民办高等教育制度变迁的陕西案例

第四章　政府行为分析（二）：地方政府层面的反思

民办高等教育的生成和发展过程，是中央政府权力不断嵌入的过程。中央政府的政策建构与民办高等教育的诱致性制度需求不完全耦合并在一定时期内处于负相关状态，形成了民办高等教育生成和发展的制度环境。但是在民办高等教育的生成和发展过程中，地方政府权力也在不断地嵌入，地方政府角色也同样不可忽视。相对于中央政府，地方政府比较接近民办高等教育制度创新环境，也是最先响应民办高等教育诱致性制度需求的政府实体。因此，民办高等教育的发展过程首先也是民办高等教育第一行动集团与地方政府的博弈过程。中央政府的政策建构与民办高等教育的制度需求不完全耦合的制度环境，既是博弈的直接前提，也是博弈的间接结果。这决定了地方政府介入民办高等教育制度变迁的行为趋于复杂化。本章通过对陕西民办高等教育制度变迁的案例研究，以期对这种极度复杂化的地方政府行为进行解析，从而揭开这种博弈过程背后可能存在的普遍性结构。

第一节　民办高等教育制度变迁的陕西案例

改革开放以来，陕西民办高等教育从无到有、从小到大、从弱到强，其发展速度之快、规模之大、影响之广，在全国民办高等教育发展中创造了奇迹。陕西民办高等教育已经成为我国民办高等教育界的领头羊，并被冠以陕西民办高等教育现象之称。潘懋元先生曾经指出，陕西不是一个经济强省，但缘何民办高等教育却发展得如此之快？诸多的研究已经显示陕西民办高等教育现象的生成与地方政府行为的介入和干预是紧密关联的^[1]。本节运用新制度经济学的制度变迁理论，通过对陕西民办高等教育现象的制度分析，以期说明地方政府为何以及如何介入民间力量投资办高等教育的。陕西民办高等教育现象是我国民办高等教育发展的一面镜子，通过对这面镜子的反观，或许可以抽象出地方政府参与民办高等教育制度变迁的行为逻辑。

一、诱致性制度变迁与陕西民办高等教育现象的生成

20世纪70年代末80年代初，通过对十年“文革”的拨乱反正，我国高等教育发展也进入了一个新时期。与此同时，旺盛的高等教育需求与短缺的高等教育供给之间的矛盾也日益突出。高等教育资源极度短缺的先天禀赋，制约了我国高等教育系统制度变迁的轨迹，传统的政府包办高等教育的制度坚冰亟待打破。民办高等教育也正是在这种形势下，运用市场机制、自筹资金、自主办学，打破了我国政府包揽办学的高等教育局面。1984年，陕西第一所民办高校——西安培华女子大学宣告成立，标志着陕西民办高等教育发展迈出了艰难的第一步。经过近30年的发展，截至2013年，陕西“全省共有民办普通高等学校30所，其中普通本科高校20所（包括独立学院12所），高职高专院校10所；万人以上规模高校9所；在校学生24万余人。陕西民办高校全日制在校学生数、本科院校数、万人以上学校数、校园占地及校舍面积、科研仪器设备总值和馆藏图书数量等多项指标均居全国前列。”^[2]

陕西民办高等教育现象的生成大致经历了三个阶段。第一阶段是1984～1991年，这是陕西民办高等教育的初创时期。这一时期民办高等教育是以非学历教育，如自考助学、短期培训为主要形式，学校通过市场机制租赁校舍、聘任兼职教师开展教学。如西安翻译学院的前身就是外国语培训班，当时学校租赁西安碑林区科协的两间房子，一间作为教室，一间用于办公，西安翻译学院的前校长丁祖诒和当时另外两名外聘的工作人员，便是培训部的全部家当和基本队伍。^[3]初创时期的陕西民办高等教育总体上是无固定教室、无专职教师、无前期投资，社会认可度也不是很高。^[4]第二阶段是1992～1999年，这是陕西民办高等教育的发展规范期。1992年在邓小平“南巡”讲话的鼓舞下，陕西更多的民间团体和资金涌入民办高等教育领域，民办高等教育进入快速发展时期。但是这一时期民办高等教育快速发展的同时也出现了无序化问题。于是，陕西省政府加强了管理和规范。1996年，《陕西省社会力量办学条例》的颁布，为陕西民办高等教育的发展提供了制度上的规束。在这一时期，陕西民办高校开始拥有自己相对独立的校舍、师资，硬件和软件建设都提高到新的平台。第三阶段是2000年至今。这一时期，陕西民办高等教育进入了一个新的发展轨道，诞生了一批拥有学历教育资格的民办普通高校。同时，由于国家《民办教育促进法》等一系列法律法规的颁布和出台，陕西民办高等教育发展也面临着一个全新的政策空间，机遇和挑战并存。如何在高等教育大众化背景下，继续保持民办高等教育领头羊的地位是目前陕西民办高等教育举办者们面临的首要问题。陕西民办高等教育现象再次印证了诱致性制度变迁是我国民办高等教育生成和发展的基本形式。我们可以通过以下几方面来展现陕西民办高等教育诱致性制度变迁的概貌。

第一，民间个人和团体始终是陕西民办高等教育制度创新的主体，是制度变迁第一行动集团的扮演者。在陕西民办高等教育发展历程中，涌现出一批民间个人，如西安培华学院的姜维之、西安翻译学院的丁祖诒、西安外事学院的黄藤、西安欧亚学院的胡建波等。他们实际上是熊彼特意义上的企业家，是民办高等教育制度变革第一行动集团的代表。他们带领着自己的团队，不畏艰难、勇于开拓，使得陕西民办高等教育从无到有、从弱到强发展壮大。正是这些来自于基层的个人和团体成为制度创新的第一行动集团，才有今天陕西民办高等教育现象的生成。

第二，陕西民办高等教育制度变迁是自下而上、从局部到整体的逐步推进过程。由于制度变迁的第一行动集团来自民间基层，基层先有制度需求，然后自下而上地产生了制度需求或对制度需求的认可。基层政府通过对行为人的制度需求的分析，发现或者认识到这种制度的利润可观，就推动或影响上级政府，直到决策者安排好制度。如陕西民办高等教育的发展一开始就面临一个市场准入问题。面对民间自发的助学和短期培训现象，陕西教育行政管理部门采取了放松管制和默许的态度，提出了“先发展、后规范”的指导思想，民间有人将其称为“只给牌子不给钱”、“只戴帽子不放权”。而随着民办高等教育资源扩大带来的优势，教育行政机构也开始积极发挥行政审批和管理激励职能，让民办教育的社会行为名正言顺，如注册社会力量办学机构、评选民办教育家、民办明星教育机构等。

第三，自发性和营利性是陕西民办高等教育制度变迁的又一个重要特征。陕西民办高等教育的发展并不是谁强迫推行的，而是自觉自愿的。只有在制度创新的预期收益大于预期成本时，制度变迁主体才有推进新的制度安排的冲动。制度变迁的主体收益首先体现为盈利。如西安欧亚学院的胡建波，他最初的办学动机是改变自己的环境、改变自己的工作，一是能闲，二是能做事，三是能挣钱。^[5]当然，自我实现、追求个人的价值理想、个人偏好等因素也影响着他们的制度创新。但对于大多数陕西民办高等教育制度变迁主体而言，成本—收益判断应该是制度创新的主要动力。

二、诱致性制度变迁与地方政府行为的介入

诱致性制度变迁是陕西民办高等教育发展的基本形式，来自民间的第一行动集团为陕西民办高等教育的发展提供了源源不断的改革动力。但诱致性制度变迁也有其内在缺陷，这种内在缺陷也要求政府能够作为制度供给者参与到制度变迁的过程中。

第一，诱致性制度变迁很难突破核心制度安排，制度需求缺口大。因为诱致性制度变迁的主体来自基层，变迁力量弱，无法突破核心制度安排，而且制度变迁总是以增量变革和边际调整的方式进行，先是从外围零敲碎打，尔后才涉及关键制度安排的更新。如陕西民办高等教育的发展一开始走的是边建设、边招生、边补办手续的道路。它的关键制度如市场准入权、财产归属权等，都是经过长时间的制度演变逐步确立起来的，而至今它的产权制度供给依然滞后。

第二，改革主体可能会出现位移，影响了制度变迁的效率。作为改革主体的基层行为人在基本制度需求解决后，其动力也会减弱，可能会从改革的主体地位上退下来，从而使制度创新缺少主体，影响了制度变迁的效率。譬如在西京大学发展史上，由于学校老一代的创办人谁也不愿意担当法人代表，承担巨额贷款风险，发生了控制权争夺事件，从而在一定程度上导致制度创新主体的缺位。^[6]

第三，诱致性制度变迁改革成本较大，试错法是其制度创新的主要途径。诱致性制度变迁是以基层行为人对制度的需求来慢慢诱导制度的出台。这暗含了试错的损失成本，而且改革愈往后，付出成本就愈高。在陕西民办高等教育发展初期，改革收益让制度创新者尝到了甜头，地方政府积极响应民间的制度需求，采取了默认、许可的态度使得制度创新进一步扩大。但与此同时，改革过程中也产生了民办高校巧立名目违规收费、克扣课时、以简陋的办学条件滥竽充数、侵犯学生合法权益等现象，很大程度上也降低了改革收益。这些问题初期没有得到重视，从而也给中后期陕西民办高等教育改革发展制造了巨大的阻力。

第四，自下而上的制度变迁实际上是基于制度变迁主体的自觉自愿而展开的，这也就意味着制度决策的推行必须一致同意，但由于存在外部性、不确定性等因素，它不一定能导致集体行动^[7]。逻辑上这些因素的克服可以通过集团内的说服、谈判来达成，但是新契约的形成可能会由于高昂的交易费用的存在，从而使得基层主体望而却步。这个时候，如果存在外在的强制力量的介入可能有助于内部问题的解决。

政府以强制力作后盾，在一定意义上能够克服上述诱致性制度变迁的不足，弥补制度需求缺口，减小制度创新成本，从而达到推进制度变迁的目的。“如果诱致性制度变迁是新制度安排的唯一来源的话，那么一个社会中制度安排的供给将少于社会最优。国家干预可以补给持续的制度供给的不足。”^[8]而且，国家介入和干预民办高等教育的制度变迁也有其内在的动机。对于陕西地方政府而言，其行为介入的内在动机主要表现在以下几方面。

