上海浙江人大监督实践创新情况和深化研究考虑

中国人大制度理论研究会调研组

为了解地方人大监督工作的新实践新进展，推进人大监督制度的研究完善，中国人大制度理论研究会理事长胡康生、副理事长兼秘书长李连宁最近带领调研组赴上海、浙江调研。先后与上海市、浙江省人大常委会党组主要负责同志会见交谈，与省市人大常委会分管负责同志、省市人大及其常委会相关工作机构工作人员和两地省级人大研究会负责同志座谈交流，并在丽水市、云和县进行实地考察调研。

调研情况表明，多年来特别是党的十八大以来，两地各级人大认真贯彻实施监督法，积极推进人大监督实践创新，形成了新的工作亮点，积累了可资借鉴的经验，并注意从制度层面研究需要解决的问题，提出了需要思考的建议。现将调研了解到的情况和我们深化研究的初步考虑报告如下。

一、关于加强党对人大监督工作的领导

人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，只有坚持党的领导，自觉服从服务于党和国家工作大局，才能充分发挥作用。上海、浙江人大监督实践创新对此作出生动诠释。

上海市委主要负责同志坚持每年参加市人大常委会年底召开的总结本年工作、讨论下年工作的专题学习会（务虚会）并讲话，为人大监督定方向、定盘子、定大事。市人大常委会党组坚持每年两次（年中、年底各一次）向市委汇报工作，严格执行重大事项书面向市委报告制度，年度监督工作计划、常委会会议议题、实践创新重大项目等都及时书面报告市委，确保市委意图贯彻于人大监督实践创新的各方面、全过程。上海徐汇区人大常委会主要负责同志介绍，该区坚持重大事项向党委汇报和参与党委调研两项制度，争取“大局支持”和“大局资源”，为人大监督注入活力和动力。2015年，区委书记、区长和区委常委带头参加以宪法、地方组织法、代表法和监督法为主要内容的法律知识考试，带动全区262名国家工作人员积极参加并通过了考试，推动区人大常委会任命干部任前承诺发言向全社会公示和有关国家工作人员集体向宪法宣誓等制度建立健全并有效实施。区人大常委会积极参与区委重点课题调研，适时对全局工作提出“人大建议”，关于党对换届选举工作的领导、协商民主的运用、城市精细化管理等方面的建言献策得到区委采纳，既促进了全局工作，又为做好人大监督工作提供了理论支撑。

浙江省委坚持把人大监督置于权力运行制约和监督体系的重要位置，摆在国家机关各种监督形式的首位，作出决定，明确规定“按照形成严密的法治监督体系的目标要求，支持人大及其常委会依法充分行使监督职权”，以省委文件的形式对政府全口径预决算审查监督、“两院”司法工作人员履职监督、理顺各类园区监督体制等重点难点议题的实施作出部署，为人大监督提供重要遵循和政策保障。省人大常委会党组充分发挥核心保证作用，紧紧围绕省委中心工作谋划监督工作，及时研究和调整人大阶段性重点监督工作。遇到重大问题，经常开展专题研究，及时向省委请示报告，并根据省委要求抓好深化落实。在党的群众路线教育活动期间，制定《关于加强和改进监督工作，进一步增强监督实效的若干意见》，对科学确定监督议题、扩大代表和群众参与、突出监督工作重点、提高调研和审议质量、加强审议意见跟踪落实、推进监督工作公开化6个方面提出了30条具体措施，推进监督工作规范化、制度化。各级人大常委会的监督实践创新，如人大代表主题监督活动、书面专题询问、启动质询案、行使特定问题调查权、加大工作评议和审议意见办理力度等，严格执行事前、事中、事后向党委汇报制度，从选题、立项、实施到结案全过程，都是在党委领导和支持下进行的，较好贯彻了党委意图，牢牢把握人大监督实践创新的正确方向。

