教育决策由注重政府管理需要的单向决策，向注重公众利益诉求的双向决策转变，建立政府与公众共同推进教育公共服务的良性循环。

（二）改革举措

1.建立和完善教育信息公开制度

增强教育改革发展信息的公开性和透明度，让全社会及时了解教育改革与发展的动向，便捷获取各类教育信息。建立健全教育信息公开的各项制度。

2.规范和推进重大教育决策公示、听证制度

重大政策措施的制订和修订，法规草案和规范性文件的制订和修订，充分听取广大人民群众的意见和建议，及时修订和完善决策事项，规范和推进重大教育决策听证制度，对涉及人民群众切身利益，涉及不同利益群众之间利害冲突明显的重大决策事项，及时组织听证。

3.完善专家咨询制度

成立上海市教育决策咨询委员会，把专家咨询作为教育重大决策的必经程序，规范专家参与决策的范围、方式、程序，专家咨询的结果，通过报刊、互联网、电视等媒介向社会公布。

4.建立和完善教育公共政策申述机制

畅通教育各相关利益主体教育需求与愿望表达的途径和渠道；拓宽教育公共服务决策的公众参与途径，保证在制定相关政策、标准或制度时，相关利益主体充分参与；健全对群众意见的收集和反馈制度，及时监控决策执行过程、实施效果、占用资源等，为制定符合人们需要的有效教育公共服务决策奠定基础。

五、健全公共配套服务和公共政策

（一）主要目标

优化公共资源配置，保障教育优先发展需求；通过充分整合社会与公共教育资源，实现学校、家庭、社会三位一体的教育模式；最终实现教育社会化和社会教育化，构建学习型社会，提高城市全体居民的整体素质。

（二）改革举措

1.优化公共资源配置，保障教育优先发展需求

在制订城区规划、新城镇建设和小区配套设施建设规划时，优先考虑教育发展的需要；土地资源、交通设施、商业网点、安全保卫、医疗卫生保健等公共资源的配置向教育倾斜，为教育营造良好的发展环境。

2.完善公共政策，促进教育发展和人力资源开发

科技、人口、文化、财政、税收、社保等公共政策的制定，要有利于充分发挥教育的作用和调动人才的积极性；统筹规划创新城市发展战略布局，充分发挥高等院校的作用；进一步完善企业捐赠教育的税收优惠政策，吸引更多企业支持教育发展；完善劳动用工制度，强化职业资格要求，提高技能型人才的工资待遇。

3.建立公共教育资源与其他社会公共资源共享的机制

建立学校资源向社区开放机制。学校在非教学时间向社会开放其体育场馆、图书馆、教室、礼堂、计算机房等，供社区青少年、儿童和居民使用，使学校成为构建学习型社会的载体。

加强各类教育资源统筹，鼓励和支持全日制学校、社会力量办学和企业教育资源扩大向社会开放的力度，各级各类学校特别是高等院校逐步开放课程资源，根据社会需求及时增设短期课程，鼓励市民到全日制学校参加短期学习。

建立社会教育资源免费或优惠向学校和市民开放的机制。各类图书馆、博物馆、纪念馆、科技馆等文化科技机构，设立教育与咨询部，制订教育计划，向儿童、青少年和市民提供科技与文化知识服务。

完善政府各部门之间、教育部门之间的沟通和协作机制。由政府牵头成立校外教育联席会议制度，全面统筹区域内机关团体、学校单位、生产部门等所属社区资源，实现优质教育资源的共享。

4.构建教育公共服务资源流动和共享的机制

建立基础教育教师资源统筹配置机制，鼓励区县形成区域内教师柔性流动机制，形成教师定期交流制度，做好教师由城镇向农村、由强校向薄弱校、由超编学校向缺编学校的交流与流动，促进教师均衡配置；建立高校设备、设施等科研资源的共享机制，以及高校教育资源向中小学开放的机制。

六、优化教育机构内部治理结构，建立现代学校制度

（一）主要目标

通过完善学校内部治理结构，形成学校决策权、执行权、监督权分离和制衡的机制，保护学校各方权益，推进学校管理的民主化、法制化、科学化，增强学校的办学活力。

（二）改革举措

1.完善校本管理、社会参与的公办中小学治理结构

进一步完善中小学校长负责、党组织发挥政治核心作用、教职工代表大会和工会参与管理与监督的制度，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督，坚持“从严治教，规范管理”，加强学校制度建设，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制。

2.完善政府宏观管理、高校自主办学、内部民主治理、社会广泛参与的法人治理结构

完善高等学校党委领导下的校长负责制，建立健全党委领导、校长治校、教授治学、民主管理的现代大学治理结构，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制。

明确党委和校长的职能权限。依法建立党委领导的运行机制和各种会议制度，规范决策和执行工作的程序。党委侧重于决策，主要负责把握学校的发展方向，决定学校改革发展稳定中的重大事项，监督和制约校长权力的运行；校长侧重于执行，具体负责党委会决议的贯彻落实。探索建立由多方面代表参加的学校理事会，吸引社会贤达参与学校重大决策和管理。

强化学术委员会的学术权力，明确学术事务的决策权的归属，发挥教师尤其是教授在学术发展、学科建设、专业设置等方面的决定作用。

加强民主管理和民主监督制度。健全与完善教职员工代表大会制度、重大决策公示问责制度等，使学校各个层次、各个领域、各种利益的行为主体都能平等享有权利、分享发展成果、共同承担责任，最大限度调动各方面的积极性，增强高校办学活力，促进民主管理和民主监督的实现。

3.完善民办学校决策权、执行权和监督权分离与制衡的治理结构

健全民办学校法人治理结构，形成决策权、执行权、监督权分离和制衡的机制。董事会（或理事会）按照法律、法规和章程的规定，履行相应的治理责任；校长在董事会（理事会）授权范围内，全面负责教育、教学和行政事务；设置三人及以上各方代表组成的监事会，负责对学校的财产、决策及执行状况进行监督，监事不得兼任学校的其他任何职务；建立和完善教职工代表大会、家长委员会等机构设置。

4.完善政府、企业、行业等各方代表参与管理的职业学校内部治理结构

改革职业学校内部管理体制，建立由政府、企业和学校各方代表共同组成的董事会（理事会）制度，推进职业教育校企合作办学，加强职业教育集团化建设，充分发挥行业、企业在学校发展和管理中的作用，切实增强职业教育的针对性和有效性。

课题承担单位：上海市教育科学研究院

负责人：唐晓杰

课题组成员：刘耀明、张继玺、方建锋、谢锡美

执笔人：唐晓杰