第一，扩大高等教育资源供给，节约地方政府高等教育财政支出。教育资源短缺是我国国家教育制度供给的先天禀赋。面对旺盛的高等教育需求，国家高等教育财政显得捉襟见肘，穷国办大教育是我国的基本国情。我国的国力和国情决定了政府再扩建、新建公立高等教育机构的空间已很小。因此无论是中央政府还是地方政府都存在着吸纳非财政性教育经费、节约国家高等教育财政支出的冲动。虽然陕西是一个高教强省，但是这并没有改变陕西乃至周边各省高等教育资源供给短缺的局面。截至2006年，“据陕西省教育厅统计，全省每年普通高校落榜生约13万名，而陕西周边的8个省每年的高考落榜生约150万人。”^[9]在高等教育市场的作用下，面对庞大的高等教育需求，出于扩大高等教育资源供给、节约政府高等教育财政支出的考虑，陕西地方政府对民间力量投资发展高等教育的现象，在中央政府法律法规还不齐全的条件下都采取了一种默认和许可的态度，“先发展后规范”、“只给牌子不给钱”也就成为一种必然。

第二，引入制度创新的第一行动集团，降低了政府运营高等教育的制度成本。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，我国在教育管理事业管理权限划分上，“政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”这在制度变迁理论看来，主要是因为政府职能太多，政府和高校信息不对称，政府制定制度的运行成本太高，制度执行、监管费用太大，从而降低了制度运行效率。而政府引入制度创新的第一行动集团，让民间团体和个人处在制度创新的第一线，既有利于民间力量有效捕捉现有制度框架下潜在的效用空间，也在一定程度上减轻了政府运营高等教育的制度成本。鼓励和扶持民办高等教育的发展，实际上是政府在高等教育管理中部分退出的表现。陕西民办高等教育的发展从一开始就是充当第一行动集团的民间团体和个人承担了制度创新的风险，在市场竞争中自发地寻求发展的空间。

第三，提升地方政府政治绩效，维护地方政府形象。中央政府长期以来受自身行为约束条件的制约，对民办高等教育的支持和鼓励只是一种政策承诺。但是对于地方政府而言，如果能够将民办高等教育发展上去，也是地方政府的政治绩效之一，既扩大了地方高等教育供给，发展了地方经济，也赢得了中央的信任和肯定。资料显示，截至2001年底，陕西省民办高校已为4300余名知识分子以及有技术特长者提供了工作岗位，为5100名劳动者提供了从事后勤管理服务的就业机会。由于民办高等教育事业的发展，还带动了学校周边地区邮电、交通、饮食、商贸等行业的振兴，成为许多部门拓展经营范围、提高经济收入的新的经济增长点。^[10]而到2012年，“陕西民办高校固定资产已达120多亿元，每年的学费等收入已达30多亿元，加之学生在生活、通信、交通、旅游等方面的开支，消费更大。教育产业的发展必然对当地的经济发展产生强力拉动效应，一所民办高校甚至可以带动一方经济的蓬勃发展”^[11]。因此民办高等教育的发展与否可能也是地方官员政治升迁的一个重要筹码。而且，民办高等教育事业是我国教育体系的重要组成，它的意识形态性、准公共产品性以及它对国家经济发展的重大意义，使得地方政府也必然保留了对其发展的控制和干预甚至取缔的能力，因此市场准入和规范管理始终是政府手中的两张王牌。一旦民办高等教育影响了地方政府形象，使得地方政府的预期成本大于预期收益，那么地方政府也必然进行行政干预。1996年，陕西民办高校综合自修大学的无序招生现象在社会上引起了强烈的负面影响，被中央电视台焦点访谈曝光。以此为标志，陕西教育行政管理部门开始加大了管理力度，同年通过了《陕西省社会力量办学条例》，淘汰了一大批不具备实力和办学条件的民办高校，也对民办高等教育的发展起到了规范和引导作用。正如丁祖诒所说，我国民办高教是“三个代表”的重要实践。^[12]民办高等教育虽然一开始就是民间力量制度创新的产物，但是这种制度创新一旦偏离了地方政府所预定的发展轨道、损害了地方政府权威和形象，势必会引致地方政府的强制干预。

第四，陕西地方政府意识形态的解放。陕西地方政府积极介入民办高等教育的制度变迁与其意识形态的解放也不无关联。改革开放后，国家权力格局开始有所变化，放权让利是中央政府主导的政治体制改革的取向之一。权力下放和利益导向，给地方政府释放出更多的行动空间。但是我国的改革相当大程度上受到政体连续性背景下主导意识形态的制约。因此，即使在权力下放和利益导向的作用下，如果地方政府还保持传统的计划式的管理模式，面对新生事物，在中央政府还没有出台相关的法规条文时，采取太过保守、一味请求的消极态度，不敢越雷池一步，势必也不会出现大的作为。所以当时陕西省教育厅副厅长薛耀瑄在总结陕西民办高等教育现象时说，“陕西民办高等教育的发展，凝结着一大批政府和省教育行政管理部门以及服务人员的心血和智慧。他们大胆接受新的管理理念，敢于突破传统制度框架，大力扶持支持新生事物”^[13]。正是意识形态的解放，陕西地方政府行动积极，敢于作为，才为地方民办高等教育发展提供了一个较为宽松的政策环境。

三、陕西民办高等教育的发展与地方政府行为的三重性

在陕西民办高等教育发展过程中，基于诱致性制度变迁的缺陷以及政府自身的目标函数，政府介入和干预也就成为一种必然。但是陕西民办高等教育的发展表明，地方政府的介入和干预在行为上表现为三重性：首先，地方政府推进了诱致性制度变迁的深入，为民间力量进行制度创新提供了激励，促进了民办高等教育的发展；其次，地方政府又人为地为诱致性制度变迁设置了障碍，延滞了制度安排的供给，不利于民办高等教育的制度创新；再次，地方政府对于第一行动集团关于民办高等教育发展的核心性制度需求，不能作出相应的反应，只能在中央政府的政策建构框架内亦步亦趋，循规蹈矩。

首先，陕西地方政府先后通过默许、授权、扶持、规范、鼓励、监管等措施不断介入第一行动集团的制度创新过程，促进了民办高等教育的发展。1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。宪法的这一规定为民间资本进入高等教育事业提供了法律上的依据。但是，相对于中央政府，由于陕西地方政府更接近制度创新的具体环境，因此更能够把握制度创新的目的和方向，对民办高等教育的扶持和激励的作用更大。在陕西民办高等教育发展初期，陕西地方政府积极响应民间制度创新需求，对诸如开办自考辅导班、提供职业培训等现象，基本上采取了一种默认和许可的态度。而当民办高等教育发展经过一定的资本积累显示出它的规模优势后，先建设、后规范，先试点、后推广，逐渐成为陕西地方教育行政部门行为的基本特征，过去的默认许可开始转向了行政上的承认推广、法律上的规范激励。为此陕西地方政府先后通过了《陕西省自学考试社会力量助学暂行管理办法》（1988）、《陕西省社会力量办学条例》（1996）、《关于加强陕西省民办高等学校党组织建设的意见》（1999）、《陕西省人民政府关于进一步办好民办高等教育的决定》（2000）、《陕西省民办高等教育机构招生管理的若干规定》（2001）、《陕西省民办教育促进条例》（2004）等条文法规。其中1996年的《陕西省社会力量办学条例》作为一个地方性法规，其出台还先于国家的《社会力量办学条例》；1999年的《关于加强陕西省民办高等学校党组织建设的意见》的出台，也早于中共中央组织部、中共教育部党组下发的《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》。而且陕西地方政府还建立了专门的机构——社会力量办学管理中心，为规范、扶持民办高教的发展提供了人力物力上的支持。因此，相对于中央政府而言，陕西地方政府的支持和鼓励已经不仅仅停留在政策承诺阶段，很多在政策实践中已经得到了履行和落实，如注册社会力量办学机构、评选民办教育家、民办明星教育机构等，从而很大程度上给民办高等教育制度变迁第一行动集团提供了政策激励。同时，陕西地方政府在民办高校征地、减免学校建设配套费上也提供了支持，而且还利用政府权威和行政力量，为地方民办高等教育进行市场推介、助力加油，等等。可见，陕西地方政府为民办高等教育的发展提供了宽松的政策环境。正如当时陕西省教育厅副厅长郝瑜所言，“陕西民办教育政策的积极意义，不仅体现为不拘一格、革新超前，而且能够随着民办教育实践的不同发展阶段，针对新情况、新问题及时调整，宽严适度，同步适应了民办教育发展的内在规律，有效地促进和规范了民办教育在各个发展阶段的办学行为，其历史贡献值得肯定”^[14]。

其次，陕西地方政府在对民办高等教育的发展扶持鼓励的同时，也派生了一些消极行为，诸如摊派、设租、延缓制度供给时间等。^[15]在对陕西民办高等教育的调研中，不少民办高校反映地方政府的摊派过于严重，其中西安翻译学院、东方亚太职业技术学院、陕西科技卫生学校等反映最为强烈。原西安翻译学院院长丁祖诒在他的文章和演讲中对地方政府的摊派曾多次给予了强烈的抨击。^[16]随着民办高校规模的扩大与问题的增多，地方政府的行政介入和干预的力度也加强了，管制和许可证制度也逐渐成为地方政府权力介入的主要模式。而与管制和许可证制度相随的往往是贿赂、权钱交易。个别政府行为人往往通过延缓制度供给的时间或拒绝提供制度供给的方式来要挟民办高校，从而从中谋取个人私利。个别政府行为人的这些消极行为增强了制度运行的交易费用，挫伤了民间力量制度创新的信心，抬高了制度创新的成本。再有就是，因为民办高等教育是一个新生事物，如何处理民办高等教育发展中出现的新问题，个别地方政府官员也往往基于没有规章可循或现有规章之间的冲突，出现随意行政从而干扰了民办高等教育办学。^[17]而且，地方政府在制度执行上也存在一些失范行为，制度执行力度不够，支持和鼓励的政策措施也并不总是能够充分地得到贯彻和落实。