两地人大同志对完善人大监督工作的组织领导，主要提出了两点建议：

1.扩大对主任会议的授权。主任会议是常委会的重要议事机构，法律赋予主任会议“处理常务委员会的重要日常工作”的职责，而没有赋予其作出具有法律效力决定的权力，其职责具有严格的“内部性”，即主要在人大机关内部发挥统筹协调作用。但在常委会闭会期间，可能发生亟须审议的突发性、时效性很强的事件，客观上需要主任会议代行部分“外部性”决策权。比如，在常委会闭会期间，遇到地方党委要求人大就民生问题表态予以支持的议题，地方人大往往提交常委会主任会议研究并表明态度；又如，遇到地方政府提出重大事项处理方案征求人大意见，地方人大也常常提交常委会主任会议研究并提出意见。地方同志认为，这些做法有利于及时回应社会关切，提高工作效率，建议在法律上可否扩大对常委会主任会议的授权，或者直接授予主任会议在常委会闭会期间的应急处置权，或者授予“先交办，后确认”的职权，即人大常委会闭会期间，常委会主任会议可以就突发性且时效性很强的议题做出临时决议决定，先交“一府两院”办理，然后报常委会确认。

2.建立健全监督工作机构。“散”是人大监督工作存在的共性问题。地方各级人大及其常委会大多未设专门的监督工作机构，监督职能配置情况“五花八门”，监督项目“铁路警察”各管一段。监督工作计划由研究室起草，监督实施由各专工委执行，年终总结各写各的，由研究室汇总，对年度工作缺乏统筹谋划，对日常工作缺乏检查督促，对典型经验或者重大问题缺乏系统调查研究。建议从上到下建立健全监督工作办事机构，设在常委会办公厅，为主任会议行使监督工作统筹协调职责当好参谋助手。上海市人大常委会已在办公厅建立监督协调处，检查、协调监督工作事务。

二、关于发挥人大代表监督主体作用

本届以来，两地人大常委会注重发挥人大代表监督主体作用，形成了新的工作亮点。以浙江为例，该省人大常委会紧紧围绕全省发展大局和省委重大决策部署，组织各级人大代表开展了一系列主题监督活动。即使人大监督工作增强及时性、针对性和有效性，又为代表有序高效履职提供了新平台、新途径。省委书记、省人大常委会主任夏宝龙多次就发挥全省各级人大代表独特优势，推动包括“五水共治”在内的转型升级组合拳的落实，出题目、交任务、明要求。省人大常委会根据省委阶段性重点任务，及时确定代表主题监督活动的题目，全省8.2万名各级人大代表共同参与。在查找“基层群众办事审批难事项”活动中，通过各级人大组织力量深入查找、人大代表联系群众全面查找、各专业小组在各自领域重点查找，梳理问题1874条次，提出改进意见建议，推动了政府转变职能。在组织开展“转型升级十大组合拳落实情况”活动期间，各级人大代表参与活动近5万人次，提出意见建议8932件，经各级人大交办后，已落实解决6253件。目前，各级人大代表参与活动已实现“点、线、面”全覆盖，通过代表小组、代表中心组实现参与点上的全覆盖，通过代表联络站实现参与面上的全覆盖，通过省人大代表履职服务平台实现参与线上的全覆盖，形成了监督工作与代表工作有机结合、互补互促的可喜局面。

两地人大同志认为，选好议题是发挥好人大代表监督主体作用的前提，但人大这方面工作还存在一定缺陷，主要是“被动立项议题多，主动立项议题少，回应社会关切不够”。有的地方人大片面理解“支持”含义，选题盲从监督对象意见，“一府两院”有关部门有积极性的议题上会多，没有积极性的议题上会少，以至于时有一般性议题充斥会议，而关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大议题却往往“名落孙山”，人大代表不满意，社会公众也不满意。

建议：1.强化“人大主导”意识。全国人大常委会出台有关指导意见，加大宣传力度，推广典型经验，阐明法定监督主体职责、监督议题选题立项重要意义和人大充分发挥主导作用的责任担当。

