公共体育场馆市场化改革思路

5.2.4　公共体育场馆市场化改革思路

1．改革事业单位管理体制，实行所有权和经营权分离，实行企业化经营管理

在事业单位管理体制下，公共体育场馆管理活动基本上是政府行为的延伸，基本工作方式主要是按政府或上级文件而不是按照市场规律办事，这使得公共体育场馆缺乏追求经济效率的动力和经营管理的能力。一方面，形成了对政府管理部门的依赖，“等、靠、要”的思想十分普遍；另一方面，体育场馆缺乏经营自主权，最突出的是缺乏事权、资金支配权、经营决策权和利益分配权，严重束缚了经营管理者。场馆与上级主管部门之间权责不明、职能不清、利益不分，导致市场竞争乏力，管理效率和经营效益低下。因此，转变公共体育场馆的事业单位性质，将其改制为符合现代企业制度、产权明晰的企业或企业集团，是公共体育场馆管理体制改革的重要内容。

公共体育场馆的事业单位企业化改革，应根据体育事业发展的基本要求和国家事业单位改革的精神，在清产核资、明确产权、摸清家底的基础上，按照分类指导、区别对待的原则进行。（1）部分置换。对地处黄金口岸，而又在承担运动竞赛和全民健身任务方面所占比重不大的体育场馆，可通过资产置换或转让，也可按实际净资产进行拍卖，资产置换和拍卖筹集的经费作为专项费用以支持体育事业的发展。（2）部分转制。对有经营价值和潜力的体育场馆，实行本行业内部的单位整合或跨行业合并，将事业单位转制为企业。具体方式可以先统一成立管理公司或相应的经济实体，在资产关系明确的基础上，管理公司采用委托经营的方式将场馆委托给体育协会或其他有经验的经营者经营管理，待条件成熟时，向股份制体育企业转变。（3）部分维持。对暂不具备条件及部分一般性公共体育场所，以其分散的布局和较低的投入成本，后期进行维修费用也不高，可暂时维持现行管理方式加强内部管理，提高工作效益。也可采用其他合适的方式，如政府拨款或利用体育彩票公益金专项资金进行委托管理、划归社区管理或居民小区实行物业管理。⁽⁶⁾

2．改变政府投资为主的财政投入模式，面向市场，吸引民间资金，建立多元化的投融资制度

长期以来，我国体育场馆采用较为单一的财政投入模式。由于投资决策者是政府官员，在决策中没有成本压力和追求利润的动机，受任期和升迁的影响，容易出现行为的短期化，在体育场馆建设中盲目攀比，搞政绩工程，导致投资决策失误、投资效率低下。同时，随着越来越多的体育场馆投入建设，资金压力也日益加大。民间资金的引入，为解决上述问题提供了一个良好的渠道。资料表明，我国民间资金已超过11万亿，但其投资总额不足总量的20％。若能激活民间资金，使其投资于体育场馆建设，将有助于改变长期以来我国体育场馆建设由财政投入的单一模式，缓解我国体育场馆建设的资金缺口问题，减轻沉重的财政负担。同时，由于民间资金产权明晰、追求经济效益的内在动力强，经营机制灵活，引入民间资金，还有利于提高体育场馆的投资效率、服务水平和管理水平。

随着经济体制改革的深入，我国投融资体制的市场取向逐渐明晰，2004年，国务院颁发了《国务院关于投资体制改革的决定》指出要放宽民间资本的投资领域，允许民间资本进入法律未禁入的城市基础设施、公用事业及其他行业和领域。2005年，国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中规定，允许非公有资本进入共用事业和基础设施领域。《2001～2010年体育改革与发展纲要》中明确指出，国家鼓励社会及个人投资兴建体育设施，并在土地使用、资金贷款等方面给予优惠政策。这些政策法规的出台，为民间资金投资体育场馆扫除了准入障碍，提供了制度保障。同时，随者我国经济发展，人民收入水平的提高，体育消费意识不断增强，体育消费能力不断提高，为民间资金投资体育场馆奠定了良好的市场基础。可见，引入民间资金投资我国体育场馆已经具备了制度和市场方面的可行性。

然而，长期以来，体育场馆一直被视为公共产品，应由政府投资建设以体现公益性的观念，以及相关制度法规的不健全和不完善，使民间资金投资体育场馆设施仍然面临重重障碍。应创新观念，采取积极有效的措施，提高民间资金投资体育场馆的积极性。⁽⁷⁾