再次，陕西地方政府在一些关键而又核心的制度安排的供给上表现出难以作为的一面。陕西民办高等教育发展20余年来，针对民办高等教育第一行动集团的诱致性制度需求，尽管陕西地方政府作出了许多积极反应，但是每当涉及对民办高等教育发展起到关键或核心性的制度安排时，陕西地方政府又总是在中央政府的政策建构框架内无所作为或不能作为。如在民办高等教育的学历文凭的认可权和发放权上，陕西地方政府基本上是按照中央政府的政策建构进行管理的。同时，在民办高校的产权、营利性问题上，陕西地方政府也没有大的作为。比如1996年的《陕西省社会力量办学条例》作为一个地方性法规，虽然先于国家的《社会力量办学条例》出台，但是在营利性问题上，也明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办教育机构”。2002年随着《中华人民共和国民办教育促进法》的出台，《民办教育促进法》指出，“出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”，此时陕西地方政府在民办高等教育营利性与否问题的认识上才开始有所松动，但依然深受《民办教育促进法》的影响，结果便有了2004年出台的《陕西省民办教育促进条例》的如下规定：“民办学校出资人可以依法取得合理回报。取得合理回报的具体实施办法，由省人民政府制定。”这一规定不仅在内容而且在措辞上都与2002年的《民办教育促进法》如出一辙。在与营利性紧密相关的民办高等教育产权制度安排上也是如此。2002年的《民办教育促进法》规定，民办学校终止并进行相关财产清算后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”，这里既没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后的财产归属。《民办教育促进法》的这种态度又一次直接派生出《陕西省民办教育促进条例》关于民办高校的产权制度安排，也即“社会力量举办的教育机构的财产中，国家投入部分和国家优惠政策所形成的部分，属于国家所有；教育机构收取的费用、接受的捐赠及其他收益，属于教育机构所有；举办者投入的部分，属于举办者所有。任何组织和个人不得侵占教育机构的财产。教育机构停办、解散时，其财产和其他善后事宜，在批准办学的部门监督下，依照法律、法规和国家有关规定处理。”

20余年的陕西民办高等教育的发展充分说明了，地方政府在民办高等教育发展中起到了重要作用，没有陕西地方政府的大力扶持，陕西民办高等教育不可能成为全国民办高等教育的领头羊。但是陕西地方政府的作用又是有限的，而且某些时候，它也为民办高等教育的发展设置了人为屏障。从目前来看，陕西民办高等教育发展也不容乐观，出现了新的危机。^[18]首先，陕西民办高等教育在全国领先的地位已经不稳固。在陕西十年大发展的时候，大部分省的民办高等教育处于观望、犹豫的时期，发展速度不快，但近年由于其他省份开始注重发展民办高等教育，且发展速度较快，如江西民办高等教育大有后来居上的势头。其次，公办高校的扩招和独立学院的兴起以及外省的地方保护主义使陕西民办高等教育面临生源问题，这给依靠银行贷款和学费积累的民办高校带来了极大的办学风险。再次，在公办高校岗位聘任制度改革背景下，公办高校教师待遇有了很大提高，学校对教师管理也趋于严格，民办高校可能出现教师队伍危机，从而影响了教育质量。又次，民办高校缺乏持续发展的制度基础，民办高校的投资者、举办者、办学者没有或没有完全分离，民办高校关于产权、营利性等问题依然还处于模糊状态。

综上所述，陕西地方政府在民办高等教育发展过程中的行为表现出较强的复杂性，它的行为体现出三重性，既有积极作为的一面——在很大程度上为民办高等教育的发展提供了动力，但又有消极作为的一面——又限制了民办高等教育的发展。与此同时，它还体现出难以作为的一面，面对民办高等教育发展中的一些棘手问题，它也无能为力。在这样一个三重性的政府作用中，陕西民办高等教育也就只能是“痛并发展着”。

第二节　地方政府行为三重性的原因与机制

陕西民办高等教育制度变迁案例的分析过程，实际上也就是一个“解剖麻雀”的过程。这个“麻雀”可能揭示了我国民办高等教育制度变迁所具有的一般共性。正如张五常所言：“世界上没有一个‘无法一般化’的实例。若是有的话，在逻辑上这实例是无法用理论解释的——这就变成了科学以外的事。”^[19]我们认为，在陕西民办高等教育制度变迁过程中，陕西地方政府行为表现出的三重性实际上已经成为我国地方政府行为的一个缩影，它不仅仅是陕西地方政府在民办高等教育制度变迁过程中表现出的个别行为，而且它也能够一般化到我国民办高等教育制度变迁过程中，具有普遍性的象征意义。之所以作出这样一个推论，就在于陕西地方政府行为三重性的原因与机制能够普遍化到中国各个地方政府中。本节的目的就在于试图展现这一普遍化的原因与机制。

陕西民办高等教育制度变迁的分析已经表明，我国民办高等教育制度变迁过程，不仅仅是中央政府权力的不断嵌入，而且地方政府权力也在不断嵌入，并且地方政府行为呈现出复杂化特征。面对来自基层和民间的第一行动集团的诱致性制度需求，中央政府与地方政府都有一个制度供给的责任。但是正如中央政府权力嵌入有自身利益诉求一样，地方政府权力嵌入同样也符合新制度经济学的普遍结论，即只有在制度创新的预期收益大于预期成本时，地方政府的新制度供给才有可能发生。

（一）“诺思悖论”与地方政府的利益诉求

地方政府作为一个政府实体，它也有自己的利益诉求。确切地说，这一利益诉求的一般化表述也就是“诺思悖论”中的租金最大化和社会产出最大化。诺思在建立他的制度变迁模型时认为，国家最基本的目标有两个：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，这能使统治者的租金最大化。二是在第一个目标框架下降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。因此，国家提供制度供给有两个目的，一是租金最大化，二是社会产出最大化。但上述两个目标并不完全一致。当两者产生冲突时，国家为了实现租金最大化可能会容忍无效率的制度安排的存在。换言之，政府介入制度创新的目的也有一个效益最大化的原则，追求社会福利不是政府的根本目的。^[20]这就是著名的“诺思悖论”。我们对中央政府行为的分析已经表明，中央政府的利益诉求受租金最大化和产出最大化的制约。那么我们也就没有理由假定，作为地方政府的政府实体，它就没有追求自身利益的冲动。“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。”^[21]所以杨瑞龙认为，“地方政府在实施制度创新时同样也会面临‘诺思悖论’”^[22]。但是相对于中央政府，地方政府在响应民办高等教育制度需求时，其利益诉求又存在不完全一致性。这种不完全一致性主要体现在地方政府组织成员的政治升迁、权力的稳定性以及灰色收入、地方政府精英的个人偏好等，如对民办高等教育的心理承认度以及政治风险偏好。换言之，由于地方政府的利益诉求与中央政府存在不完全一致性，因此，地方政府在响应民办高等教育制度需求时，只要条件许可也就有可能采取与中央政府不完全一致的行为选择。而这种条件的许可，依赖于两方面。首先，地方政府有一定的行为空间；其次，有潜在利润的出现。前者赋予了地方政府行为的能动性，后者赋予了地方政府行为可供选择的对象。

（二）科层机制与地方政府行为

在传统计划经济体制下，地方政府是以中央政府的派出机构和行政代理人身份出现的，地方政府没有独立的行为自主权。地方政府利益一定程度上是与中央政府利益捆绑在一起的，或者即使存在独立的地方利益，但由于高度集中的计划管理，地方利益也被压抑而无法释放。此时，中央与地方的关系维系完全依赖于垂直式的科层管理，中央具有高度权威。“在中央集权体制下，中央政府不直接与社会发生联系，而是通过地方政府的代理，来推行和贯彻国家意志。”^[23]但随着市场经济体制改革，地方政府权限逐渐扩大，地方政府不仅具有了较大的财权，而且具有了较大的事权。具体到高等教育管理体制上，中央政府积极推行办学体制、管理体制、投资体制、招生和就业体制及学校内部管理体制改革，扩大了省级地方政府发展高等教育的自主权和决策权。如1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大的步伐。”在此背景下，地方政府已经不能简单地定性为中央政府的派出机构和行政代理人，地方政府关于高等教育管理权力的合法性基础也发生了相应变化。更确切地说，较之以前，地方政府的权力合法性已经在更大程度上来源于地方人民的支持度和认可度，而这又依赖于地方政府的政绩表现。“经验观察表明，在中国现行的政治制度下，越来越出现一种倾向，表明地方政府官员的提升与当地的经济发展是成正比的。地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就增大。”^[24]同时，地方政府为了获得地方人民更多的支持和认可，可能较之于以前也更倾向于积极响应来自基层的诱致性制度需求。但是必须指出的是，地方政府的积极响应，始终受到科层机制的约束，地方政府官员的政治升迁最终还得通过科层机制来完成。所以根据新制度经济学的理论，只有在制度创新的预期收益大于预期成本时，地方政府才会对来自民间和基层的诱致性制度需求作出积极响应。也因此，我们很难作出这样一个结论，即地方政府官员为了提供诱致性制度供给会以自身的政治前程作赌注。无论如何，在科层机制作用下，地方政府的制度供给总是离不开中央政府政策建构的框架制约。

（三）市场机制与地方政府行为

改革开放以来，市场经济体制改革，不仅释放了中央政府权威，扩大了地方政府的权限，而且也相应解放了民间资本，扩大了基层民众和民间团体的活动范围。正是在这样一个背景下，我国民办高等教育第一行动集团才真正涌现。离开了这样一个制度背景，我们也就无法理解我国民办高等教育生成和发展的根本动力。陕西民办高等教育制度变迁案例也已经证明，正是这些来自基层和民间的民众和社会团体，在市场机制作用下，充当了第一行动集团。他们处在制度创新的最前沿，不断自下而上地提出新的制度需求，才有力地推动了民办高等教育的发展。也正是这些自下而上的制度需求，才使得地方政府在民办高等教育这一领域派生出相应的政府职能。因为以诱致性制度变迁为基本形式的民办高等教育，它迫切要求地方政府能够为其市场准入提供行政许可，同时，由于我国高等教育市场还远不成熟，地方政府也有必要对可能存在的市场失灵进行克服和纠正，从而尽可能维护地方政府形象，赢得人民的认可和肯定。再次，教育的意识形态性也要求地方政府不可能对民办高等教育的发展无动于衷。又次，地方政府受科层机制的约束，还承担着中央政府移交的政治职能，譬如，对民办高等教育质量进行监控、对非法办学进行制裁等。这一切都决定了地方政府行为的介入和干预是一种必然。恩格斯曾经指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”^[25]因此，民办高等教育的生成和发展，本身也就为地方政府创造了潜在利润，地方政府行为的介入也就成为实现这种利润的方式。与此同时，民办高等教育第一行动集团不断提出制度创新需求，也让地方政府在既有的制度框架下潜在的利润不断暴露。在政府的经济人假设下，如果地方政府没有相应的制度框架的约束，势必激发地方政府瓜分第一行动集团所追逐的潜在利润的冲动。