2.完善中心工作对接机制。常委会要确定专门机构跟踪了解中心工作，坚持每年对党委工作要点和政府工作报告进行分析、研究，积极参与党委和“一府两院”综合性活动，从中提炼监督议题备选项目，作为选题参考材料，及时印送常委会组成人员，以利于增强对改革发展稳定大局的把握能力。

3.完善社会关切对接机制。上海市金山区等区人大常委会建立了人大监督工作议题建议公开征集制度，年年通过报台、网络发布征集下年度人大监督工作议题建议的公告，发动人大代表、人大干部、广大群众建言献策，拓宽了监督选题立项渠道。这类做法，有利于提升对社会关切的把握能力，应当积极借鉴。

4.完善监督议题筛选机制。要把监督议题的搜集、比选，作为一项经常性工作，采取上下结合研究，与“一府两院”互动研究，组织专家评估等多种方式，进行科学分析和筛选，更好地把握选题的时效性、针对性和可操作性，把最当为又最可为的议题选出来。云和县人大常委会之所以能够成功行使特定问题调查权，破解了财政存量资金和政府债务“双高”并存的难题，关键在于选准了发展大局迫切需要而又适合人大依法履职的议题。

三、关于推进专题询问常态化

自全国人大常委会以联组会议的形式启动专题询问以来，地方各级人大及其常委会普遍跟进实施，开展了多种形式的专题询问，在回应社会关切，推进政务公开，促进工作落实等方面发挥了积极作用。比如，浙江省人大常委会以书面形式开展专题询问。在连续两年对饮用水水源保护法律法规执行情况进行检查、跟踪检查的基础上，省人大常委会将关于对饮用水水源保护跟踪检查审议意见的落实情况开展书面专题询问的实施方案印送省政府。省政府认真组织实施后报送关于书面专题询问的答复报告，省人大常委会举行全体会议对答复报告进行审议，并将经常委会主任会议讨论通过的《关于饮用水水源保护书面专题询问答复报告的审议意见》印送省政府研究处理，为省政府逐条逐项整改、限时限刻分解落实、全过程推动落实，明确了目标，提供了依据。又如，上海市各区县人大及其常委会开展多种形式专题询问，有的连年在人代会上举行专题审议会，有的每年人代会举行多场专题审议会，有的在人大常委会上听取专项工作报告后即安排专题询问，边审议边询问，通过问答互动，摸清情况，增进了解，提高了审议质量。

目前存在的主要问题有，专题询问的针对性不够强、抓不住问题症结以及不敢直面矛盾等，往往受到“表演”“作秀”“走过场”，甚至“糊弄百姓”的诟病。两地人大同志认为，询问是人大审议议题最常用的一种方式，主要作用是了解情况，不清楚就问，问清楚就行，问不清楚就再问，审议活动在问答互动过程中完成。专题询问层次更高、规模更大，其作用也更大，但其属性仍然是询问，而不是另一种监督形式。建议把握专题询问的询问属性，从以下几个方面促其常态化：

1.选题立项常态化。常年公开征集选题。年年纳入常委会工作要点、监督计划和代表大会、常委会、专委会等“人大三会”的议程。

2.会议形式常态化。实行“以需定会”，不要拘泥于某种形式。根据议题审议的实际需要，选择代表大会、常委会、专委会或者专题调查会等多种形式进行，适合大会就开大会，适合小会就开小会，一切服从审议需要。

3.询问程序规范化。从询问准备到询问实施，从询问内容、范围及方式到答复内容、形式（当场答复和事后答复）及要求，从询问实施后发送审议意见到反馈审议意见办理情况等，逐个环节予以规范。

4.扩大参与面，提高透明度。参考举行听证会的做法，扩大专题询问参与面，除项目涉及的专门委员会委员和驻会常委会组成人员参加以外，吸收其他委员会及非驻会委员、关注该项内容的人大代表参加，准许公众按一定程序申请参加。条件成熟时，通过媒体全过程向社会公开。要使专题询问真正成为关注民生之问、转变职能之问、狠抓落实之问，在人大监督工作中发挥更大的作用。

