电力体制与市场化改革

3.2.3　电力体制与市场化改革

1980年代以来，传统的电力产业模式——发电、输电、配电、售电各环节统一运行和管理——面临严峻挑战，电力产业改革的潮流席卷全球。世界各国都结合本国实际，制定了符合本国国情和在国际市场上战略定位的改革目标，并采取了不同的步骤与措施。但各国改革的主要思路都是实行私有化和构建竞争性电力市场，也就是说，将具有自然垄断性的输配电环节与具有竞争性的发电、售电环节分拆，各自成为独立的经营实体，实行相互选择，形成有序竞争；让市场决定价格，政府定价只限于输配环节；在发展市场调节功能的同时强化监管，但监管的范围逐步缩小。

从电力市场结构角度看，存在四种可选择模式：垄断、单一买方、批发竞争和零售竞争。从各国的实际改革措施来看，所有国家改革的起点都是单一买方模式，而改革的目标则是批发竞争或零售竞争或者是两者的混合。英国和美国PJM选择的是两者的混合，而阿根廷和美国加州更倾向于零售竞争。

英国从1990年开始改革，主要目标是私有化、引入竞争和降低电价。英国将国有电力局分解成12个地区配电公司、3家发电公司和一家高压输电公司；开放发电市场，输配电环节继续实行垄断经营。美国从1978年开始改革，目标是放松管制、引入竞争、打破垄断、降低电价。大企业用户是改革的推动力。联邦能源委员会提出厂网分开、发电引入竞争机制的要求，具体方案由各州结合实际情况自行确定。改革模式多样化，既有PJM电网的成功经验，也有加州失败的教训。

一、我国电力体制与市场化改革进程

尽管各国电力改革进程与最终目标大体相同，但由于国情不同，电力产业的生产经营模式也不同。因此，我国不能照搬别国经验，必须从我国实际出发，稳步推进电力改革。

我国电力产业是工业部门中体制变化最频繁、最复杂的一个部门，也是受计划经济影响最深的产业之一。从建国初到现在，电力产业管理体制经历了政企合一、政企分开到向市场化管理转变的过程。这一过程大体上可分为三个阶段：

第一阶段：从1949—1978年，电力产业实行政企合一的行政化管理体制。

第二阶段：从1979—1996年，电力产业对政企分开、市场化管理体制进行了大量探索，取得了一定经验。特别是，1985年作为一个分水岭，当时政府出台政策鼓励集资办电，发电市场开始引入竞争。

第三阶段：从1996年至今，电力产业逐步实施政企分开，并向市场化管理体制进行过渡。

本节主要讨论第三阶段的电力改革进程与方案。2002年3月，国务院正式批准了《电力体制改革方案》。该方案提出的我国电力体制改革的基本方针是：厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争。其总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监督下的政企分开、公平竞争、健康发展的电力市场体系。具体到“十五”期间，电力体制改革的主要任务是：实施厂网分开，重组发电和电网企业；实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制；制定发电排放的环境折价标准，形成激励清洁能源发展的新机制；开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局；继续推进农村电力管理体制改革。

改革后，将国家电力公司管理的资产按照发电和电网类业务进行划分，成立了2个电网公司（国家电网公司和中国南方电网有限责任公司）、5个发电公司（中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司）和4个辅业集团公司（中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国葛洲坝集团公司）。国务院还设立了国家电力监管委员会，行使对电力产业的监管职能。另外，中国电力企业联合会则被国务院作为电力产业改革的试点，充实和完善行业管理与服务职能。

二、我国现行电力监管模式及监管内容

国家电力监管委员会（以下简称“电监会”）的成立标志着我国电力管理体制改革真正实现了政企分开以及电力监管模式与国际接轨。电监会按照垂直管理体系，向区域电网公司的电力交易中心派驻代表机构。原属国家经贸委的电力日常管理和行政执法职能、国家计委的价格监督监察职能、财政部的电力企业监督监察职能以及原国家电力公司的投资初审和价格调整建议职能都划转给电监会。电监会还归口管理“中国电力企业联合会”和“中国电力报社”。