基于上述三点，我们可以解释我国民办高等教育制度变迁过程中地方政府行为三重性的原因与机制。

第一，核心制度的硬约束催生了地方政府的不作为。我们在中央政府的行为分析中已经论证，国家控制了民办高等教育学历文凭的发放权和认可权，中央政府对民办高等教育市场也采取了相对严格的管制，对民办高等教育机构的产权问题、营利性问题等都作了硬性的政策约束。而这些对于以市场作为根本动力的民办高等教育而言，实际上已经构成了核心性制度安排。在科层机制作用下，中央政府的刚性约束导致地方政府即使有向第一行动集团提供核心制度供给的冲动，也没有将这种冲动付诸实施的机会。因此，在高等教育管理权力下放的过程中，地方政府的作为是有限的。地方政府响应民办高等教育诱致性制度需求必须在中央政府的政策建构的框架下进行。虽然中央政府在改革过程中也下放了一些关键性制度供给的权力，譬如将发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府，但是至少目前还没有迹象表明，中央政府在教育领域不会收回这些权力。这也就决定了地方政府积极响应诱致性制度需求的能力是有限的。事实证明，陕西地方政府在这些核心制度安排的供给上也是无能为力的。不妨再给一个例证。学历文凭考试制度是非学历民办高等教育机构发展的一个制度依托，对于这些非学历教育机构而言，学历文凭考试制度无疑是核心性制度安排。但是2004年教育部宣布取消该制度。这不仅仅让那些非学历民办高等教育机构措手不及，而且让地方政府也无可奈何。“对此，浙江省成人教育与职业教育协会专修学院分会秘书长朱椿龄赶紧打电话询问省教育厅领导，当时领导还劝他：‘网上有的东西是假的，不要都信。’”^[26]显然，从新制度经济学的观点来看，在取消学历文凭考试的制度安排上，中央政府与地方政府有不同的利益诉求。地方政府更倾向于维持这一制度安排，从而为非学历民办高等教育机构提供制度激励，但是在中央政府宣布取消这一制度安排后，地方政府所能选择的就是配合中央政府做好取消学历文凭考试制度的善后工作。因此，中央政府关于核心制度的硬约束导致地方政府在核心制度供给上出现不作为的情况。

第二，外围制度的软约束为地方政府的消极作为和积极作为的产生提供了空间。出于利益共融性，地方政府可能会选择积极作为；出于租金最大化，地方政府可能会选择消极作为。在我国高等教育管理体制改革过程中，中央政府逐渐下放一些非核心的高等教育管理权限，这实际上给地方政府让出了较大的行为空间。那么，对于来自基层的源源不断的诱致性制度需求，地方政府在制度供给上也就具备了较大的自主选择权。我们将这些可供地方政府选择的制度称为外围制度。也正是基于此，中央政府对于这些外围制度的供给约束也就难以硬化。而且相对于地方政府，面对来自基层源源不断的民办高等教育诱致性制度需求，中央政府的信息不充分性更加明显。因此，中央政府也愿意地方政府掌握一定的自主权，软化外围制度的约束，从而保证地方政府能够根据具体的制度需求作出适切的反应。这样，外围制度的软约束也就成为一种必然。外围制度的软约束为地方政府的积极作为和消极作为的产生提供了空间。

首先，利益共融性催生了地方政府的积极作为。在我国民办高等教育生成和发展过程中，由于高等教育管理体制改革的深化，地方政府利益日趋相对独立化。地方政府在高等教育管理上已经不完全是中央政府的派出机构和行政代理人，而且也是具有了一定相对独立性的地方利益实体。地方高等教育发展的好坏也直接关系到地方政府组织成员的政治升迁与地方群众的认可与支持。在这个意义上，地方政府与地方基层群众及社会团体存在较大的利益共融性。这个利益共融性可以这样理解：如果某位理性地追求自身利益的个人或某个有相当凝聚力和纪律的组织能够获得一个社会所有产出品增长额中相对多的部分，并且同时会因该社会产出的减少而受到极大的损害，那么该人或组织便有一种共融利益。^[27]毋庸置疑，无论是中央政府还是地方政府与地方群众及社会团体都存在利益共融性，但是相对于中央政府，地方政府的利益共融性可能更为突出。因为中央政府往往更多是从国家利益、长远利益、全局利益来考虑，而地方政府出于政治绩效的考虑，更加着眼于地方利益、当前利益、局部利益。并且，地方政府与基层群众和社会团体的接触面更加宽泛，对自下而上的制度需求把握也更加逼真，信息也更加充分。这样，地方政府面对民办高等教育的诱致性制度需求时，就会以一种次级行动集团的身份参与到民办高等教育制度变迁过程中，推动民办高等教育的发展。这里所谓的次级行动集团，是相对于民办高等教育制度变迁的第一行动集团而言的，它们在诱致性制度变迁过程中，能够积极响应制度需求并提供制度供给，从而帮助第一行动集团获取潜在的利润。^[28]当陕西地方政府积极响应诱致性制度需求时，实际上也就是以次级行动集团的身份出现的。此时，陕西地方政府在其最大化的行动空间中通过默许、授权、扶持、规范、鼓励、监管、开绿灯、放松管制、打制度擦边球等一系列的方式，促进了民办高等教育的发展。也正是基于此考虑，有人在研究民办高等教育政策变迁的策略空间时，直接将地方政府与民办高校看成是“一体化行动者”或者“民办高校及其共谋者”。^[29]

其次，租金最大化催生了个别地方政府的消极作为。在外围制度软约束下，地方政府响应民办高等教育诱致性需求，实际上也就开始了一个利益博弈的过程。正如戴维斯、诺思所言，“如果法律赋予他们一些离散性的权力，它们可能会使初级行动团体的部分额外收入转化到他们手中”^[30]。在外围制度软约束下，中央政府缺乏相应的监督和约束，这也就决定了地方政府可能具备很多所谓的离散性权力。地方政府出于租金最大化，可能会借此为自身谋利益。而且民办高等教育的发展不仅仅涉及教育行政部门，还涉及劳动、民政、财政、税务、物价、人事、土地、金融等多个政府职能部门，牵扯到方方面面的利益。政府“从大的方面看表现为一个条条（即一个部门）的利益或一个块块（即一个地方）的利益，从小的方面看表现为每一个具体单位的利益”^[31]。这些多个地方政府职能部门极有可能运用离散性权力谋取部门利益，从而在制度供给上产生迟滞效应甚至在部门利益没有满足时拒绝制度供给。这个博弈过程实际上也就是第一行动集团与地方政府的讨价还价的过程。民办高等教育也正是在这一讨价还价过程中坎坷前行。这并不是没有事实根据的断语和推论，陕西民办高等教育制度变迁案例已经作了充分说明。再如四川一所民办大学的校长曾经数出了多达24个单位曾向他们搞过摊派，其中大多数是他们不敢得罪的权力部门，结果使“这个本来就营养不良的唐僧不堪重负”^[32]。所以，我们认为，并不能因为利益共融性就必然推导出地方政府在民办高等教育制度变迁过程中会始终充当次级行动集团。陕西民办高等教育制度变迁案例也已经证明，地方政府并不总是起到积极作用。因此，在外围制度软约束下，租金最大化催生了地方政府的消极作为。

综上所述，在我国民办高等教育制度变迁过程中，地方政府行为的三重性有其普遍性的原因与机制（图4-1）。外围制度的软约束催生了地方政府的积极作为和消极作为，而核心制度的硬约束则催生了地方政府的不作为。不过，这里的积极作为、消极作为以及不作为，只能是一种形式化的区分，在现实中，它们更多是捆绑在一起的，从而构成了地方政府复杂的行为表象。

图4-1　地方政府行为三重性的原因与机制

第三节　民办高等教育发展的制度空间

中央政府的政策建构与民办高等教育的制度需求并不完全耦合，并且一定时期内处于负相关状态，形成了我国民办高等教育生成和发展的制度环境。但是为什么也正是在这样一个制度环境中，民办高等教育却走出了一段从无到有、从小到大、从弱到强的发展轨迹？诸多研究已经表明，“影响民办高校发展的主要因素取决于地方政府提供的制度和政策环境，以及民办高校与当地政府、公办高校之间的互动关系”^[33]。尽管这一判断可能过于简单和表层化，但是它已经足够说明地方政府行为对于民办高等教育发展的关键作用。我们已经论证地方政府在民办高等教育制度变迁过程中行为复杂性的原因与机制，地方政府行为空间是有限的，并且在这有限的空间内地方政府还产生了消极作为。那么这就有了另一个问题：地方政府是如何在这有限的空间内曾经一度推动了民办高等教育的发展？或更确切地说，地方政府作用于民办高等教育的行为机制是什么？行为背后是制度，过程背后是结构。本节试图通过对地方政府权力运作的分析，以展现地方政府关于民办高等教育制度供给的行为机制。

民办高等教育发展的根本动力在于第一行动集团自发地捕捉利润。在市场经济体制改革过程中，民间基层和社会团体日趋打破单位制的身份约束，其活动空间也日趋扩大，自发逐利行为也相应增多。这些必然派生出源源不断的诱致性制度变迁动力。而这也正是民办高等教育诱致性制度变迁动力生发的根源所在。在自下而上的诱致性制度变迁过程中，地方政府首当其冲地成为制度需求的最先响应者。因为对于民办高等教育第一行动集团而言，地方政府通常是其制度创新最先需要攻克的壁垒；而且在政府科层结构中，地方政府承担上传下达的职能；再加上地方政府接近制度创新环境，是制度创新的当事人之一，对基层和民间群众与团体的动向及要求也有最直观的体察，故能够对诱致性制度需求作出快速响应。^[34]地方政府出于自身的利益诉求，对于民办高等教育自下而上的诱致性制度需求存在一种权力嵌入的冲动。根据新制度经济学原理，只有不合理的制度安排，没有不合理的个人行为和个人选择。地方政府行为作为地方政府的人格化，无论其积极作为、消极作为还是不作为，其指向都是其利益最大化。

首先，就地方政府的不作为而言。在中央政府政策建构下，由于核心制度供给的硬约束，地方政府即使有积极响应诱致性制度需求的冲动，但是鉴于科层机制的约束，地方政府也不敢作出大的变动。这就保证了中央政府对民办高等教育的控制和引导。在这个意义上，地方政府是中央政府的行政代理人，它保证了中央政府对自下而上制度变迁的“特殊的赋值过程”的顺利进行。由于产权等民办高等教育核心性的制度供给始终处于中央控制状态，因此，我们可以逻辑上得出一个推论——即使在那些民办高等教育已经取得了较大发展的地区，地方政府关于民办高等教育市场制度安排的建构也很难有大的作为。这是地方政府行为选择的一个制度环境，也是地方政府与民办高等教育第一行动集团博弈的前提。这将决定民办高等教育很难面对市场竞争的挑战，缺乏抗风险能力以及持久发展的潜力。所以包括陕西民办高等教育在内，从公办高等教育扩招以来，尤其是独立学院的兴起，全国民办高等教育都面临巨大的生源压力。“20世纪90年代初各地在民办教育大发展过程中创建起来的民办学校，大多在和名校办民校以及独立学院的竞争中败下阵来，‘硕果仅存’的几所学校被戏称为‘最后的守望者’。”^[35]所以，从地方政府的不作为视野中我们是不可能找到民办高等教育发展的原因。