四、关于完善“刚性”监督方式

从调研情况看，质询、特定问题调查等刚性监督方式只要运用得当，能够显著提高人大监督实效。比如，云和县人大常委会针对县域经济重大难题，两次行使特定问题调查权，取得显著成绩。2014年，首次行使特定问题调查职权，对财政存量资金开展调查，县人大常委会作出《关于盘活存量提高资金使用效益的决议》，经县政府认真组织实施，累计调度基本建设项目间歇资金10.22亿元，利用间歇资金直接偿还以前年度到期债务本金1.47亿元，相应节约需另行融资的成本约2560.2万元。2015年，第二次行使特定问题调查职权，对国有固定资产开展调查，作出《加强国有资产管理的决议》，查找出全县存量土地9016亩，闲置房屋建筑面积26.6万平方米，粗略估价约47.99亿元。浙江省人大常委会党组书记、常务副主任茅临生同志认为，这两次特定问题调查实际上都是县里几大班子合力打的攻坚战，其意义不但在于激活了沉睡的资源、解决了县域经济的即期难题，而且彰显出在党委领导下正确行使人大监督职权的制度优势，为地方人大依法履职增强了信心，积累了经验。

又如，丽水市人大常委会针对“五水共治”专题调研审议意见落实不到位问题，启动监督法实施以来浙江省首次质询案，为破解久拖不决难题提供了新的手段。2015年，市人大常委会在调研“五水共治”审议意见落实情况时，发现整改不到位，污水处理厂不能实现稳定达标排放。既有规划设计问题，又有工作落实问题；既有面上污染源治理问题，又有点上污水处理问题；还存在责任主体难以确定问题，需要政府统筹协调解决。在市人大常委会全体会议上，常委会9位委员联名向丽水经济技术开发区管委会提出了《关于水阁污水处理厂存在未达标排放问题的质询案》。常委会主任会议对质询方案进行初步研究后，第一时间向市委作了汇报，就质询的内容、方法、理由以及针对的主体等情况进行了详细的说明。市委高度重视，市委书记带领相关人员对提出的问题进行调研，实地了解情况，明确表示支持。市人大常委会以正式文件将质询案送交市政府，并明确了答复期限。市政府多次召集开发区及相关部门进行研究，制定整改方案、落实具体措施。开发区管委会如期认真作出了书面答复。常委会主任会议审核通过书面答复意见，常委会负责同志主持召开“常委会委员质询案答复见面会”，提出质询案的委员在会上向市政府和开发区管委会负责同志进一步询问相关情况，对答复是否满意进行票决，结果为全部满意。市人大常委会、市政府主要负责同志出席见面会，对下一步工作提出要求，作出部署。目前，整改工作正在进行。

两地人大同志提出，为更好发挥“刚性”监督的作用，还需要在制度层面加以完善。主要原因是，监督法虽对“刚性”监督方式作了规定，但比较笼统、比较原则，有的内容在实际操作中容易产生理解上的偏差，影响监督实施，建议从以下几个方面予以完善。

1.对质询案，补充程序性规定。一是补充质询案审议层次的规定，对列为代表大会、常委会、专委会还是专题会议审议，如何进行选择，采取列举或者概括等方式予以明确，以利地方遵循。二是补充关于质询案答复的规定，明确向谁答复、何时答复、以何种形式答复等问题。三是补充关于问责的规定，明确问责形式、问责主体、问责对象以及如何与党管干部有关规定衔接等问题。