电监会的职能共有11个方面：（1）归口管理全国电力监管工作，对国家电力监管委员会的派出机构实行垂直领导；（2）制定电力监管规章、规范和电力市场运行规则，研究并提出电力监管法律法规的立法或修改建议；（3）参与国家电力发展规划的制定，研究并审定电力市场运营模式、区域电力市场的电力调度交易机构设置方案；（4）监管电力市场运行，规范电力市场秩序，维护公平竞争；（5）监管输电、供电和非竞争性发电业务；（6）监管电力安全、技术、定额和质量标准；（7）颁发和管理电力业务许可证，监管市场准入和退出，监管环保政策执行；（8）向政府价格主管部门提出调整各类电价的建议，监督检查各类电价，监管各项辅助服务收费标准；（9）依法对电力市场、电力企业的违法违规行为进行调查，处理电力市场纠纷；（10）负责监督电力普遍服务政策的实施，负责电力市场统计和信息发布；（11）按照国务院部署，组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议^[12]。

电监会内设机构9个部门、外派6个监管局，另有5个直属事业单位、1—2个专家委员会和法人社团——中国电力企业联合会（见图3.1）^[13]。

图3.1　电监会部分内部机构设置

我国电力监管模式将采取国家集中监管和地方监管相结合的模式，国家级监管的主要职责是拟定全国统一的监管原则，统一监管规章制度，并对全国电力监管工作进行规划、部署和督导，制订电力许可证范本和管理办法，监督跨省、跨大区的输电业务。电监会向各区域电网（东北、华北、华东、西北、华中、南方）派出电力监管分支机构，根据国家监管机构的授权，管制大区、跨省的输电业务，协调处理大区内跨省事项。省级监管机构由省政府负责，监管省内电力交易，管制省内配电业务和供电业务，协调处理省内跨市县事项。省级监管机构可根据本省（自治区、直辖市）需要，决定是否下设县监管机构。

中国电力企业联合会（以下简称“中电联”）由电监会主管，从1998年起转变为全国性社团法人，主要为全国电力企业服务。中电联实行单位会员制，现有会员1276家，有理事单位188家、常务理事单位32家。另设火力发电等9个专业分会和9个非常设专业委员会。全国已成立的27个省级行业协会是中电联的理事单位，基本形成了功能齐全、覆盖全行业的服务网络。中电联的最高权力机构是全国会员代表大会，每届五年。在全国会员代表大会闭会期间，理事会是执行机构，领导中电联开展日常工作，对全国会员代表大会负责。中电联常设办事机构有“六部七中心”共13个部门，主要承担行业信息统计、环保和资源节约、企业年会、行业调研、标准化管理、可靠性管理、电力建设定额管理、职业技能鉴定、行业教育培训、科技服务、民间国际交流以及专业性服务等项工作。

在电力产业，政府对发电企业进入规制以及对电网企业的价格规制是两项重点。在发电企业进入规制方面，政府一直采用以审批制为特征的投资管理体制，审批过程包括提交项目申请报告、提交项目建议书和可行性研究报告、提交开工报告三个步骤。因此，电力投资的多少不是由市场供需关系决定的，而是由政府部门决定。如果政府对电力需求预测失误，必然会导致供需不平衡现象，近几年发生的电力短缺部分原因就在于此。

2004年7月国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》，对电力产业的投资管理由审批制改为核准制，在体制上前进了一大步。但在执行过程中，核准的时间效率依然很差，并且依然没有解决省级政府违规审批的问题。这是由于核准权下放到地方政府后，在电力短缺的情况下，省级政府出于地方经济利益考虑审批了大量电力建设项目，有可能会造成资源的极大浪费。因此，政府的进入规制重点应该放在维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局以及保障公共利益等方面。

在价格规制方面，我国对输配电价格实行上限规制，形式为RPI－X，其中PRI和X根据不同时期的通货膨胀率和生产率来调整，输电的价格要能够补偿输电网的投资和维护成本，但不包括买卖双方为达成电力交易而发生的成本。近年来，我国输电资产投资虽然显著增加，但其比重仍然较低。根据国外发达国家的经验，输配电资产通常大于发电资产，比例一般为60∶40。到2002年底，我国这一比例为35∶65。因此，对输配电价格实行激励性规制仍很重要，以鼓励输电资产投资，避免电网资产投资不足对电力供需平衡形成瓶颈性制约。此外，在缺电的大形势下，政府仍然对上网电价进行规制，这严重制约了发电企业降低成本的激励^[14]。