其次，就地方政府的消极作为而言。地方政府的消极作为其实是个别地方政府在外围制度软约束条件下寻求部门或个人租金的一种设租行为。所谓设租是“指通过政府政策得到的对政府官员有利的活动，比如设置某项审批并在审批过程中获得利益”^[36]。在我国民办高等教育自下而上的诱致性制度变迁过程中，地方政府被赋予了一定的行为空间，地方政府对民办高等教育外围制度供给往往存在较大的自主权。个别地方政府出于部门租金最大化，在相应的程序制度缺失或不健全的情况下，往往会利用这一外围制度的供给权对民办高等教育第一行动集团的制度需求进行有意或无意的设租，如限制、拖延第一行动集团进入民办高等教育市场，在民办高等教育的税收、土地、水电等系列问题上制造制度壁垒，人为设置障碍。作为制度创新的第一行动集团为了突破这些制度壁垒，学理上存在两种方式，一是通过正式手段，如打官司、据理（即可能已经建立的程序制度）力争等；二是通过非正式手段，如走后门、找关系、建立私人交情，甚至支付租金等。但往往制度变迁第一行动集团更倾向于通过非正式手段来突破制度壁垒，只有在万不得已的时候，才有可能诉诸于正式手段。其结果通常是第一行动集团与个别地方政府官员通过讨价还价，在互惠互利的基础上达成了一致，这样，第一行动集团获得了制度创新所必需的制度供给，而个别地方政府的部门官员则分享到了制度创新所带来的部分额外收入。在最初阶段，这种关系往往只是一种以利益交换为取向的事本主义关系，但久而久之，这种事本主义关系可能也就带有一定的感情色彩，所谓“熟人好办事”，也就是这个道理。具有讽刺性的是，在这个意义上，民办高等教育制度变迁实际上是依赖于地方政府非正式手段，也即一种人格化的交易来获得发展空间的。正如有人指出的，“民办高校要把有效的利益要求转换为权威性的政策过程，倾向于利用和行政领导者的‘权威’并与之建立正式或非正式‘关系’，从而接触到政策系统中的策略空间。因此，与行政领导人建立非正式关系是民办高校接触策略空间并加以利用的主要方式。”^[37]

再次，就地方政府的积极作为而言。由于地方政府与民办高等教育第一行动集团存在利益共融性，因此，地方政府实际上充当了制度变迁次级行动集团，协助第一行动集团推进制度创新。在科层机制作用下，地方政府基于自身利益最大化，首先必然是在政策允许范围内，推动民办高等教育制度变迁。不过，前文已经指出，中央政府关于民办高等教育的支持和鼓励是一种政策承诺，在中央政府的政策建构框架内，民办高等教育发展的空间是受到限制的。但尽管如此，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验。有权力的人们一直遇到有限制的地方才休止”^[38]。因此，地方政府最大力度推动民办高等教育制度变迁的途径就是将中央所赋予的权力最大化到边际利润为零的地方，而能够实现权力最大化的最佳方式学理上也存在两个途径：一是事前求助，通过多渠道寻求中央政府的政策支持，获得制度创新的进入权；二是事后追认，通过政策变通，在中央政府不知情的情况下做了再说或先做不说。^[39]

所谓事前求助，即地方政府在响应第一行动集团时由于权力空间的有限性，对一些关键或核心的制度安排缺乏供给权。为了寻求合法的制度供给权，地方政府可能就会自下而上地寻求中央的支持。“地方政府作为纵向制度安排的行政代理人，既有动机也有能力为谋求有利于当地经济发展制度安排而与权力中心讨价还价。”地方政府事前求助的方式也有两种，“地方政府通过正式渠道（如会议、汇报、文件等）与非正式渠道（游说、找关系、走后门等）向权力中心传递反映本地利益的制度创新需求，并力图使这一需求转变为权力中心的正式制度供给方案，从而直接获得进入权”^[40]。因此，事前求助方式很大程度上能够推动民办高等教育的制度变迁。当然中央政府是否会响应地方政府的事前求助，根本上还是取决于中央政府政策过程的内输入。

所谓事后追认，即通过政策变通，利用政策空白，做了再说或者先做不说。巴泽尔认为，没有绝对的权力，规则总有变通的余地。^[41]虽然在科层机制下，地方政府受到中央政府的直接约束，但是地方政府可以通过对中央下发的政策文件进行最大限度的变通来达到推动制度变迁的目的。变通，既不是一种完全正式制度运作方式，也不是一种完全非正式的制度运作方式，而是介于正式制度与非正式制度之间的运作方式。在民办高等教育制度变迁过程中，地方政府通常采取的政策变通方式主要是利用政策空白或打政策擦边球。

第一，利用政策空白，做了再说。在放权让利的改革过程中，地方政府为了更大可能地“把政策用足”，不再是没有“红头文件”的事不做，而是“红头文件”没有规定的事都可以尝试做。“改革以来，许多地方政府领导经常地为他们自行制定的变通政策做这样的注释：中央没有明令禁止的就是可以做的。”^[42]事实上，由于民办高等教育的制度变迁的诱发是自下而上的，因此，对于一些民办高等教育非核心的制度供给，在制度变迁的初始阶段，中央政府通常也不可能有“红头文件”。所以，地方政府利用政策空白也就有了较大的政策发挥余地。针对可能存在利益共融性的制度创新领域，地方政府通常一开始都采用了默认、睁一只眼、闭一只眼的方式，先做再说。陕西民办高等教育发展过程中，地方政府的政策变通明显具有这样的特征。目前陕西几所在全国影响都比较大的民办高校，其前身其实都是以自考辅导班、文化补习等非学历教育办学形式发展起来的。而对这些教育机构的微观管理刚开始也不可能进入中央政府的政策建构之中。地方政府正是利用这些政策空白，采取了默认、私下许可的方式，先让其把架子搭起来，然后再谈教育质量。调查表明，陕西省“教育行政部门和民办高校在教育质量观上达成一致，在民办高校发展初期，以扩大规模为主，推动民办高校发展到足以维持自身发展和进一步提高的规模。在整个民办高等教育规模和学校的个体规模达到一定程度后，进一步推动民办高校教育教学质量的提高。”^[43]“先发展后规范”、“只戴帽子不放权”是其普遍的做法。

第二，打政策擦边球，先做不说。这也是地方政府在民办高等教育制度变迁过程中可能采取的方式之一。因为中央政府的政策文本通常是在宏观上作出一些粗线条的规定，这就给地方政府扩大了“不违法”的行为空间。地方政府可以尽量地使自己推行的制度安排与中央政策条文不发生冲突，从而推进民办高等教育制度变迁。类似“开口子”、“打开工作局面”等诸多政治词汇也是其表现之一。当然打擦边球这种方式“带有很大试探性，如果阻力过大，或上级追究，就暂时放弃或退回到原政策界定的范围内”^[44]。所以在总结西安民办高校成功之处时，陕西省官方提出了一个“汽车和刹车理论”。“汽车的四个轮子要同时前进，同样，民办高校的招生宣传、教学质量、就业保证和校园基本建设要同时进行；要放手让民办高校先自由发展，政府要等到出现‘弯路或速度太快’等关键时候才刹车，经常刹车和不必要的刹车会影响汽车的行驶速度。”^[45]再如，中央政府三令五申强调民办高等教育机构未经许可不可随意跨省招生，但是实际上我们民办高校隐匿性的跨省招生总是存在。这与个别地方政府政策执行力度不无关系。人人参与招生、人人会招生，这对于地方政府而言，已经是公开的秘密。譬如在陕西民办高等教育发展过程中，地方政府“对民办高校的招生区域范围不作限制，并为民办高校到全国各地招生创造条件，如提供办学资信证明，与其他省市进行招生协商等。”^[46]

显然，地方政府的消极作为与积极作为在一定程度上都推动了民办高等教育的制度变迁。正如前文指出的，地方政府行为的三重性只是一个形式化的区分，在现实中并不能作出非此即彼的界定。而且，很多时候，个别地方政府也会为了租金最大化的目的，通过政策变通的方式获得更多的制度供给权。一言以蔽之，地方政府正是通过人格化交易以及事前求助、事后追认的方式，推动了民办高等教育的发展。其结果就是中央政府权威的扩散化。所谓权威扩散化是指下级政府利用上级政府授予的权威去做并未授权它去做的事情。“权威，不论直接或间接的，经常能够扩展开来，取得超出最初授权范围的权力。”^[47]中央政府权威的扩散化归结为一点就是非正式权力的运作^[48]，因为除却不作为领域，地方政府在消极作为和积极作为领域所进行的活动并没有正式权力的认可，也即现行的政策法律框架并没有作出具体的规定^[49]。在这个范围内，地方政府有做与不做以及选择行为方式的自主权。因此，我们不妨将此称为“并非不合法”领域^[50]。在这个意义上，这个“并非不合法”领域也就构成了我国地方政府推进民办高等教育制度变迁的空间（见图4-2虚线所涵盖的范围）。

我们运用图4-2也就可以解释为什么在相同的制度环境下，更确切地说，在同一中央政府政策建构下，现实中各个地方政府在响应民办高等教育诱致性制度需求时，其行为表现出极大的差异性。有些地方政府积极推动了民办高等教育的发展，如前面提到的陕西地方政府，但也有些地方政府却没有作出大的变动，表现出不作为和消极作为的一面。因为对于地方政府而言，其促进民办高等教育发展的制度空间恰恰在于“并非不合法”领域。在这一领域内，中央政府权力尚未涉入，因此地方政府可以选择作为，也可以选择不作为。在作为的时候，地方政府既可以选择这种策略，也可以选择那种策略。这完全取决于地方政府的成本—收益分析（包括风险、意识形态偏好）。譬如有些思想保守的地方政府，不敢承担制度创新风险，“怕出事”^[51]，就有可能按部就班地等中央政策、指示，对民办高等教育施行严格的管制，强调高标准的市场准入，那么这就可能不利于该区域内民办高等教育的发展。而有些地方政府敢于吃螃蟹，富有冒险精神，敢于在“并非不合法”领域作出大的动作，积极响应民办高等教育诱致性制度需求，结果可能很大程度上就推进了民办高等教育的发展。调查显示，有些民办学校是在办学条件还不允许的情况下，一边建校、一边办学逐渐发展起来的。^[52]显然如果没有地方政府的默认，“做了再说”，它们也不可能进一步发展壮大。另据对我国某省的调查也显示，地方政府尤其是主要行政领导的偏好、意识形态对民办教育作用很大。用当地政府官员的话说，“从目前看，影响我省民办教育的主要障碍还是思想障碍。一些地方和部门领导，包括我们教育行政部门的不少同志对发展民办教育仍然缺乏足够认识。有的将民办教育与公办教育对立起来看待，担心会冲击公办教育，不冷不热，不扶不帮；有的心存疑虑和偏见，不敢支持，不愿支持。在实际工作中，积极鼓励，大力支持的方针未得到真正落实，顺其自然的多，而主动引导的少；加以限制的多，鼓励扶持的少；求稳有余，求发展不够”^[53]。再如，某省民办教育协会副会长曾经将该省相对落后的民办高等教育状况与陕西省较为繁荣的民办高等教育状况进行对比时说，由于该省严格执行教育部要求，在校名上实行严格管制，“刹车快，吃亏”！^[54]所以从政府行为角度分析不难看出，将民办高等教育的发展原因归结为地方政府提供了良好的政策环境，未免过于简单。事实上，恰恰是政策背后的结构才是问题的本质。