2.对特定问题调查，补充“定义”、“权限”和“时限”等规定。一是定义。对何为“特定问题”需要细化，以便于实施。比如，从肯定和否定两个方面增加列举式规定。肯定方面，可以包括：人大及其常委会讨论决定重大事项需要特别调查的问题；群众反映强烈，社会影响重大，经过行政、司法机关处理均未取得明确效果，需要特别调查的问题；各级人大及其常委会通过听取报告、执法检查、询问和质询等监督手段，仍未解决或不满意的重大问题等。否定方面，可以包括：属于应当由司法机关侦查的事项，属于应当由行政机关调查处理的事项，属于公民、法人和其他组织之间民事纠纷的事项，属于行政机关、审判机关、检察机关正在调查、审理的事项，可以由各级人大及其常委会以其他监督方式解决的事项等。

二是权限。明确特定问题调查委员会获取证据和信息的权力，明确调查程序应当包括询问证人、组织听证、实施冻结、查封、扣押，进行勘验、检查或委托鉴定等权力。对其中具有司法属性的权力，可委托相关的司法机关协助调查，并将证据资料报送调查委员会。同时，要明确对拒绝配合调查行为的制裁措施，包括给予纪律处分等，以保障调查委员会的权威性。

三是时限。明确特定问题的调查时限。特定问题调查宜快不宜慢，对特定问题的调查应设定合理的时间限制，提出报告的时间明确为3—6个月比较合适，在保证质量的前提下可以适当缩短，经常委会会议决定可以适当延长。

3.对各种监督方式的关联行使，补充程序性规定。监督法规定的各种监督形式，“刚性”有强有弱，有的地方人大对从弱到强启动的程序作出规定，逐项明确启动更强监督形式的条件，使各种监督方式的行使成为一个有机整体，一种监督形式启动，如果办不好，就依法依次启动刚性更强的监督方式，从整体上增强人大监督的“刚性”。

五、关于完善审议意见办理工作

两地人大高度重视审议意见办理工作，多方面采取措施予以加强。一是提高审议意见质量。浙江省人大常委会明确要求，审议意见起草要围绕问题提出可行性意见，整改措施要做到细化、量化、具体化，增强可操作性和可执行性。如饮用水水源保护执法检查审议意见，提出了关停取缔饮用水水源保护区内55家违法企业或设施，完成72处隐患整治等10个重点问题的具体办理意见，有力促进了整改落实工作。

二是制定有关工作程序。比如，上海市人大常委会主任会议制定《关于贯彻实施监督法的若干意见》的工作程序，对审议意见送交方式、整改情况汇报方式与时限、办理情况评价、督促整改方式等各环节的工作逐项予以规范，在工作流程上实现统一、规范、有序，并在机关内网开设“监督工作系统”，使常委会行使监督职权的各个环节得到立体式展现，一目了然、透明公开，便于检查督促。又如，浙江东阳市人大常委会对审议意见研究处理情况实行销号制和年度报告制。该市修订《关于加强审议意见督办的实施办法》。关于销号制规定：对已落实到位的，根据报告逐条予以销号；对列入工作规划、逐步解决的，落实路线图、时间表，明确完成时限；对因条件限制难以解决或暂时不具备条件解决的，或者所提建议作为参考的，逐项作出明确说明。关于年度报告制规定：常委会每年年末听取“一府两院”关于年度审议意见落实总体情况的报告，对审议意见落实情况逐条进行审议，并进行满意度测评。对审议意见落实结果不满意的，视情启动询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段。

三是加大跟踪督办力度。上海嘉定区人大常委会专题询问审议意见交区政府及相关部门研究处理，相关工委对应询部门的答复问题进行“一对一”跟踪问效和督办，真正做到有询问、有答复、有结果。浦东惠南镇人大成立人大代表专题监督组，对政府实事工程建设的进度和质量进行定期监督和评估，并将评估情况列为政府部门年终考核的重要依据。

主要问题是，监督法有关规定过于原则，可操作性不强。比如，监督法未直接规定审议意见的法律性质，只是提出审议意见交由本级“一府两院”研究处理，“一府两院”应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。对此，各地存在不同理解。有的认为这个表述意味着审议意见只是常委会组成人员看法，而不是人大常委会正式通过的文件，不具有法律约束力；有的认为，鉴于“一府两院”应当据此进行整改，因此具有“法定”约束力。

