教改新政下的民办教育制度创新

教改新政下的民办教育制度创新

浙江民办教育协会会长　黄新茂

《教育规划纲要》的制定和全教会议的召开，吹响了我国新一轮教育体制改革的进军号，为民办教育的制度创新提供了坚实的理论基础和强有力的政策支持。浙江民间资金充裕，教育需求旺盛，民办教育起步早、发展快，迄今已形成216万在校学生和10.8万名专任教师的办学规模，这为我省民办教育的制度创新提供了现实诉求和实践基础。目前省政府已将制定“民办教育促进办法”列入2010年的立法调研计划，并正在争取承担全国民办教育综合改革试点项目。在此背景下，在深入调研的基础上，对民办教育制度创新提出以下构想，供政府和有关部门决策时参考。

一、创建基于身份平等的民办学校人事制度和教师社会保障制度

众所周知，身份平等是法律地位平等的核心。将民办学校定性为“民办非企业法人”所导致的教师身份不明，是民办学校教师法律地位不平等的关键所在，也是造成社保政策有别、合理流动受阻、师资队伍不稳的根本原因。为依法落实民办学校教师与公办学校教师平等的法律地位，改变当前民办学校教师队伍严重不稳的现状，亟待创建基于身份平等的民办学校人事制度和教师社会保险制度。

我们的基本设想是：明确实施学历教育的民办学校为自收自支的事业单位。各级人事和教育行政部门为这些民办学校和省级示范性幼儿园核定事业编制，在编教师身份与公办学校教师相同，工资由所在学校发放，人事与工资档案由当地教育行政部门代为管理。在编教师按照事业单位职工相同规定参加社会保险，由民办学校负责办理，当地财政给予一定比例的补贴。在编教师在民办学校连续工作到退休年龄时，由所在学校报当地教育行政部门统一办理退休手续，享受与公办学校教师同等的退休待遇。

二、健全公共财政对民办教育的资助制度，创新专项资金的筹措办法

“公共教育财政”不应等同于“公办教育财政”。《民办教育促进法》已就公共财政资助民办教育作出原则规定，教育《规划纲要》再次重申要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。我们相信，随着《教育规划纲要》的颁布实施，县级以上人民政府依法建立民办教育发展专项资金，应该不会有太大的问题。现在亟待考虑的是，如何合理确定专项资金的筹措额度，如何使专项资金总额随着当地民办教育贡献度的提升而增加。我们的设想是：地方政府按其辖区内的民办学校在校学生数，比照同类公办学校生均经费标准的一定比例，确定当年民办教育专项资金的总额。专项资金的使用不搞平均分配，资助力度可以因类而异，资助项目可以因时而变。这一制度设计，有利于增强专项资金测算的透明度，有利于彰显民办教育对当地教育发展的贡献度，有利于民办学校与公办学校共享公共教育财政这块不断加大的“蛋糕”。

三、创设按营利与非营利进行分类的民办学校行政管理制度

现实情况告诉我们，政府对民办学校实行分类管理势在必然。现行法律法规将民办学校按出资人是否要求取得合理回报进行分类。这一制度设计旨在调动出资办学者的积极性，但在前六年的执法实践中面临诸多纠结，几乎形同虚设。为此，《教育规划纲要》有针对性地提出“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”，这很有必要。我省宁波市下决心要先行先试。其要点为：

非营利性学校按自收自支事业单位进行管理，到人事部门进行法人登记，按规模核定事业编制，在编教师享受与公办学校教师同等的社保待遇。学校使用民间非营利组织会计制度，享有与公办学校同等的税收优惠，政府按同类公办学校的生均拨款标准给予不同比例的财政资助。举办者投入学校的资产，在学校存续期间归学校所有；学校终止后，举办者享有除政府资助和社会捐赠外的剩余财产的所有权和处置权。学校存续期间，举办者不得获取经济回报，政府对作出贡献的举办者给予表彰奖励。

营利性学校按企业法人管理，仍由教育部门审批，到工商部门进行法人登记。教师参加企业职工社会保险，学校为教职工办理补充养老保险和补充医疗保险。按出让方式征用建设用地，按中小企业或高新技术企业给予税收优惠。学校使用企业会计制度，举办者可以按办学章程规定，在提取法定基金后对办学积余进行分配。举办者投入学校的资产，在学校存续期间归学校所有，学校终止后的剩余财产归举办者所有。

我们认为，这种分类管理的制度设计，有利于厘清并解决民办学校面临的一些突出问题，有利于鼓励社会力量特别是民营企业出资办学，有利于政府更好地履行扶持与规范的职责，值得在更大范围进行试点，并在试点的基础上逐步完善。

四、创新民办学校的内部管理体制，完善法人治理结构

《民办教育促进法》规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”“民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作。”该法实施条例规定：“民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权。”据我们了解，法律设定的这一内部管理体制，在实践中面临一些问题，突出表现为缺乏权力制衡机制，校长的实际权力与所负的责任不对称，难以依法行使职权。这不利于落实教育《教育规划纲要》倡导的“教育家办学”精神。尝试建立监事制度，是解决这一问题的有效途径。

《教育信息报》2010年7月8日