图4-2　民办高等教育发展的制度空间（地方政府层面）

因此，在地方政府层面，一方面，“并非不合法”领域为民办高等教育发展提供了较大的制度空间；但另一方面，这种“并非不合法”领域是否能够真正派生出民办高等教育的制度供给，也并不是一厢情愿地取决于民办高等教育第一行动集团的努力。在这里，地方政府的利益诉求成为一个关键。由于“并非不合法”领域以及“人格化交易”、“事前求助”、“事后追认”策略方式的存在，中国民办高等教育才有了发展的可能。但也正是由于这一领域及其相应的策略方式的存在，地方政府对民办高等教育的权力嵌入也就往往体现为非正式权力的运作，民办高等教育发展势必存在制度化不足的问题。这必将成为中国民办高等教育发展的又一个软肋。^[55]

第四节　地方政府行为与中央政府的政策建构

地方政府在“并非不合法”领域内的非正式权力的运作，根本原因在于中央政府赋予地方政府的合法性权力，而这一合法性权力又源于中央政府关于民办高等教育的政策建构。因此，中央政府的政策建构是地方政府非正式权力运作的背景。但地方政府非正式权力运作不仅具有技术层面的含义，而且具有政策变迁的含义。本研究认为，中央政府的政策建构既是地方政府非正式权力运作的前提，也是其运作的结果。

一、作为非正式权力运作前提的中央政府的政策建构

首先，地方政府“并非不合法”领域的合法性来源于中央政府的政策建构。中央政府的政策建构与民办高等教育诱致性制度需求的负相关始终是我国民办高等教育生成和发展的制度环境。中央政府通过内输入完成了民办高等教育政策过程的利益聚合与利益表达，其目的就在于保证中央政府对民办高等教育的控制和引导。在这一过程中，中央政府保持了核心制度供给的硬约束，同时又给予地方政府一定的自主权。其结果就是地方政府行为始终受到中央政府政策建构的制约，中央政府的政策建构规定了地方政府的行为边际，即地方政府不能触动中央政府对民办高等教育的控制和引导。而在这一行为边际内，中央政府的政策建构一来没有明确规定地方政府什么该做、什么不该做，往往只规定目标和精神，没有规定手段和途径；二来在技术层面上也很难先期地对地方政府如何响应诱致性制度需求作出细致的规定。这实际上也就产生出许多“并非不合法”的宽广领域。这为地方政府进行非正式权力的运作提供了广阔的空间。

其次，地方政府的非正式权力依托于中央政府政策建构所赋予的正式权力。地方政府的非正式权力不是凭空产生的，而是依托于组织结构中科层机制的作用。科层机制的重要作用就是保证中央自上而下的政策建构的实施。^[56]无论中央政府权力如何下放，在组织形式上地方政府始终是中央政府的派出机构和行政代理人。地方政府正是依赖于科层机制，依托于正式权力，通过权力运作方式的选择，也即前文所言的如人格化的交易、做了再说、先做不说等，从而派生出非正式的权力。这里的权力运作方式的选择，本质上也就是组织的策略选择。组织的策略选择不仅包括组织结构形式的建立，也包括组织对环境特征的处理，以及相关绩效标准的选择。将这一概念运用到我国地方政府行为分析中来，也就是地方政府策略选择首先是维持地方政府组织结构（如保证地方政府官员的行政级别），要这样做，就必然要实现中央政府的控制和引导；其次，地方政府寻找可能存在的新的方式实现自身的组织目的，如追求地方政绩、灰色收入等。因此，中央政府的政策建构为地方政府非正式权力提供了依托。一个例证就是1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大的步伐。”这里的大胆试验，实际上也就为地方政府的非正式权力的合法化提供了根基。

二、作为非正式权力运作结果的中央政府的政策建构

非正式权力的运作是以中央政府的政策建构为前提。在民办高等教育制度变迁过程中，无论从地方政府权力运作的空间还是权力运作的来源来看，中央政府的政策建构都是关键性的。但与此同时，中央政府的政策建构也是非正式权力运作的结果。

我们在中央政府行为的分析中已经指出，由于多元利益诉求及其行为约束机制，中央政府对民办高等教育的控制和引导也并不是一步到位，而是根据民办高等教育办学实践作出不断的变革和调整。因为整个经济体制改革在不断深化，高等教育资源短缺依然没有根本改观，来自基层和民间的诱致性制度创新需求总是源源不断地涌现，并派生出源源不断的制度变革动力以及产生一系列新的问题，所以中央政府政策建构与民办高等教育办学实践之间并不是完全耦合，体现为中央政府与民办高等教育办学实践的上下互动。正如前文所述，这种互动的命题过于简单。现在，当我们将地方政府纳入到分析框架中来，则又进一步发现这种互动过程背后的结构的复杂性，那就是地方政府面对源源不断的诱致性制度需求，通过非正式权力的运作产生了一系列的结果。对于中央政府而言，一个“未意图的扩展”在这里不期而遇。

所谓“未意图的扩展”就是指“整个事态的发展过程及其结果是介入这一过程的各方抱持自己的意图参与这一过程，却在每一个阶段上和最后得到了事先未曾预料和计划的结果”^[57]。地方政府基于自身利益最大化，试图在保证中央政府的政策建构得到实施的同时，不断进行非正式权力的运作，“大胆试验”、“做了再说”、“先做不说”。但是结果，民办高等教育办学实践在边际上总是不断突破中央政府最初的制度安排，民办高等教育向中央政府未意图的方向发展。在这种背景下，中央政府必然又重新进行新一轮的政策过程，重新进行利益聚合与利益表达，将可能跳出其控制和引导范围的民办高等教育再度纳入到其权力架构之下。由于地方政府总是存在相对独立的利益诉求和行为空间，从而也就总是存在非正式权力运作的冲动，因此，这也就导致“未意图的扩展”总是周而复始地进行。这样，中央政府的政策建构也就表现为周而复始的循环。在这个意义上，地方政府非正式权力就像一个楔子，深深扎入到中央政府与民办高等教育办学实践的互动过程中，既影响着民办高等教育的制度供给，又影响着中央政府的政策再建构。对此，本研究试图从两个方面作出说明。

首先，在民办高等教育制度变迁过程中，对于地方政府在“并非不合法”领域内个别的制度创新行为，中央政府通过观望、默认进而授权地方政府进行试点甚至全国推广，从而将部分“并非不合法”领域予以合法化。地方政府通过非正式权力运作，为民办高等教育第一行动集团制度创新提供了大量的制度资源，推动了民办高等教育的发展。如果地方政府的制度创新也契合中央政府的利益诉求，或者一开始，中央政府还没有充分把握是否符合自身的利益诉求，此时中央政府通常采取的措施是观望事态的发展，暂时默认地方政府行为，如果发现其行为不违背自身的利益诉求，则可能会授权地方政府试点，甚至以红头文件的方式要求在全国推广。本研究在中央政府行为分析中谈到的国有民办二级学院的政策演变，基本上就是这一思路。国有民办二级学院出现之初，中央政府既没有说不可行，也没有说可行，而是以观望的态度处理。当中央政府发现国有民办二级学院“其成功与否都不会影响全局，改革风险不大”时，于是就以授权的方式，对地方政府的制度创新予以肯定。这也就说明，地方政府的决定与行动先于中央的政策，地方政府许多制度创新行为，既没有前例可循，更没有红头文件作支持，通常都是地方政府在“并非不合法”领域中积极响应诱致性制度需求，“做了再说”或“先做不说”的结果。再如中央政府出台的很多民办高等教育政策，都是在地方政府政策出台之后作出来的。这方面的例子有很多，较早的是1984年北京地方政府出台的《北京市社会力量办学试行办法》，次年教育部批转，要求各地方政府照此办法实施；还有如1994年的《黑龙江社会力量办学条例》、1995年的《山西省社会力量办学管理条例》、1996年的《陕西省社会力量办学条例》等都是先于中央政府的《社会力量办学条例》出台。固然，我们不能据此认为如果地方政府没有出台这些政策法规，中央政府就不会出台相应的政策法规，但是我们可以认为，地方政府的政策法规出台，为中央政府的利益聚合与利益表达提供了依据，一定程度上克服了中央政府的信息不完全性。因为中央政府的政策建构并不是完全理性的产物，在技术上也有重新调整的需要。在这个时候，如果中央政府发现地方政府制度创新符合自身利益诉求，就会作出政策再建构，而对于一些棘手的政策问题，则往往会在边缘上对过去的政策进行重新概念化。如2002年通过的《民办教育促进法》以“合理回报”对1997年的《社会力量办学条例》中的“任何组织和个人不得以营利为目的举办教育机构”进行重新解读。中央政府的利益再聚合与再表达，实际上验证了一个“无名氏定理”，即“国王不会用暴力夺取那由自由激励出的财富和那已经给予的自由，因为‘失信于民’会使增加的财富归于消失。‘无名氏定理’据以成立的那个经济力量使国王自愿收敛自己的权力”^[58]。那么在这里，地方政府非正式权力的运作所激发出的利润也使得中央政府愿意部分收敛自己的权力，通过权力下放的方式将部分“并非不合法”领域合法化。