又如，监督法对审议意见的形成程序、送交的方式和送交后的办理程序均未作规定，各级各地做法差别较大。一是审议意见的终审层次不同。如有的是常委会议表决通过，有的是主任会议审定，有的是分管主任审定，有的是专委会审核、办公厅审定。二是审议意见送交方式不同。如有的以常委会的名义送交，有的以办公厅的名义送交，有的以专（工）委名义送交。三是审议意见的跟踪处理程序不同。对“一府两院”整改期限的规定，从2个月到4个月或更长的都有，相关专门委员会对整改报告是否作出评价做法不一，主任会议对整改报告是否进行审议也做法不一。认识不一致、程序不统一，不同程度上影响工作落实和工作效率。

为此，建议修改完善监督法或者制定实施细则：

1.明确审议意见的法律性质。规定：常委会开展相关监督活动形成的审议意见是常委会集体意志的体现。审议意见的内容包括常委会组成人员在会议审议时发表的意见和建议以及相关专门委员会在执法检查报告或调研报告中提出的意见和建议。

2.完善审议意见整理汇总审签程序。为确保准确表达审议发言内容，规定：审议意见的文字实录需经发言人审签，审议意见汇总整理稿需经主持审议的负责人审签。

3.规范审议意见送交程序。规定：送交审议意见的文件统一由常委会办公厅（室）办文送交监督对象办公厅（室），送交文件需注明研究处理情况反馈要点和反馈期限。

4.规范审议意见研究处理情况反馈程序。规定：审议意见研究处理单位需按送交文件的要求，将审议意见研究处理情况的书面报告或者口头报告，由办公厅（室）行文报送常委会办公厅（室）。

5.规范审议意见处理情况审议评价程序。规定：审议意见处理情况接受常委会组成人员的审议并进行满意度测评。常委会根据满意度测评情况，作出相关决议，或者“销号”，或者要求有关方面负责人到会接受询问、专题询问或质询，或者组织跟踪检查，直至“销号”。

6.完善审议意见社会公开程序。规定：审议意见应当及时向社会公布，逐步实现常委会审议发言同步向社会公布。

六、关于完善履职评议制度

听取履职情况报告并进行评议，把监督人寓于监督事之中，有效增强了人大监督实效，有利于更好地发挥人大“用制度管权管事管人”的作用。两地人大的主要做法：

一是对监督议题进行满意度测评。上海市各区县人大常委会对专项工作报告普遍进行满意度测评，测评结果及时向区委报告，向区政府和相关部门反馈。杨浦区人大常委会组成人员以一人一票的方式对“一府两院”专项工作报告进行满意度测评并把满意度测评结果列入“一府两院”部门年度绩效考核内容。截至目前，区人大常委会共开展16次满意度测评，测评结果为“满意”的为14次，“基本满意”的为2次。嘉定区人大常委会制定《满意度测评实施办法》，从测评的时间、操作流程和最终结果界定等方面加以规范，测评结果行文告知区政府，并通过媒体向社会公布。

二是对审议意见办理进行满意度测评。上海崇明县人大常委会制定并实施《县人大常委会审议意见办理工作评价办法（试行）》，对“一府两院”办理常委会审议意见的工作进行测评。评价结果分为：满意，满意票不低于全体常委会组成人员三分之二；基本满意，满意票和基本满意票之和不低于全体常委会组成人员二分之一；不满意，满意票和基本满意票之和低于全体常委会组成人员二分之一。2015年，县人大常委会分别对代表建议落实情况报告、《水污染防治法》执法检查报告和为老服务情况报告的审议意见办理工作开展评价，评价结果分别为满意、基本满意。