创新观念，确立民间资本的投资主体地位。前面的分析告诉我们，体育场馆设施具有准公共产品属性和可经营性，有一定的收费机制和资金流入，这种收费机制和资金流入正对应了民间资本的价值补偿要求，是民间资本投资的重要理由。（1）政府部门应重新审视体育场馆设施的产品属性，正视其可经营性的一面，确立民间资本的投资主体地位，引入民间资本，提高经营效益。（2）权益保障，完善民间资本投资体育场馆设施的法规制度。民间资本投资首先要求安全性，这是民间资本投资的前提。而健全的法律制度是民间资本投资安全性的重要保障。任何行政文件和大量的指导原则都代替不了细致的、可操作的专门的法律条文。发达国家和地区，都曾颁发过大量的针对民间投资的市场准入法规。我国应尽早完善民间资本投资体育场馆设施建设的相关法规制度，使其更具有系统性和可操作性，以法律来规范政府和民营投资企业之间的权利和义务，是民间资本能“依法投资”，实现民间投资权益的真正保障。（3）强化服务和监管，转变政府体育管理职能。引入民间资本进行体育场馆设施建设运营，并不意味着政府的退出，而是角色的转换。政府应转变体育管理职能，弱化直接管理，强化服务和监管，为民间资本投资体育场馆设施创设良好环境：第一，简化审批程序。改革繁杂冗长的多部门、多环节的审批程序，建立“一站式”服务，使相关手续的办理更加快捷、高效。第二，强化服务，通过多种方式直接或间接向民间资本提供投资信息咨询、可行性研究、技术、法律、财会、市场信息、融资协调等服务。可考虑成立相应的投资服务机构或鼓励行业组织和中介机构发挥服务职能。第三，规划指导。避免体育场馆设施建设的盲目性，促进体育场馆设施的可持续发展。（4）政策扶持，承诺和保证，建立体育场馆设施的盈利机制和风险应对机制。“追逐利润”是资本的天性，“风险规避”是资本的本能，民间资本投资体育场馆设施，最为关注的就是盈利和风险两大问题。政府应制定各种优惠政策，提高体育场馆设施的盈利性，降低体育场馆设施的投资风险。世界上很多国家对体育场馆的建设和经营给予优惠政策。如莫斯科市政府为促进体育运动的发展，免除市属体育设施的利润税和土地使用税，意大利则成立了专门以资助体育场馆为主，进行体育投资的专业银行，称为“体育信贷所”。多数国家对体育场馆在土地审批，税收、融资等方面均制定优惠政策。⁽⁸⁾借鉴国外经验，可采取如下措施：第一，税费优惠。即对体育场馆的民间投资者，经营期在一定年限以上，经有关部门批准，自获利年度起，返还全部或部分企业所得税。另外，体育场馆设施建设过程中，会涉及拆迁管理费、城市规划管理费、占道费等大量费用，可考虑免交或减半，切实减轻民间投资者的负担。第二，土地补偿。在符合城市规划和土地供应总量的前提下，对体育场馆建设用地，无偿或以优惠价格出让。第三，针对具体项目的承诺和保证，包括非竞争性保证、商业自由保证、行政许可保证、政治风险补偿保证、土地、原材料、后勤设施介入或互联互通保证等。（5）公私合作，优势互补，探索多种形式的民间资本投资模式。体育场馆设施是准公共产品，兼具公共产品和私人产品的部分属性，单纯的政府投资和私人投资容易造成政府失灵或市场失灵，通过公私合作，有利于发挥各自优势，保证体育场馆设施社会效益和经济效益双丰收，实现政府部门和民营企业的双赢。公司合作伙伴关系有服务协议、运营和维护协议、LBO（租赁—建设—运营）、BBO（购买—建设—运营）、TOT（转让—运营—转让）、BTO（建设—转移—运营）、BOT（购买—运营—转移）、BOO（建设—拥有—运营）等多种模式可供选择。应根据体育场馆设施的类型、融资和经营难度、建设形式、投资各方的期望目标等因素，选择适当的合作关系。比如已经建成的体育场馆设施适合采用TOT模式，而新建体育场馆设施则可运用BOT和PPP模式（Public-Private-Partnership，公共部门与私人企业合作模式），若考虑加强政府的控制权，则PPP模式较为适合。⁽⁹⁾如我国国家体育场建设即采用了PPP模式。