其次，中央政府通过对政策条文的明细化、法制化，提高其操作性和强制性，试图控制民办高等教育机构可能或已经出现的越轨行为。^[59]地方政府非正式权力运作一方面给民办高等教育提供了发展的可能，但另一方面，很多民办高校存有机会和侥幸心理，甚至与地方政府形成一种默契，从而导致民办高等教育机构越轨行为不断产生。当越轨行为成为一种普遍现象，或者个别事件在社会上引起较大的负面效应时，中央政府就有可能率先出台相关的政策法规进行管制。这方面的例子不胜枚举，尤其突出表现在对民办高等教育招生广告的规制上。据笔者不完全统计，中央政府出台的关于民办高等教育机构招生宣传规制的政策不下七部，而且都是老调重弹，强调招生有序化。最早的是1984年教育部、国家工商局发布的《关于刊登文化、教育、卫生广告的通知》，较迟的是2002年《教育部有关进一步做好民办高等教育机构招生工作的意见》，其中都指出对于乱发招生广告要严加管理。之所以出现这一现象，归其原因就在于个别地方政府的非正式权力运作，使得中央政府的政策输出效果并不是很理想。因此，这势必要求中央政府对民办高等教育的市场管制更加具体化和可操作性。对中央政府的政策文本分析不难发现，民办高等教育愈发展，中央政府对那些容易违规操作的政策在重新建构时也就愈具有操作性和强制性。如民办教育储备金问题。早在1994年国家教育委员会办公厅就发布了《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》，其中规定，“建立健全民办学校的审批制度，对不具备办学条件和没有稳定经费来源及以营利为目的的，不予批准。目前对于申请举办收取高额储备金的学校，暂不审批。”注意这里的“暂不审批”，即民办学校收取教育储备金是否合法，中央政府实际上没有明确表态，这就给地方政府的政策变通提供了空间。由于教育储备金的“妾身未分明”，从1994年以来，包括南洋教育集团在内的很多民办学校，都是依赖教育储备金形式发展起来的。不可否认，教育储备金曾经为我国民办教育的发展提供了重要的支持^[60]，但是一旦教育储备金在操作中出现了越轨行为，超越了中央政府所能认可的程度，譬如影响了执政者在人民中的形象，那么这些突发性事件就可能会对体制运作产生影响。所以，当教育储备金所引起的负面影响越来越大时，中央政府必然会通过政策重新建构，以增强地方政府操作性。于是这也就有了2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中的规定：“民办学校的举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校，不得向社会公开募集资金举办民办学校。”在这个意义上，中央政府与其说是为了管好民办高等教育，不如说是为了更好地让地方政府进行管理。所以有人说，民办高等教育政策与其说是“管理好”，还不如说是“好管理”^[61]。

显然，由于地方政府权力的嵌入，中央政府的政策建构与民办高等教育办学实践之间动态互动的过程更加复杂化。由于地方政府权力的非正式运作，加剧了中央政府的政策建构与民办高等教育办学实践之间的出入。为了进一步保证中央政府的控制和引导，势必引起中央政府新一轮的政策建构。因此，正如齐美尔所说：“相较于部分之间的真实互动，社会是第二位的，只是其结果。”^[62]在这个意义上，中央政府的政策建构实际上又是地方政府非正式权力运作的结果。

三、政府行为“黑箱”：一个框架性的描述

地方政府权力的嵌入，一方面既贯彻了中央政府的政策建构，另一方面又给中央政府的政策建构带来了“未意图的扩展”。前者因为地方政府是中央政府的派出机构和行政代理人，后者是因为地方政府已经具备相对独立的利益诉求和行为空间。因此，我国民办高等教育的生成和发展似乎总是表现为民办高等教育办学实践与中央政府政策建构不断互动的过程。但是正如诱致性制度需求只有通过中央政府的内输入才能对我国民办高等教育发展起实际作用一样，每当民办高等教育“未意图的扩展”超出中央政府的控制和引导，势必引起中央政府新一轮的政策建构。在这个意义上，中央政府的政策过程，已经不仅仅是响应来自基层和民间的第一行动集团的诱致性制度需求，而且也是对地方政府“并非不合法”领域以及非正式权力边界的重新界定。下面我们用图4-3来打开民办高等教育制度变迁过程中政府行为的“黑箱”。

如图4-3所示，地方政府横亘在中央政府与民办高等教育第一行动集团之间。在由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，由于科层机制和市场机制的作用，地方政府存在较大的行为自主空间和相对独立的利益诉求。地方政府实质上是“替代不完全的计划和不完全的市场”。“它之所以能承担这一职能是同其在这一阶段的特定利益相关的。地方政府承担这一重任有自身的内在动力。这种动力固然同中央政府要考核地方政府领导的政绩有关，但更为重要的是来自地方的压力。”^[63]在这一过程中，地方政府一方面受中央政府关于民办高等教育核心制度供给的硬约束，在民办高等教育产权、合理回报问题上，严格执行中央政府的政策，保证了中央政府意图的实现。由于此时地方政府不过是推行中央政府制度安排的一个执行机构，没有自主性，故我们将此时地方政府的行为界定为不作为。另一方面，中央政府在民办高等教育外围制度上的软约束，又给了地方政府极大的行为自主权，派生出“并非不合法”领域。在“并非不合法”领域内，地方政府出于利益共融性可能表现出积极作为；出于租金最大化，可能表现出消极作为。但无论地方政府选择怎样的行为策略，其结果，民办高等教育办学实践在边际上总是不断突破中央政府最初的制度安排，民办高等教育向着中央政府未意图的方向发展。在这种背景下，中央政府一方面需要对核心制度安排实施结果进行评估，另一方面试图对未意图的扩展进行控制和引导。这样，中央政府就需要通过反馈重新进行利益聚合与利益表达，而这也就意味着中央政府新一轮民办高等教育政策建构的启动。综上所述，地方政府在核心制度供给硬约束下，只能在外围制度软约束所赋予的“并非不合法”领域内，运用人格化交易、事前求助、事后追认等策略方式响应民办高等教育第一行动集团诱致性制度需求。其结果就是在边际上民办高等教育总是不断突破中央政府的政策建构，向着一个未意图的方向扩展。但是受中央政府政策偏好与利益诉求的影响，民办高等教育“未意图的扩展”总是被纳入中央政府新一轮的政策建构中。我们认为这也正是我国改革开放30余年来民办高等教育制度变迁过程中政府行为的真实写照。这再次印证了前文的结论，诱致性制度需求只能构成我国民办高等教育制度变迁的外在形式，而不能构成实质内容。同时，“并非不合法”领域也恰恰构成了改革开放以来我国民办高等教育发展的制度空间。

【注释】

[1]相关研究详见：张旺．我国民办高等教育发展的问题与困境［J］．山西师大学报（社会科学版），2006（3）：128-131；陈上仁．教育制度与政策层面的中国民办高等教育发展定位［J］．浙江树人大学学报，2006（1）：10-13；梁克荫．“陕西现象”与民办高等教育发展［J］．高等教育研究，2002（4）：38-40；李钟善．陕西民办高等教育发展的历史、现状与未来走向［J］．辽宁教育研究，2006（6）：42-44。这些研究多是强调政府的积极作用，对政府的分析也是以一种应然的形式出现的。

[2]张韦韦．陕西强力落实民办高等教育“新政”——陕西省教育厅副厅长郭立宏谈《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》［J］．教育与职业，2013（7）：78．

[3]详见：为了中国的“哈佛”［EB/OL］．http：//www．xfuedu．org/newssitehafuchuangban．html，2013-09-10。

[4]李钟善．陕西民办高等教育发展的历史、现状与未来走向［J］．辽宁教育研究，2006（6）：42．

[5]郝瑜，王冠．论陕西民办高等教育的缘起与发展［J］．陕西师范大学学报（社会科学版），2004（6）：11．

[6]丁剑．重振大唐雄风实现民族复兴［M］．西安：西京大学编印（未正式出版），2002：16．

[7]〔美〕曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑［M］．陈郁，郭宇峰，李崇新译．上海：上海人民出版社、上海三联书店，1995：1-5．

[8]〔美〕R．科斯，〔美〕A．阿尔钦，〔美〕D．诺思等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］．刘守英译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：272．

[9]王悦芳．民办高等教育中“陕西现象”的原因分析［J］．江苏高教，2006（5）：150．

[10]王如，王劲松．陕西民办高校迅速健康发展说明了什么？［N］．光明日报，2001-12-8（A03）．

[11]李维民．以贡献求发展是民办高校的生存之本——以陕西民办高等教育为例［J］．黄河科技大学学报，2012（1）：5．

[12]丁祖诒．中国民办高教是“三个代表”的重要实践［J］．中国民营科技与经济，2002（Z2）：46．

[13]薛耀瑄．与时俱进的陕西民办高等教育［J］．时代潮，2003（24）：52．

[14]郝瑜，王冠．论陕西民办高等教育的缘起与发展［J］．陕西师范大学学报（社会科学版），2004（6）：11．

[15]赵军．诱致性制度变迁中的政府行为——陕西民办高等教育现象分析［J］．高等工程教育研究，2007（6）：102．

[16]郭建如．我国民办高等教育发展的地域性与地方政府作用的分析［J］．黄河科技大学学报，2003（3）：86．

[17]这里给出一个地方政府随意行政的事例：西安翻译学院院长丁祖诒曾经回忆其办学历程时认为，其办学最困难的时期是在1995年。“最艰难的时候是十年前税务部门要收我们的营业税，差一点把我弄垮。那是1995年，地税局突然冻结了学校的账号，扣走了我们仅有的108000元，弄得我们水电费没法交，差点关门。1995年的时候学校规模才5000人。正好营业税条例上有这么一条：国家承认其学员学历的学校免征营业税。反过来，国家不承认其学员学历的学校和教育机构就不免征营业税。那我说自考不是国家承认学历吗？他说你没有发证权。那我说电大呢？电大的各个分部不也没有发证权吗？你怎么不收电大的税？！这个官司一直打到教育厅，一直打到省长那里，历时一年。最后省长表态了：都停下来，缓征税，缓退款。因为教育厅和省政府的支持，教育部和财政部的解释不一致造成的矛盾才被暂时搁置下来，好在现在解决了。”详见：张立勤．等待哈佛——中国十大民办大学校长访谈录［M］．北京：中国社会科学出版社，2004：15．

[18]梁克荫．“陕西现象”与民办高等教育发展［J］．高等教育研究，2002（4）：39-40．

[19]张五常．卖桔者言［M］．中国香港：信报有限公司，1998：236．

[20]〔美〕道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁［M］．陈郁，罗华平译．上海：上海人民出版社，1997：21-26．

[21]〔德〕马克斯·韦伯．经济与社会（上）［M］．林荣远译．北京：商务印书馆，1997：610．

[22]杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为［J］．经济研究，1998（1）：45．

[23]赵成根．中国经济体制转型中地方政府角色转换和中央地方关系的发展趋向［A］．王浦劬，徐湘林．经济体制转型中的政府作用［M］．北京：新华出版社，2000：336．