三是对被任命人员进行履职评议。浙江云和县人大常委会从换届第二年开始，分三批对政府组成部门及其主要负责人和法检“两官”进行全覆盖的履职评议。把履职评议分为动员部署、调查研究、民意测评和个别谈话、现场询问、满意度测评、整改督办六个环节，依次有序进行，帮助被评议单位找准问题、匣清思路、改进工作。为提高民主测评质量，分别设计了面向被评议单位干部职工和面向基层群众的测评表，干部职工测评侧重领导作风、管人用人、民主决策等内容，群众测评侧重作风建设、服务群众、政务公开等内容，以便参评人员更直观、更清楚地进行量化打分。还在县政府门户网站和县人大网站开设了意见专栏，广泛听取人大代表、社会各界和广大市民的意见建议。集中评议结束后，及时向党委、“一府两院”主要负责同志报送评议情况，并向评议对象反馈评议意见，要求限期整改，组织跟进监督。上海青浦、黄浦等区人大常委会对区政府组成人员开展履职评议，被评议人员在会议上报告履职情况并接受常委会组成人员的评议、询问和满意度测评，测评结果当场公布。会后，常委会将测评结果和评议意见报告区委，同时抄送区政府、区委组织部。

主要问题是，如何处理好人大依法对被任命人员履职评议与坚持党管干部原则的关系，实现两者有机统一；如何处理好人大履职评议与其他履职评议的关系，避免重复交叉。两地人大同志认为，从以下几个方面建章立制，可以处理好这两个关系。

1.明确评议范围。评议对象，重点是本级人大及其常委会任命和决定任命的“一府两院”国家工作人员。其中，属于上级党委管理的，暂不安排。评议对象名单，事先报同级党委审定。评议内容，重点是工作内容，不设立党务类项目，如果在评议中有所涉及，转党委有关机关处理。

2.统筹安排评议。目前，针对领导干部的考评项目较多。有的以“块块”为主组织实施，如党政领导干部年度述职述廉，政府任期目标管理考评，党风廉政责任制述职等；有的以“条条”为主组织实施，如社会治安综合治理、扶贫开发、环境保护、防汛抗旱、安全生产等专项考评。如不作出统筹安排，难免出现重复交叉，搞得领导干部“忙上加忙”。有个地方在选定评议对象时作过规定：已参加其他综合性述职考评的不选，刚当选的不选，剩余履职时间不足1年的不选，结果是入选对象寥寥无几。为充分体现领导干部对党负责和对人民负责的统一，避免履职评议重复交叉进行，每届对评议范围内人员全覆盖安排一次履职评议，每年安排若干部门及人员，对同一部门及人员届中不重复安排。同时，建议同级党委对来自“块块”和“条条”的考评项目进行统筹，把属于人大及其常委会任免范围的，统一交由人大组织履职评议，对同一部门及人员每年不重复安排。

3.规范评议程序。会前，要注意解决知情不足问题，要深入履职报告人所在单位了解情况。必要时，采取民意测评和个别谈话等方式了解情况。会中，要解决审议不深问题。要在充分审议的基础上进行满意度测评。必要时，吸收所在单位干部群众或者履职单位服务对象代表列席常委会，并允许进行询问或者提出意见建议。对不同人员设计不同类型的满意度测评表，扩大意见征集面，提高测评结果代表性。会后，要注意解决落实不力问题。要及时向党委、“一府两院”主要负责同志报送评议情况，向评议对象反馈评议意见，明确整改要求，并组织跟进监督。

4.规范结果使用。主要作为进行跟踪监督和工作奖惩的依据。对于连续三次满意的，或者以国家权力机关名义进行奖励，或者作为奖励依据转有关部门考虑；对于一次不满意的，责成责任人或者责任单位限期整改；对于二次不满意的，对责任人或者责任单位启动刚性更强的监督方式；对于多次不满意的，或者以国家权力机关名义进行惩戒，或者作为惩戒依据转有关部门考虑。

七、关于完善备案审查制度

上海市规范性文件备案审查工作起步较早、基础较好，近年来又有新突破。2012年，常委会制定了《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，对本市各级人大常委会规范性文件备案审查工作予以规范。2015年，上海市委将加强备案审查工作列为落实党的十八届四中全会决定、建设法治上海148项重点工作举措中的第一项举措，市人大常委会、市政府组织各有关部门并邀请部分市人大代表和专家学者参加，打了一套推进备案审查工作的“组合拳”。常委会办公厅、法工委与市政府办公厅、法制办四方会签的“关于落实党的十八届四中全会精神，进一步明确规范性文件备案范围和报备机制的若干意见”付诸实施，解决了推进备案审查工作的三个关键问题：一是明确了市政府规范性文件的备案范围。从2016年起，市政府发布的“沪府发”规范性文件全部纳入备案审查范围。二是确定了新的报备机制。明确由市政府法制办负责对“沪府发”规范性文件的审核认定和报备工作。三是建立了市人大与市政府备案审查沟通协商机制。明确法工委与法制办建立工作层面的备案审查沟通协商机制，以便及时发现和解决工作中遇到的问题。

目前，在实践中遇到的主要问题是，对“规范性文件”的内涵和外延，法律尚未作出明确规定，在执行中往往由于理解不一，影响工作落实。上海人大同志建议：1.通过修改监督法或者专门就规范性文件备案审查进行专项立法，建立正面清单制度，明确规范性文件的范围、备案审查的标准、各级人大常委会开展备案审查工作的程序等。2.全国人大与地方人大建立经常性的联系、沟通机制，召开备案审查工作会议，印发工作简报，搭建交流探讨平台，有计划、有针对性地开展业务培训。3.建立全国人大系统法规备案审查工作网络平台。国务院与各省市政府系统已建立了报送规章的电子网络平台。全国人大建立报送法规的电子网络平台，是形成全国统一的报送备案工作机制的基础。

八、关于深化研究人大监督工作的初步考虑

为对人大监督工作实践创新进行更系统、更深入的研究论证，2017年后几个月打算办两件事：

一是以加强和改进人大监督为重点，抓好今年课题研究工作。近两年来，研究会面向全体理事发布课题研究选题参考，先后立项研究人大监督类课题14项，现已完成6项。有的研究成果报送全国人大常委会领导同志参阅，获得肯定；有的分送有关机关参考，发挥了一定积极促进作用。下半年，由理事会几位负责同志牵头，集中时间、集中精力，深化研究两大课题。1.深化对监督权行使的研究。重点研究：监督宪法和法律的实施，健全备案审查工作机制；加强对人大选举或任命的国家机关工作人员的监督，把对事的监督和对人的监督结合好；综合运用法定的各种监督形式，探索开展质询工作，完善监督制度。2.深化对财政监督的研究。重点研究：加强人大对预算编制、执行和决算的全口径、全覆盖、全过程监督；加强对预算执行的绩效评价、完善现代预算制度。

二是以监督法实施10周年为节点，开好人大监督工作研讨会。监督职权是人大特别是没有立法权的地方人大的主要职权。从这次调研情况看，随着监督法实施10周年的到来，地方同志对监督法的修改完善寄予期望，围绕监督法修改完善也有争论。有的同志认为监督法为人大监督工作提供了基本遵循，发挥了积极促进作用，目前存在的主要问题不在监督法本身，而在于实施，如刚性监督方式在许多地方成为“沉睡的资源”，没能付诸实施，这是工作问题，而不是法律本身的问题；也有同志认为监督法没能吸收“述职评议”“个案监督”等地方人大多年的做法，“20年磨一剑，磨了一把钝剑、短剑、木头剑”，挫伤了地方人大的积极性。对这些看法应当积极引导，在研讨中形成正确的认识，转化为加强和改进人大监督工作的动力。为此，2017年年底拟召开推进人大监督工作研讨会，会后组织力量对研究成果进行梳理研究，争取从制度层面为监督法的修改完善提出意见。

（调研组成员：胡康生、李连宁、王德工、林丹彤）