[24]赵成根．中国经济体制转型中地方政府角色转换和中央地方关系的发展趋向［A］．王浦劬，徐湘林．经济体制转型中的政府作用［M］．北京：新华出版社，2000：330．

[25]转引自：谢庆奎．当代中国政府［M］．沈阳：辽宁人民出版社，1991：10-11．

[26]刘万永．32所浙江民办学校联名质疑“取消学历文凭考试”民办高校无奈接受现实［N］．中国青年报，2004-8-30（2）．

[27]张宇燕．国家放松管制的博弈［M］．上海：上海人民出版社，1997：166．

[28]本研究这里的界定参照了L．E．戴维斯和D．C．诺思关于次级行动团体的界定。戴维斯、诺思认为，次级行动团体，也是一个决策单位，是用于帮助初级行动团体获取收入所进行的一些制度变迁。并且，他们认为，在事情的正常进程中，次级行动团体可能不会使创新的收入有任何增长，但是如果法律赋予他们一些离散性的权力，它们可能会使初级行动团体的部分额外收入转化到他们手中。详见：〔美〕R．科斯，〔美〕A．阿尔钦，〔美〕D．诺思等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］．刘守英译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：272．

[29]在林小英的博士学位论文《民办高等教育政策变迁的策略空间》及其所撰的《中国教育政策过程中的策略空间——一个对政策变迁的解释性框架》论文中，林指出，随着地方政府利益相对独立化，地方政府很容易与当地的民办高校形成共谋关系，相互合作采取策略行为，作为一体化的行动者，站在与作为决策者的中央政府相对的政策对象一方。因此，林小英认为，民办高校与地方政府教育行政部门可以统称为“民办高校及其共谋者”。

[30]〔美〕R．科斯，〔美〕A．阿尔钦，〔美〕D．诺思等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］．刘守英译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：272．

[31]李国友．政府自身特殊利益问题初探［J］．社会主义研究，1999（5）：55．

[32]考虑到隐私，此处隐去资料来源。

[33]郭建如，马林霞．民办高校地域发展困境分析及建议［J］．北京教育（高教版），2004（5）：55．

[34]当然，不可否认，有时民间和基层的制度需求也可能最先为中央政府所响应。但是，我们认为，这只能是个案，而不具有普遍性。

[35]赵锋，沈祖芸．专家认为民办教育转型阶段提前到来［N］．中国教育报，2006-7-14（7）．

[36]陈宪．评中间过程利益集团与深化行政体制改革［J］．探索与争鸣，2005（12）：15．

[37]林小英．民办高等教育政策变迁中的策略空间［J］．高等教育研究，2005（6）：73．

[38]〔法〕孟德斯鸠．论法的精神［M］．许明龙译．北京：商务印书馆，1982：154．

[39]本研究这里的观点得益于杨瑞龙所撰论文：我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为（载于《经济研究》，1998年第1期）。

[40]杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为［J］．经济研究，1998（1）：45．

[41]Barzel，Y．“Property rights and the Evolution of the state”，Discussion Paper Series，No．127，School of Economics，University of Hong Kong，1992．

[42]孙立平．实践社会学与市场转型过程分析［J］．中国社会科学，2002（5）：90．

[43]闫彦斌．陕西省民办高等教育考察报告［J］．教育快报，2005（12）：2．

[44]孙立平．实践社会学与市场转型过程分析［J］．中国社会科学，2002（5）：90．

[45]赖铮．西安民办万人高校考察报告［J］．中美教育评论，2004（1）：44．

[46]闫彦斌．陕西省民办高等教育考察报告［J］．教育快报，2005（12）：2．

[47]〔美〕查尔斯·林德布洛姆．政治与市场：世界的政治——经济制度［J］．王逸舟译．上海：上海三联书店，1992：29．

[48]罗伯特·A·达尔认为“权力概念是政治分析的中心”。（详见：〔美〕罗伯特· A·达尔．现代政治分析［M］．王沪宁，陈峰译．上海：上海译文出版社，1987：31．）一般认为，权力可以分为正式权力和非正式权力。但是对于非正式权力的概念化是一个难题。有人认为，“非正式权力主要是起源于正式政治组织内部的非正式组织中，由非正式组织成员在法定的权力体制外赋予其领导人、并在具体的行为过程中予以接受和服从的政治权力，此外，也包括正式权力主体以非正式的权力行使方式表现出来的政治权力——这一部分权力，往往为研究非正式权力的众多学者所忽视。”（详见：何小青，江美塘．“正式权力”与“非正式权力”——对政治权力的一项基础性研究［J］．学术论坛，2001 （5）：38．）本研究试图将非正式权力界定为正式权力的边际。我们认为，非正式权力依赖于正式权力，但又不同于正式权力。在权力使用方式上，本研究将其理解为人格化交易和事前求助、事后追认。

[49]在传统计划经济体制下，地方政府通常都是依照中央政府的计划指令行事，政策法律没有规定的领域，地方政府是不敢轻易作出富有主见的创新性的行为选择的。然而“假如没有规定的就不能越雷池一步，制度创新就根本无从谈起，这是所有谈到制度创新问题的最基本条件，如果现行法律没有的，就都作为违法行为来判别，那么，这一评判改革利弊的框架会窒息所有的创新者。”（引自：康宁．中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新［M］．北京：教育科学出版社，2005：28．）事实上，在我国经济体制改革过程中，由于意识形态的解禁以及权力的下放，地方政府已经不再是不敢越雷池一步，而是在雷池中具有了不断的试错权或者说是行为自主权。

[50]“并非不合法”是借用大卫·斯塔克、维克多·尼在对社会主义经济体制改革中的基层主体如工人、农民的活动分析时所采用的概念。他们认为，国家和社会的边界不仅仅是由政策制定者重建的，而是由那些并非官员和农民、手工业工人和其他受雇佣者的行动所重塑的。因为工人和农民不等政府通过新的法规就已冒险投入到农业、建筑业和修造业的行动之中。由于如此之多的人都这样做，所以他们就进一步拓展了“并非不合法”的宽广领域，迫使国家容许那些曾经不合法而现在仍然未获合法化的活动。（详见：Toward an Institutional Analysis of State Socialism，by David Start and Victor Nee，Chapter One of Remaking the Economic Institutions of Socialism：China and Eastern Europe［C］．Edited by Victor Nee and David Stark，with Mark Selden．Stanford U-niversity Press．1989．）

[51]张博树、王桂兰在与北京“社会力量办学”业内人士访谈时发现，北京地方政府有些主管基层工作的官员非常敬业，但也有些官员却十分冷淡，对北京发展民办教育并不热心。有人甚至讲“北京没必要搞民办大学，它们干的事情公立学校都能干！”张博树、王桂兰认为，“说穿了，这些官员的心态是不要出事，而不是发展事业。”详见：张博树、王桂兰与“北京社会力量办学”业内人士访谈手记（2000年12月）。

[52]考虑隐私，此处隐去资料来源。

[53]考虑隐私，此处隐去资料来源。

[54]考虑隐私，此处隐去资料来源。

[55]本研究这里的结论在第六章还作进一步分析。这里给出这样一个判断，偏重于理论分析，但也不是没有事实根据。譬如，非正式权力运作，一个典型的例子就是领导重视与否。这一非正式权力运作的重要性，在民办高等教育调研中已经得到证实。“‘领导高度重视’，无论是政府的总结材料，或者访谈政府官员，还是访谈民办学校办学者，这都是被用到的频率很高的一个词。背后的情况是：一方面，政府认识到了发展民办学校的必要性，政府领导开始扶持民办学校的发展；另一方面，‘领导高度重视’与政府的扶持政策是有区别的，即使有了相关的扶持政策，在各个政府部门的干预下，民办学校的许多实际问题还是很难解决，必须要领导出面，或者讲话，或者题词，这个实际问题就好解决；第三方面，政府领导的精力和时间有限，能够用到民办学校方面的精力和时间更加有限，因而必然对于不同的民办学校有所偏重，比如李厅长视察某中学，当场拍板，三阳中学可以面向全省招生，三阳的招生问题解决了。一些没有重要领导视察的民办中学，即使有了政策文件，还是不能够面向全市或者全省招生。”（作者注：这里涉及的人物及学校均为化名。）

[56]诺思认为，制度的实施机制是制度的重要组成部分。以往的研究中，制度的实施通常没有被纳入到研究框架中来，制度的实施是既定的，可以不作考虑。但是现实中，大量的规章制度都存在，却由于没有付诸实施，导致制度形同虚设。诺思在分析第三世界国家发展的时候认为，制度实施机制和能力的不足，是第三世界国家发展不足的主要原因。（详见：〔美〕道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效［M］．刘守英译．上海：上海三联书店，1994：75．）本研究认为，中央政府的政策建构同样也存在一个实施机制的问题。

[57]邓正来．市民社会与国家知识治理制度的重构——民间传播机制的生长与作用［J］．开放时代，2000（3）：14．

[58]汪丁丁．制度创新的一般理论［A］．汪丁丁．经济发展与制度创新［M］．上海：上海人民出版社，1995：11．

[59]“越轨”是现代社会学中一个非常重要的术语。杰克·D·道格拉斯认为，“越轨是一种难以定义的观念”。过去，越轨行为通常被界定为不道德或违法的行动，“现在，越轨这一术语几乎完全替代了其他说法”。由于越轨总是涉及群体的价值判断，所以，杰克·D·道格拉斯试图将越轨定义为，“某一社会群体的成员判定是违反其准则或价值观念的任何思想、感受或行动。”（详见：〔美〕杰克·D·道格拉斯．越轨社会学概论［M］．张宁，朱欣民译．石家庄：河北人民出版社，1987：11-12．）由于本研究从新制度经济学角度出发来研究政府行为，利益诉求、价值取向都是行为人重要的行为依据。因此，在这个意义上，中央政府关于越轨行为的判断同样也就带有重要的价值立场。

[60]所谓教育储备金是指民办学校在学生入学时，向学生收取高额费用，在学生离校时再全额返还，学生就学期间不再收取学杂费等。教育储备金是广东英豪学校在1993年首创。之后广东利用这一做法在五年之内办起了40多所规模较大的民办学校。

[61]柯佑祥．民办高等教育的发展研究［J］．江苏高教，1999（5）：38．

[62]Frisby，D．Fragments of Modernity［M］．Cambridge：Polity Press，1985：54．

[63]洪银兴，曹勇．经济体制转轨时期的地方政府功能［J］．经济研究，1996（3）：25．